关于对县域金融消费纠纷非诉解决机制的探索与思考

金融消费非诉解决机制又称替代性纠纷解决机制（ADR），是金融消费司法诉讼的重要补充。随着我国金融消费权益保护体系的建立和逐步完善，金融消费非诉解决机制建设也已步上轨道。就嘉善县而言，作为全国百强县，长三角绿色生态一体化发展示范区、全国首个县域科学发展示范点，拥有巨大的经济金融发展潜力，近年来也吸引了众多金融机构的入驻。截至目前，嘉善县辖内共有 23家银行业金融机构，25家保险支公司，5家证券公司。随着金融机构的不断增加、同业竞争加剧、金融服务的不断推陈出新，金融消费纠纷也逐年增多。加快构建金融消费纠纷非诉机制作为对司法救济的重要补充显得迫在眉睫。2011年，由嘉善县政府发文在人行嘉善县支行建立嘉善县金融消费者权益保护中心，自始，人行嘉善县支行开始了对建立县域金融消费纠纷非诉机制的探索，逐步形成了以嘉善县金融消费者权益保护中心为核心， 协会、中心、工作站三级调处的金融消费纠纷非诉处理模式。

一、嘉善县金融消费纠纷非诉机制的探索与实践

自2011年人行嘉善县支行积极探索实践县域金融消费纠纷非诉机制，目前建立了以保护办法为基础，金融消费者权益保护中心统一受理，工作站、协会、中心三级调处的金融消费纠纷非诉机制。

（1）出台《嘉善县金融消费者权益保护实施办法》。由嘉善县人民银行起草制订了《金融消费者权益保护实施办法》，作为县域金融消费权益保护的基本制度依据。详细规定县域金融消费权益保护的组织机构和工作职责、金融消费者权利、金融机构义务、金融消费争议处理以及相关监测评估工作等内容。

（2）建立中心统一受理的金融消费者投诉受理模式。2011年，嘉善县地方政府以正式发文形式在中国人民银行嘉善县支行成立金融消费者权益保护中心（以下简称保护中心），负责受理全县金融消费者申诉。保护中心建立与嘉善县长热线（12345）和消费者权益保护投诉中心（12315）的工作联动机制，开通了金融消费者权益保护网络投诉平台，消协、县长热线（12345）和消费者权益保护投诉中心（12315）收到的金融消费投诉统一转至保护中心处理，加强了金融投诉受理的集中性。

（3）建立协会、中心、工作站三级投诉调解处理机制。在保护中心的基础上，人行嘉善县支行在各金融机构设立了工作站，并牵头成立了嘉善县金融消费者权益保护协会。保护中心受理投诉后，根据投诉内容分转金融机构工作站先行处理。金融消费者投诉金融机构违反有关法律、法规、规章等规定的，或者保护中心在受理投诉过程中发现金融机构有违反关法律、法规、规章等规定的，保护中心告知金融消费者向有权部门投诉处理。金融消费者对金融机构处理不满意的，保护中心将投诉转保护协会进行初步调解。金融消费者对保护协会调解不满意的，可向保护中心申请调解。保护中心成立专家委员会，对经协会初步调解能不能达成和解的投诉，由金融消费者在专家库中选取一至三名专家进行最终调解。金融消费者对保护中心最终调解不满意的，可通过仲裁、司法等其他途徑解决。

二、当前县域金融消费纠纷非诉机制构建中遇到的困难

（1）金融维权法律依据不足。金融消费权益保护是一个新课题。目前我国金融消费权益保护方面的法律依据比较零散，保护机制不健全、不规范。尤其是“一行两会”在县域机构不健全、职责不清晰。而人民银行只能处理法定职责范围内的纠纷，对非人民银行职责外的金融消费保护工作缺乏法律依据，也没有有效的手段。

（2）基层央行维权力量较薄弱。金融消费行为有特殊性，非专业人员很难准确理解和界定金融消费内容范畴性质质量及权益关系，有些跨行业产品和金融衍生品，即使是单一金融管理部门和金融从业人员也难以摸到全象，这也对从事金融维权工作人员提出更高的要求。由于县域地区没有设立证券分业监管机构，人民银行虽然具有特殊的地位和优势，但目前县人民银行人员少、年龄偏大，缺乏法律方面的专业人才，人民银行自身的金融消费权益保护工作职能只能并入县支行办公室，而办公室本身承担着办文办会、组织人事、后勤保障等多项职责，一室多岗、一人多职问题突出，难以适应金融消费权益保护工作的发展要求。

（3）金融机构内部解决存弊端。在具体模式上，客户向银行投诉仍然是解决纠纷的首选途径，但这一机制的弊端也是显而易见的：第一，客户寻求投诉的对象正是侵权对象或对立方，会使客户从心理上有所抗拒而影响处理的效果;第二，由于处理纠纷主体是一方当事人，可能会存在不公平的现象。

（4）金融消费者维权意识不强。金融消费者由于对金融知识了解不深及自视为“上帝”的心态往往将自己的过错造成的损失也归咎于银行。如有的理财产品购买前作过风险评估、提示，且有其本人签名，但到期后一旦收益不理想就找银行“理论”，不听解释;有的客户投诉金融机构扣划法院冻结的存款时未通知他本人等;有的金融机构为了息事宁人，对一些不讲理的客户委曲求全，在一定程度上助长了某些客户的恶习，也扭曲了金融消费者维权的初衷。

三、进一步完善县域金融消费纠纷非诉机制的构想

（1）健全金融消费保护法律体系。建议制订颁布《金融消费者保护法》，明确金融消费者概念、权益、保护的方法、纠纷解决的机制、如何维权等，还应明确“一行两会”各自的职责。

（2）提高金融消费专业工作能力和水平。建议在基层县域进一步吸纳法律事务专家顾问，或者整合调配县域金融业法律资源，加快对金融消费权益保护工作人才的培训、指导，提升金融纠纷调解专业能力。

（3）完善金融消费保护非诉解决机制。一方面，建立健全金融消费争议非诉解决机制是基层央行处理金融消费争议的有效举措，既可以减少繁杂、冗长的司法诉讼判决流程，增强处置金融消费争议的时效，又有利于增强人民银行对外履职公信力。另一方面，要进一步拓宽维权渠道网络，要搭建多层次的金融消费者投诉处理平台，构建金融消费权益保护联动机制。加强与当地司法部门的协调沟通，促进相关法律法规在金融消费诉讼中更好地发挥作用。要以现有的法律法规为依据，促进金融机构合法合规经营，将问题纠纷消除于萌芽状态，或以法律为后盾，督促其主动与金融消费者沟通协商，化解纠纷。

作者简介：李檬丹，男，单位：中国人民银行嘉善县支行，职称：中级经济师，学历：在职研究生，上海交通大学国际与公共事务学院18级MPA研究生。