PPP视角下陕西省生态项目管理实践研究

封震 曹君丽 段佳君 金鑫宇

摘要：在政府的大力推动下，生态PPP项目在全国范围内得到了广泛应用。与东部发达省份相比，陕西省在生态环境建设和生态PPP项目的发展上仍存在很大差距。基于财政部政府与社会资本合作中心（CPPPC）项目库数据，本文从项目数量变化、可行性研究、招投标、付费公式等方面总结了陕西省生态PPP项目管理实践的现状，并据此分析其在项目初筛、定价、政府补贴、监管约束等方面存在的问题，最后从投资收益、风险分担、融资支持、法治保障四个方面给出关于加强生态PPP项目管理的建议。

Abstract： Under the vigorous promotion of the government， the ecological PPP project has been widely applied in the whole country. Compared with the developed provinces in the east， there is still a big gap in the construction of ecological environment and the development of ecological PPP projects in Shaanxi Province. Based on CPPPC data， this article summarizes the current situation of ecological PPP project management practice in Shaanxi Province from quantity change， feasibility study， project bidding and pay formula， and analyzes the problems in project primary screening， pricing， government subsidies， regulatory constraints on the basis of it， and finally presents four aspects suggestions for strengthening ecological PPP project management from the return on investment， risk sharing， financing support and the rule of law guarantee.

关键词：生态PPP项目;项目管理;CPPPC

Key words： ecological PPP project;project management;CPPPC

中图分类号：F283;F224                                文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）11-0007-04

0  引言

PPP模式为地方政府提供了解决生态问题的新思路。十九大报告“解决环境问题，加大生态系统保护力度”的政策支持，使得生态PPP项目数量逐渐增多（如图1所示）。而经济欠发达地区的地方政府财政能力有限，生态治理资金相对匮乏，虽然出台较多政策，仍不能达到发达地区同等的项目发展程度[1]。

位处西部地区的陕西省，其2013-2017年环境污染治理投资金额共计1338.3亿元，位列全国十六名。截止2019年末，进入财政部项目库的陕西省PPP项目总投资4012.4亿元，其中生态PPP项目落地31项，投资金额279.8亿元，提高了生态类公共服务的供给效率。东部地区的PPP大省山东，其生态PPP项目同期落地75项，投资规模达到735.7亿元，远高于陕西省。此外，在实际项目操作中大量PPP项目遇到项目管理的具体问题，将进一步扩大省际间差异。当下大力推广PPP项目发展，尤其通过加强项目管理来促进生态PPP项目意义重大。

1  陕西省生态PPP项目管理实践现状

陕西省积极响应中央号召，实施了一系列生态保护重大工程。据财政部PPP项目库的资料显示，截止2019年12月，陜西省累计入库的PPP项目为476个，位列全国第十。其中，生态建设和环境保护类项目（下面简称生态项目）为31个（包括2个国家级示范项目为和4个省级示范项目），处于全国第十二位。下文从六个方面剖析：

1.1 项目数量发展概况

2014年起，陕西省先后出台了《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《陕西省财政厅关于实施政府和社会资本合作（PPP）项目奖补政策的通知》，构建了PPP模式可持续发展的制度框架，通过直接奖补的方式培养示范型PPP项目。2015-2019年，陕西省每年入库的生态PPP项目数为2、8、16、4和1。2016年示范型PPP项目占比提高到当年发起量的50%。此后PPP模式迅速推广并在2017年达到顶峰，与此同时，可行性研究、社会资本遴选、项目实施方案审核、资金监管等方面有问题的项目陆续浮现，政府被迫出台退库政策。2018年后省内的生态PPP项目发起数量大幅下降，PPP模式开始遭到冷遇。

1.2 项目可行性研究方式

31个项目均通过物有所值评价（VFM）和财政承受能力评价（PSC），有1个项目未披露具体的专家打分信息。在物有所值评价方面，根据《PPP物有所值评价指引》，应包括定性分析和定量分析两项程序，其中定性分析由专家参照标准对于拟定的基本指标和补充评价指标进行打分，定量分析则通过比较PPP值与PSC值来判断PPP模式的合理性。从财政部项目库公开信息的内容来看，目前对于定性和定量评价的概念、相关数值（如PPP值）测算框架存在差异，过程评价信息较少。同时，在财政承受能力评价方面，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其具体内容由财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估构成。支出能力评估是计算政府方出资额所占公共预算的比例，不超过10%即为通过，而行业和领域均衡性评估则无统一的计算方法[2]。

1.3 招投标效率

从项目招投标看，当前的31个入库项目中，公开招标有29项，占比93.5%;竞争性磋商2项，占比6.5%。公开招标方式有利于信息公开、程序规范和竞争公平，应成为大部分PPP项目的首选，然而生态项目具有特殊技术壁垒，不利于进行充分竞争，存在小比例的竞争性磋商方式也符合相关法律规定。在PPP项目招投标管理中，作为此环节主要负责的行政部门，对细节工作的敲定往往缺乏科学性，且各部门职能交叉，导致项目分散化，进而影响管理工作的效率。此外，由于缺少严格的审查要求，对融资及项目实施方案的重视程度不足，最终导致项目的执行情况达不到理想预期[3]。

1.4 付费依据

生态PPP项目现金流回笼主要来自政府付费和使用者付费。政府付费可以采取缺口补助也可以采取购买服务方式。缺口补助公式为“可行性缺口补助=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费”，购买服务公式为“服务费=可用性付费+运维绩效服务费”。在一般的可行性缺口补助中，服务费由绩效调整系数乘以约定的成本报价确定（调整系数由计算得来），并在合同中注明付费上限。但也存在少部分项目未在合同中约定具体的付费计算办法、披露部分合同信息。

在使用者付费或政府付费购买服务的项目中，费用的确定可以采用公式计算或直接约定价款，例如在西安市常宁新区潏河湿地公园及相关工程建设PPP项目（第三批次国家示范项目）中服务费由可用性服务费（单价=乙方实际投资额×调整系数）和每年16054795元的运营维护服务费构成。政府付费类项目由于实施流程严密合理且经验成熟，受到10%的财政“红线”严格管控而降低债务风险，支付责任相对透明且确定，并抑制社会资本讨价还价能力，减少了拖延项目进度的谈判协商程序，更有利于项目管理。与此同时，其合同内容较为细致且趋近范式文本，但也存在少部分入库项目未披露完整的合同信息。在10个付费类样本数据中，示范型PPP项目占比40%，体现了其优越的可操作性和成为范式PPP项目的潜力。但该类PPP项目对于地方财政的压力较大，其发起量也受到了政府限制。

1.5 风险收益分配方式

在31个总体样本中，6个项目披露了风险收益分配办法，剔除尚未签订合作合同的项目（6个），占比为24%。在西咸新区空港新城旅游路北侧林带PPP项目中，规定“当实际收入高于中标年度运营收入时，超出部分按照甲方20%，乙方80%分享”。绝大部分合同并未约定对项目超额收益的分配处理办法。在汉中市兴元新区城市水系综合治理及环境提升工程项目中，由双方协商决定分配办法。目前大部分生态PPP项目的收益较低，实际操作PPP模式的经验尚不成熟，风险收益处理机制较为匮乏。其中，考虑到社会资本方会根据风险分配的公平程度而决定经营策略，在不公平的情况下选择降低努力水平，使自己的实际收益低于担保额度从而触发政府补偿条款，项目整体收益无法实现最大化[4]。在双方协商的基础上，合理满足投资方需求，详细约定风险及收益分配办法，将有效提高项目管理效率。

1.6 项目风险情况

通过考察入库的陕西省生态PPP项目公开的信息，搜集各项目资料及实施情况，本文提取了各阶段的关键风险因素，通过对照文献和专家访谈对风险清单进一步修正和提炼，归纳如表1。

2  陕西省生态PPP项目管理实践中存在的问题

2.1 项目初筛存在的问题

我国现行的VFM和PSC评价体系在理论层面上较为科学合理[5]，且计算办法成熟规范，但配套的财税体制改革尚未落实，财政预算约束力不足[6]，在实际操作过程中，仍存在钻制度漏洞的情况。通过分析项目库中的财政承受能力报告发现，存在着内容与评价结果不符、疑似套用抄袭、遗漏评价内容、未及时披露信息等不合规行为。这既在一定程度上造成了项目前期准备工作过于繁琐，降低了社会资本的参与热情，又因存在着大量的不合规行为，对项目评估报告的可信度构成挑战。以咸阳市礼泉县醴泉泥河生态治理项目为例，发现其可行性研究的论证不足、审查不严，VFM评价的实施过程较为粗糙，且缺少必要附件。此外，部分项目存在专家水平良莠不齐，打分程序过于简化，信息公开不及时，甚至未给出相关计算数据却通过评估的情况，这些不合规现象影响甚至误导了前期决策，为项目的后续发展埋下了隐患，PPP管理中心的“退库”政策也成为政府无奈下的必然决策。

2.2 项目定价存在的问题

盈利是企业投资的重要驅动力，生态PPP项目的定价和调价公式决定了社会资本方的获利情况，并影响项目实施效率。然而，约有30%的项目缺乏对社会资本所提供服务的合理成本分析[7]，仅仅实行简单的“成本加成法”，定价公式也不灵活，约定付费价款后长期不调整[8]，体现了双方商业合作意识的薄弱。例如在彬县东花西苗南北林建设项目的签约合同中，涉及项目定价及调价的条款多次使用“协商确定”一词，社会资本方将因此处于利益分配的劣势地位，并在议价对价方面逐渐丧失话语权，地方政府也面临着社会压力大、信用环境差等问题，这大大了影响PPP项目管理的效率，甚至会导致项目的失败[9]。此外，政府付费和承诺的税收优惠关系复杂，缺乏配套的制度约束，会导致该情况下的项目定价难以开展[10]。

2.3 政府补贴存在的问题

各地方政府出台激励政策，通过省级财政补贴示范项目。考虑到各地经济发展水平、人口规模、PPP项目投资额、财政补贴方式的不同，本文选取了施行 “前期补助+落地后奖励”补贴办法的陕西省、福建省、江苏省作为研究对象，通过对比凸显出陕西省补贴PPP项目存在的问题。

在财政补贴金额方面，各地前期费用补助的横向水平差异并不显著，但普遍存在着奖补措施缺乏弹性的问题，过于依赖省级财政支持，抵御风险的能力较差，且补贴能力有限。微观对比之下，江苏省创新地设置PPP奖补专项基金，以解决补贴强度和效率的问题，有效地吸引了社会资本进入，其项目落地率在2018年达到52%，显著高于全国平均水平。陕西省在项目落地后的奖励上没有突出以生态环保为重点、以降低地方政府负债率为目标的施政导向，单纯注重项目规模，忽视了各领域PPP项目的实际投资额差异情况，造成行业发展不均衡、项目管理僵化、“一刀切”等问题，不利于提高政府管理效率和吸引社会资本进入，其同期项目落地率48%也略低于江苏省。

参考文献：

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