基于PPP模式的农村基础设施建设投资策略研究

马忠民 薛佳寅

摘要：解决农村基础设施问题是全面实施乡村振兴战略的重要基础工作。农村基础设施建设采用PPP模式能够有效增加项目投资供给，缓解地方政府财政压力，并提升运营效率。论文在分析了我国农村基础设施建设中存在问题的基础上，结合PPP模式的优势探讨了农村基础设施建设投资策略。

Abstract： Solving the problem of rural infrastructure is an important foundation for the comprehensive implementation of the strategy of rural revitalization. The use of the PPP model for rural infrastructure construction can effectively increase project investment supply， alleviate financial pressure on local governments， and improve operational efficiency. Based on the analysis of existing problems in rural infrastructure construction in China， this paper discusses the investment strategies of rural infrastructure construction in combination with the advantages of the PPP model.

关键词：PPP模式;农村基础设施建设;乡村振兴战略;投资策略

Key words： PPP model;rural infrastructure construction;rural revitalization strategy;investment strategy

中图分类号：F294                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）11-0237-02

0  引言

当前我国正处于决胜全面小康的关键时期。2020年中央一号文件中明确指出要对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板，加大农村公共基础设施建设力度。农村基础设施是农村经济更好发展的前提，然而我国目前对农村基础设施建设的投资无法满足农村经济快速发展对农村基础设施不断增长的需求，将PPP模式引入到基础设施领域以拓宽农村公共物品建设的投融资渠道，缓解地方政府财政压力，提升公共产品和服务的品质和运营效率，可以有效促进乡村振兴战略实施。

1  PPP模式优势

PPP（Public-Private Partnership）模式是指一种公共部门和社会資本在合同期内一起合作，非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，拥有统一的合作目标，同时达到双赢的一种牢固的公私合作模式。具体存在以下优势：

1.1 互利共赢

私人企业可以实现自身的利益，获得一定的短期收益，同时又能够提高自己的社会地位。在PPP模式下政府则可以减轻财政负担，有效的解决公共利益问题，同时由于PPP模式增加了投资额，对于公共物品服务的建设也提供了保障，达到互利双赢。

1.2 解决融资，资源配资问题

通过PPP模式政府可以吸引社会资本参与进来，从而解决政府政府融资困难，投入不足的问题;也解决了由于市场资本与政府需求之间信息不对称而导致的资本市场在资金盈余乐观的情况下，无法有效使用导致大量资源浪费的问题，最终达到优化资源配置的问题。

1.3 共同承担风险

一项基础设施从计划到完工直至后期使用维护可以分为若干个环节，而每一个环节都会存在一定的问题和风险，在PPP模式下，针对各种问题，合作双方可以有效利用各自的优势，取长补短共同解决问题，减少亏损，分担风险。

1.4 可以优化运营和管理模式

传统的农村基础设施建设一般都是有政府负责计划、建造、维护。在各个阶段的实施过程中缺乏管理及专业经验，通过PPP模式在引入社会资本的同时，也是引入了社会的专业技术以及社会的管理模式，这样一方面可以解决基础设施建设及运营过程中的管理问题，提高运营效率，同时在不断发展中也可以拓展出更多高效的新运营管理模式。

2  我国农村基础设施建设存在的问题

农村基础设施建设是发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施，是乡村振兴战略实施的关键，是农民生产生活改善和农村经济社会发展的物质基础。随着我国乡村振兴战略和社会主义新农村的实施，我国农村基础设施建设取得了一定成效，但还存在不少制约着农村发展的问题，主要表现在：

2.1 农村基础设施不同区域发展不平衡

发达地区农村基础设施与欠发达地区农村基础设施差距较大。我国东部发达地区由于交通地理位置人才优势等，市场发展程度高经济繁荣，形成了充裕的地方政府财政资金，这样地方政府以及村集体组织拥有了相对雄厚的财力基础，从而在一定程度上保障了农村基础设施建设资金的需求，农村基础设施建设事业也得到快速发展迅。而中西部欠发达地区，经济发展相对缓慢，导致农村基础设施建设缺乏资金投入，农村基础设施发展落后。同时部分地区地貌复杂，气候恶劣也影响基础设建设。例如云南等地区多为山区，地面的崎岖性以及地形差异是影响基础设施建设的重要原因之一，其次部分地区雨季时间长，导致基础设施年内总工期短，基础设施建设速度缓慢。

2.2 农村基础设施建设发展结构问题

在中西部落后地区农村的电力设施投资不足，农村电网相对薄弱，农村电力设备落后。同时，农村的天然气基础设施供给仍短缺，乡村企业以及农民用电、用气的成本相比于城市偏高;在供水方面，农村集中式供水比例仍然很低。虽然近几年我国农村的人畜饮水环境得到了很大程度的改善，但相比较而言农村自来水普及率仍然较低。另外，在互联网方面，与农村互联网普及率远低于城镇水平，相关基础设施仍然不足，导致农村网民主要依赖于移动手机使用互联网。

2.3 农村基础设施建设维护问题

农村基础设施还存在有人建、没人管、设备等级低等问题，在基础设施的维护投入方面较少。据研究显示我国农村基础建设在许多地方存在着80%以上的提灌站、涝池、水库严重的安全隐患。一些农田水利设施已经陈旧，再加上维修管理跟不上，导致不能正常发挥农村农田水利设施的功能。另外不少地区的乡村道路无人养护，造成了投入资源的浪费，路面损坏严重，“断头路”、“卡脖路”等在农村不少地区还大量存在，阻碍了交通，进一步影响了当地农村经济的发展。

3  基于PPP模式的农村基础设施建设投资策略

造成农村基础设施存在问题的主要原因实质上还是投入资金不足以及投入的资金使用效率低下问题。从目前实际情况看， 对于农村基础设施资金的投融资仍然无法满足“三农”经济发展的需要。从投资的主体结构看，政府成为了唯一的农村基础设施投资主体，农村基础设施建设主要资金来源于中央财政，从而使得投入的资金总量与资金使用效率受到很大影响。解决农村基础设施短缺的创新之举就是引进多方参与投资的PPP融资模式，既可以弥补资金投入的不足，同时还可以提高农村基础设施的经营管理效率。

3.1 提高地方政府认识，积极发展农村内生力量

PPP模式可以有效提升政府资源的配置效率，构建了一个政府引导、社会力量参与的责权利明确、更好为农村农业农民服务的机制。要加强相关知识的学习，了解传统投资模式存在问题，提高对PPP模式优越性认识。促进产业的整合优化，转变政府服务观念，找准政府角色定位。以社会利益最大化为目标，通过权衡PPP模式风险与收益，合理控制有效运用PPP模式进行大胆探索。农村基础设施建设要有全局观念，不仅着眼于在项目合同期内可以带来的最大利益，也要着眼于合同期结束后还能带来的机会，发现项目之间相辅相成的关系，才能既长期受益，又能带来社会效益。要着力于PPP项目与农民的关系，培育当地的内生力量，取得支持和认可。同时还要注意人才吸引和培养，注重为本地区引进与项目服务内容相关的优秀人才，以及吸收和培养本地劳动力等工作，并可以将上述内容作为项目企业提供“服务”的内容之一，在PPP项目合同中予以约定，使PPP项目不但直接提升农村基础设施建设公共服务提供水平，还要构建起长期、稳定的农村基础设施建设与运营内生力量。

3.2 设置合理运营模式，有效激发社会资本活力

农村基础设施建设盈利能力较弱，激发社会资本的积极性带来较多的挑战，PPP要求社会资本采用设计、融资、建设、运营供应链式一体化管理模式。在操作推行上，筛选PPP模式合作项目的初期，建议选择有一定的“含金量”，且现金流表现较佳的经营性项目。也可以通过设置构造合理的盈利模式，灵活使用唯一性条款、调整垄断性等方式，来激活社会资本。有针对性地制订PPP项目“以奖代补”的具体实施细则，进一步优化对农村基础设施项目的补贴方式。作为民营企业，可以发扬PPP模式跨界關联性和产业带动性，做好与农民以及当地农业生产合作社的沟通，在农村土地确权明晰统一管理土地之后，将专业化、机械化带入农产品生产，将土地化零为整产生规模效应，同时社会资本可以将电商信息平台等新型基础设施资源代入农产品生产。通过社会资本方拥有的先进技术和管理经验，提高农村基础设施建设投资项目的资金运营效率，并承担建设和经营风险。

3.3 制订完善的相关政策法规与监管体系，营造透明公平的PPP项目合作环境

只有通过完善的政策法规做支撑，建立良好的政策制度环境，才能使PPP模式在农村基础设施建设领域得到成功运用。首先，可以借鉴国外先进经验，与我国相关运行实践进行有效结合，制定出一整套适用于规范PPP模式参与农村基础设施的政策法规体系，做到有法可依、有章可循，PPP项目各参与主体在PPP项目在具体实施过程中若一旦出现了偏差甚至纠纷，可以采用法律手段解决问题。其次，还应该通过制订针对性的法律监督体系，建立PPP全方位监管体系，针对农村基础设施建设PPP项目可能出现的“异化”问题，建立事前、事中、事后的全程监管体系。再次，要将政府监管、媒体监督和市场约束机制有效结合，严格规范并监督在政府与社会资本方合作的过程中，防止出现“面子工程”、腐败工程。明晰政府与社会资本方的责权利关系，建立充分完善和高质量的项目信息披露制度，妥善处理土地关系和农民利益，土地经营权以作价入股的方式流转到项目公司，作为项目公司股东直接参与项目公司的日常经营活动，与社会资本共担风险、共享收益，营造透明公平的PPP项目合作环境。

4  结语

农村基础设施是实施乡村振兴战略的基础。农村基础设施建设存在问题的主要根源是投入资金不足以及投入的资金使用效率低下问题。PPP模式的导入可以平滑政府财政支出、有效提升政府资源的配置效率，促进农村基础设施建设投入与运营服务能力水平。为此需要一提高地方政府认识，积极发展农村内生力量;二设置合理运营模式，有效激发社会资本活力;三制订完善的相关政策法规与监管体系，营造透明公平的PPP项目合作环境。

参考文献：

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