新时代社会组织融入社区治理模式研究

王青松，彭丽江

（湖南工商大学 会计学院，湖南 长沙 410205）

一、引言

当前社区呈分散化趋势，居民自我管理与服务难以真正实现。在这种情况下，不同于政府和市场的社会组织应运而生，并逐步成为社会治理不可缺少的一员。十九大报告指出，社会治理要将重心下移，在加强社区建设的同时充分发挥社会组织的作用。社会组织参与社会治理的主要区域在社区。社区是我国城市的基本单元，探究社会组织融入社区治理的模式具有很强的现实意义。

当前，社区治理模式主要有四种：多元治理背景下党政主导型的上海模式、强调社区力量的沈阳模式、介于党政主导与社区自治之间的江汉模式、“党政+社区+企业”的武汉百步亭模式。四种模式尽管在城市发展背景、政治经济发展状况、文化传统、市民社会建设等方面存在差异，但它们都为我国社区治理转型实践提供了宝贵经验。对这四种不同模式进行比较研究，有助于探究建立更加有效的社区治理模式。本文基于对我国社会组织融入社区治理四种典型模式的梳理，对它们的运行机制、政社关系、社会组织参与社区治理、治理主体权力分配等进行比较，分析新时代社会组织融入社区治理模式的特点，进而提出完善新时代社会组织融入社区治理模式的相关建议。

二、文献回顾

近年来，学界关于社会组织融入社区治理的研究成果颇多。通过对现有文献的梳理，我们发现，这些研究成果主要集中在三个方面。

一是关于社会组织融入社区治理的困境及对策研究。孙荣从多元治理理论出发，分析社会组织在融入社区治理的过程中存在缺乏独立性与公信力的问题，并由此建议政府在社区治理中应对社会组织进行适度赋权[1]。陈平认为共建共治共享格局下社会组织融入社区治理存在制度、体系、文化、绩效方面困境，应建立起微观、中观、宏观的三维治理体系[2]。理查德基于公共责任理念认为社区存在“公地困境”的问题，即社区职能行政化和居民淡薄的社区意识使得社会组织难以融入社区治理，需要通过政府和社区的合理定位、资金资源的有效整合、社区治理的价值重塑等途径加以改善[3]。

二是关于社会组织融入社区治理的个案研究。Chen 通过研究国外具有代表性的社会组织融入社区治理模式的个案，提出完善社区治理需要政府与社会组织相辅相成的建议[4]。尹广文认为社区治理是各治理主体间的利益博弈，并从制度层面、政府职能层面、社区自治层面、居民认可度层面等对广州和北京的社区治理模式进行研究，提出对社区治理进行改革的必要性[5]。向静林（2018）通过对苏州社区的研究，得出社会组织融入社区治理需要价值机制、内部治理机制、权利分配机制共同运行以达到稳定状态的结论[6]。

三是关于社会组织融入社区治理的模式研究。Varol Kayhan 基于单中心与多中心视角的研究表明国外社区治理模式经历了从政府主导向公民主导的转变，不同的社区治理模式在不同文化的影响下各具特色[7]。边防、吕斌针对上海、江汉等较有代表性的社区治理模式进行了比较研究，得出我国社区正从管理向治理转变的结论[8]。汤晋苏、王时浩结合专家对沈阳模式和百步亭模式的评价，建议社区治理模式应遵循治理主体间互惠互利以满足居民需求为首要任务的原则[9]。

综上所述，国内外学术界主要从社会组织融入社区治理的困境及对策、个案和模式三个方面对社会组织融入社区治理的现状进行了研究，分析了社会组织融入社区治理的重要性和社会组织融入社区治理的四种典型模式的优缺点，为下一步深入研究打下了坚实基础。但是，就总体而言，我国对新时代社会组织融入社区治理模式的横向比较研究较少，而这种研究更有助于提出完善新时代社会组织融入社区治理模式的建议，对推动新时代社区建设具有很强的现实意义。

三、社会组织融入社区治理的必要性

（一） 社会组织成为社区治理主体

近年来，随着经济社会的发展，社会组织也日益增多，成为社会发展、社会治理的重要参与者，随之而来的是，多元治理理论进入大众视野并被广泛接受。在这种背景下，社区居民也逐渐意识到社会组织在社区治理中具有重要作用。在宏观层面，国家提出创新社会治理、改革社区治理、培育社会组织的要求，使得社会组织逐渐成为社区治理的主体之一。在微观层面，基层政府大力推动社会组织融入社区治理，充分发挥社会组织的作用，积极践行多元主体治理社区的理念。总之，“共建共享共治”的社会治理格局促使我国社区治理也由一元主体向多元主体转变，而社会组织因为自身的优势逐渐成为社区治理多元主体中的重要一元。

（二） 社会组织参与社区治理具有独特优势

与居民的消极态度不同，社会组织对参与社区治理具有很高的热情，而这种参与热情，正是社会组织融入社区治理的优势所在。一方面，市场失灵时有发生，同时政府、居委会垂直管理和调控无法满足社区居民的多元需求，而社会组织愿意主动参与甚至接管社区相关事务，则能满足社区居民多样化需求；另一方面，社会组织利用自身组织化的优势，可以进一步优化社区资源配置。社区往往拥有着数量庞大、未被充分利用的资源，这些资源既包含有形资源，也包含社会资本等无形资源，社会组织可以利用自身组织优势，对这些资源进行合理分类、配置并加以有效利用，调节、缓和各个治理主体间的利益冲突。

（三）社会组织在社区治理主体间发挥协调作用

传统的社区治理以街居制为主。街居制下，街道办事处因无法找准自身的职能定位而被居民调侃为“二传手”，这是因为政府部门一般会越过街道办事处直接跟社区对接工作。因此，社区居民委员会的行政工作经常处于超负荷状态，严重削弱了社区治理效果。在这种情况下，社区治理主要主体之一的社区居民委员会，在完成自身相对固定工作任务的同时还需兼顾社区治理中的其他事务；另一社区治理主要主体业主委员会，始终把维护好业主们的切身利益作为最高行动准则；第三个社区治理主要主体物业管理委员会，则将服务投入最小化、换取绩效最大化作为自己追求的最大目标。由于上述三个社区治理主要主体的目标不同，社区治理效能不仅不能实现最大化，反而还会产生一些问题。作为第四个社区治理主要主体的社会组织的加入，能平衡这种非理性博弈状态，协调各方面的利益：一方面，社会组织能为社区居委会分担部分社区工作；另一方面，社会组织内部有社区治理不同主体的代表，可以促进互惠互利机制的形成，增加社区社会资本积累，增强社区治理效能。

四、当前社会组织融入社区治理存在的主要问题

社会组织是社区治理中最具有独立性、自组织性、公益性的参与者。当前，社区治理工作主要由社区居委会承担，而社区居委会在社区治理中“重管理”“轻服务”，导致社区治理效能不高。从社会组织在社区治理中的作用发挥程度来看，当前社区治理在治理主体、共同体意识、公共服务能力三个方面存在不足。

（一） 治理主体力量失衡

现阶段，我国社区治理正由一元主体向多元主体转变，由此也带来了社区治理主体间力量不够平衡的问题。首先，我国社会组织数量激增与其权利的弱化不匹配。据民政部统计，“2017 年底，我国社会组织数量高达76.2 万个，同比增长8.4%”。具体情况见图1。相应的，社会组织凭借其纽带作用逐渐成为社区治理中一股不可忽视的力量。但是，自改革开放至今，我国社区治理实践中存在一些不和谐现象，例如，由于种种原因，社会组织融入社区治理的初期，在一定程度上还干扰了社区治理秩序，导致政府因对治理风险的担忧而采取非理性措施，对社会组织参与社区治理进行过度管控。从某种程度上来说，政府及老百姓对社会组织的低认可度，抑制了社会组织初期的发展。与此同时，过度管控下社会组织对政府的依赖也影响了政府对社会组织的管理、培育，学者将此称为“制度的路径依赖”[10]。其次，社会组织、社区自治组织、市场组织等治理主体之间力量失衡。社区自治组织自社区成立以来便存在，市场组织如物业公司也凭借自身的专业能力逐渐被社区认可，而公众对社会组织的早期认知偏差，使得他们对社会组织的社区治理能力持怀疑态度，以致社区居民寻求帮助时在潜意识里将社区自治组织、市场组织看作社区治理的“优势主体”。

（二） 共同体意识淡薄

社会组织融入社区治理，旨在为社区居民提供更加人性化的服务，以满足他们多样化需求。但是，当前社区居民对社会组织缺乏很强的认同感，使得整个社区共同体意识较为淡薄。线下问卷调查发现，社会组织在社区开展活动时，16.84%的居民经常参加，46.32%的居民偶尔参加，仅有5.26%的居民每次都参加，而多达31.58%的居民却从不参加。具体情况见图2。公民对社区文化包括社区活动表达适度冷漠是正常的，但过度冷漠则不利于社区治理。有学者将居民在社区治理实践中的过度冷漠现象称之为“共同体困境”［11］。在社会越来越复杂的今天，社区治理中存在的问题，仅靠单一的政府力量是无法妥善解决的，还需要具有专业优势的社会组织参与，只有它们才能为社区居民提供高质量、多样化的专业服务。在社区治理中，尽管国家已出台相关政策，明确要求重视社会组织在社区治理中的作用，但由于受传统观念束缚，当前社会组织在社区从事的工作大多是边缘性、补充性的，其优势和作用没有充分发挥出来，从而进一步丧失了独立性。同时，由于社区居民对社会组织还不够信任，与之有关，社会组织对其自身的治理能力也产生了怀疑，导致社区居民对社会组织不是特别认同，整个社区共同体意识淡薄。

图1 2010 年-2017 年我国社会组织发展状况

图2 意愿参加社会组织在社区开展活动的调查

（三） 公共服务能力弱小

社会组织参与社区治理的主要方式是为社区提供公共服务。但是，当前社会组织参与社区治理缺乏基本的物质条件、专业团队和规范的内部管理制度，社会组织的公共服务能力还比较弱小。首先，社会组织资金不够雄厚。资金是维持社会组织正常运转、吸引专业人才的基本条件。但是，当前社会组织资金不够雄厚，再加上各级政府扶持力度不大和社会资金流入不多，其公共服务能力受限。较其他社区治理主体，社会组织员工在工资待遇、社会地位方面也不占优势。其次，社会组织在团队成员专业知识培训和公益精神培育方面比较欠缺。最后，大部分社会组织在规章制度上具有随意性。更有甚者，部分社会组织缺乏社会责任感与共同体意识，打着非营利组织的旗号获取利益，降低了社会组织在社区居民心中的公信力。

五、新时代社会组织融入社区治理的典型模式概况

（一） 上海模式

上海社会组织融入社区治理模式是以政府为主导的行政型模式，其最明显的特点是：政府在社区治理中起主导作用，通过街居联动来推动社区发展。在上海模式中，政府权力下放到街道办事处，强调街道办事处在社区治理中的主导地位和作用。在政府的有力推动下，上海市涌现了一批文明社区，其社区治理经验也被北京、天津等城市借鉴和采用。

政府主导下，上海模式虽然便于管理，但该模式也存在许多不足之处：一方面，社区治理中的其他治理主体，如社区自治组织等过于依赖政府，容易导致社区治理效率低下；另一方面，社区行政负担较重，相比其他社区治理主体，社会组织发展缓慢，很难真正融入到社区建设，以致社会组织的自治功能难以真正实现。

（二） 沈阳模式

沈阳模式是以社区为主的自治型模式，最鲜明的特色在于：一是依据各社区的职能与特征对社区进行重新规划，将社区分为板块型、小区型、单位型和功能型四种主要类型；二是按照类似于国家政权机构的设置标准新建社区组织体系，产生新的领导层、决策层、执行层和议事层，以便更好地为社区服务。沈阳模式在全国产生了很大影响，西安、合肥等城市都在借鉴学习沈阳社区治理的经验。

沈阳模式中新建的社区组织体系充分体现了新时代“议行分离，相互制约”的原则。但是，如果没有良好的内外部条件支撑，好的制度也不一定能得到好的实施，取得好的效果。在实践过程中，由于经验不足，沈阳模式存在以下问题：一是由于政府职责不明确，政府出现了“越位”“缺位”现象，而居民又主要还是以响应为主，他们没有真正融入到社区治理中，影响社区治理效能；二是社区自治组织自我服务意识缺乏，社区治理体系不够完善，有待进一步系统化、全面化和人性化。

（三） 江汉模式

江汉模式是社区主导和政府支持相结合的合作型模式，体现了“小政府，大社会”的理念。江汉模式不仅尝试建立了社区自治系统与政府行政系统共生的机制，还转变了政府部门的职能，形成了政府依法行政、社区组织自主管理、社区居民自愿参与的治理模式。

江汉模式旨在真正实现由政府独当一面向适当简政放权的转变，致力于推动民主协商机制的建立，但在实际发展过程中也面临一些难题：一是社区居民冷淡的社区参与意愿与实现社区治理主体多元化要求不一致；二是社会组织较强的自治意识与社会组织较弱的自治能力不协调；三是低端的社区服务设施与高涨的居民需求不匹配。

（四） 武汉百步亭模式

武汉百步亭模式是集建设、管理和服务于一体的企业主导型模式，亮点在于充分发挥了开发商和物业在社区建设中的作用，形成了“政府指导、企业主导、群众督导”的社区治理格局。

从某种程度上来说，武汉百步亭模式较其他社区治理模式更具创新性，但相比其他社区治理模式，其面临的挑战也更加复杂：一方面，市场机制的引入势必对企业的经济实力与社会责任要求更高；另一方面，企业主导型的社会组织融入社区治理虽然为社区建设带来了新力量，但也有可能出现企业一味追求自身利益最大化而忽视社区居民利益的现象。

六、新时代社会组织融入社区治理典型模式比较

（一） 运行机制比较

社会组织是新时代社区治理的有生力量，是继单位制和街居制失灵后注入社区建设的新活力。在多元化主体的社区治理背景下，政府主导的上海模式充分展现了政府在资金、资源、协调能力等方面的优势，减少了社区沟通成本和决策成本，但这种政府主导的行政型模式限制了社区其他治理主体的发展。推崇社区自治的沈阳模式，更注重社区整体性、协调性的形成，但在实践过程中，政府与社区的定位没有完全厘清，政府的“越位”“缺位”现象时有发生，因此易出现打着新模式的旗号照搬老制度的现象。江汉模式与沈阳模式有诸多相似之处，都提出了社区自治理念，但江汉模式强调合作自治，更具创新性。武汉百步亭模式是由企业主导的社区治理模式，这种模式能充分发挥开发商和物业的优势，扩大居民的自治空间，但是相比其他三种模式，它可能存在企业资源不足和监督机制不够完善等问题。

（二） 政社关系比较

当前，社会组织已成为推动社区高质量发展的重要力量。不难发现，不管是政府主导、社区主导还是企业主导，社区治理主体在进行社区事务决策时的方式都是协商合作。多元治理理念要求政府与社会组织明确职责，充分发挥协商合作机制的作用。上海模式受政府主导的影响，政府与社会组织的协商合作程度较低，而江汉模式、沈阳模式、武汉百步亭模式的政社合作程度较高，且依次呈递增趋势，这也在一定程度上说明我国在社区建设上越来越注重协商合作。以往社区治理中的单元制和街居制中政社难分，社会组织因不受重视而往往成为政府的附庸。新时代社区建设需要政府与社会组织协商合作，这种协商合作的政社关系有利于促进社会组织积极参与社区治理。

（三） 治理主体间权力分配比较

社会组织是推进新时代社会治理现代化的重要力量，是政府联系群众的重要桥梁。在多元治理理论的影响下，我国社会组织融入社区治理模式不断改革创新，治理主体间的权力分配关系一直是社区治理的关键。在治理主体权力分配上，上述四种模式各不相同，但也在一定程度上都顺应了社区发展的需要。上海是我国经济中心，上海社区的发展需要雄厚的资金、资源作为基础条件，在此基础上形成以政府为主、其他主体为辅的社区治理模式是上海顺应新时代发展的必然结果。但是，这种模式不利于基层民主自治，存在居民对其认同感较低的问题。沈阳模式重建了社区组织体系，实现了社区高度自治，保障了非政府主体在社区治理中的权利。江汉模式是行政型模式与自治型模式相结合的产物。武汉百步亭模式是政府授权给企业一部分行政职能，以此为社区建设提供资源与服务。

（四） 社会组织参与社区治理比较

在四种典型的社会组织融入社区治理模式中，社会组织参与社区治理的程度不同。上海模式中，社会组织因自身发展不够成熟，仍需政府指导，对政府有较强的依赖性，所以在参与社区治理时主动性不强；与上海模式相比，沈阳模式中的社会组织在参与社区治理时虽自主意识较强，但因缺乏实战经验而难以真正实现自我管理与服务，社会组织参与社区治理的积极性有待加强；江汉模式中政府转变了职能，社会组织与社区的合作程度较深。在江汉模式中，社会组织参与社区治理主要是通过项目制来实现，即政府根据社区发展需求表达购买服务的意愿，随后社会组织主动寻求合作，或者社会组织根据社区发展情况提出好的项目，经政府同意后实施。武汉百步亭模式充分发挥了开发商和物业在社区治理中的作用。相对其他三种模式来说，在百步亭模式中，社会组织更加独立，在社区治理中的参与程度也最高。

七、完善新时代社会组织融入社区治理的建议

（一） 发挥政府主导作用

新时代政府主导下的多元共治，既要保证政府的主导地位，又要保障社区治理中其他治理主体有较好的参与空间。政府主导社区治理的主要表现在：一是承担科学统筹规划职责。社区的可持续发展离不开良好的社区治理规划，政府要从经济发展、社会发展、生态环境发展等方面进行系统性、前瞻性、可行性、科学性的社区治理规划。二是制定规章制度并履行监督职能。政府可以通过建立相应的激励机制与考核机制来引导社会组织更好的融入社区治理，如通过制定财政税收优惠政策、加大社会保障力度等方式，为社会组织获取政府资助提供法定渠道。三是建设服务型政府。政府有着其他治理主体难以拥有的优势与权威，要充分利用这种优势为社区提供相应的公共服务与资源保障。四是引导其他社区治理主体共同参与社区建设。政府权力的下放可以通过项目制来实现，即政府通过招标或投标方式购买其他治理主体的服务，弥补社区治理中的短板，破解政府“一肩挑”的模式。

（二） 实现多元主体共治

传统社区治理主体单一。在社区治理转型过程中，社区自治组织职责不明确，易使社区内部出现互相推诿现象，同时，居民参与意识不强，也会导致社区治理绩效不佳。为了满足社区发展需求，实现多元主体共治是社区治理的重要举措。社会组织在社区治理中可以凭借其专业化优势为社区提供个性化服务，更重要的是，能避免出现权力向某一治理主体过度集中的现象。为提升社区治理效率，应充分发挥社会组织的优势并激发其参与社区治理的积极性：一是利用社会组织的非营利性和专业性的特点，通过调查充分了解社区居民需求；二是鼓励社会组织宣传相关政策法规，积极履行其社区自治中的协商、协调和监督职责；三是主动为社区获取外部资源，社会组织可以通过资源互换、服务互换、资源服务互换等方式获得学校、医院、兴趣团体、银行等的支持。

（三） 建立协商合作机制

政府权力过于集中会使其他社区治理参与者淡化甚至没有社区共同体意识。在这种情况下，即使社区治理主体权责明确，也会由于治理主体间资源地位的差异而出现优势治理主体，易在社区治理决策中形成独断现象，这就需要建立协商合作机制。建立互惠互利的协商合作机制是促进社区治理实现多元共治的重要保障，能让多元治理主体在社区建设中达成共识，形成社区利益共同体。建立协商合作机制需遵循民主协商原则并制定科学协商程序，同时建立有效的协商合作平台，如公共论坛、听证会、社区生活大会等，让各个治理主体能够坦诚理性地表达自己观点的同时还能充分照顾和包容其他治理主体的诉求，这样既可化解矛盾又能促进社区治理效能的提升。当前我国几种主要社区治理模式中的政社关系大多以协商合作为主，这也证明了要促进社会组织融入社区治理就须建立协商合作机制。

（四） 提高社会组织公共服务能力

社会组织要全面提高公共服务能力，需要从以下三个方面进行：一是实现社会组织人才队伍专业化。通过制定学习计划、组织人员参加培训课程、分享经验等方式方法，提高社会组织相关人员的专业素养。同时，社会组织还应广纳人才，为人才队伍的建设储备能量，也为日后更好地同政府共建美好社区一起努力。二是增强社会组织的公信力。服务对象对社会组织的理解、信任与支持，是社会组织融入社区治理的关键因素。社会组织可以通过提供公益性服务、向政府反映社区居民利益诉求等措施获取社区居民的认可度，增强自身公信力。三是拓宽资金来源渠道。社会组织要更加独立地参与社区治理，就必须增强自身造血功能，通过增加社会资本公益捐赠来筹集资金，拓宽资金来源渠道。