公共选择理论的发展及反思

余燕 刘书明

摘要：公共选择理论关注的核心问题是如何通过政治过程将分散的个体偏好转化为集体决策偏好。与传统政治学不同，公共选择理论从个体利益分析入手，以理性经济人的假设为基点，研究政府失灵和政府干预的局限性。这对分析政治与政府问题具有重要的启示：要改善政治，首先必须改革规则;要防止政府权力滥用和腐败，必须强化立宪和宪法约束以约制和规范政策制定过程;“理性经济人”的底线思维与假设对于建立法治政府是极其有利的。

关键词：公共选择;经济人;经济市场;政治市场;政府失灵

公共选择理论，是在20世纪50年代，随着西方经济学理论和方法应用于政治问题研究后建立和发展起来的经济学理论，主要研究通过民主政治过程，将个人选择转化为集体选择的机制。缪勒指出：“公共选择理论就可以简单地定义为应用经济学去研究政治学”。塔洛克认为：“公共选择究其本质而言是利用经济学的工具解释传统上属于政治科学的一些问题”。公共选择理论运用经济学的基本假设和方法分析个体的经济与政治行为，并试图将其纳入统一的分析框架，打破了经济学与政治学的传统壁垒。基于此，本文对其内容进行的分析和反思无疑具有重要的学术价值。

一、公共选择的理论渊源

18世纪法国数学家孔多塞等人对投票规则的数学分析是公共选择理论最早历史渊源。近代政治思想家霍布斯、斯宾诺莎、洛克等人的理论主张、以及美国联邦党人思想和托克维尔等人的观点是公共选择最早思想渊源。

（一）19世纪兴起的社会契约论是公共选择理论中国家学说的潜在基础

19世纪英国霍布斯、洛克等人的政治学说，特别是法国卢梭的社会契约论，是公共选择理论的主要思想来源之一。卢梭曾指出：“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利，然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在约定之上的”。霍布斯认为可以称之为“所有人反对所有人”的一种自然状态。而且，在这场无休止的斗争中，人们必须通过契约寻求自我保护与和平，同时就契约而言，它必须具有强制性才能惩罚违背契约的人，也就是“带剑的契约”，即建立在契约基础上的国家。而洛克又将这一自然状态学说改造为主权在民学说，目的在于从人的自然属性来解释国家的自然属性并奠定了近代国家的基本观念和原则，这种自然法思想和有限的政府学说，成为公共选择理论中国家学说的潜在来源。

（二）20世纪西方公共财政理论中边际分析对公共选择理论具有重要影响

在20世纪初，瑞典经济学家维克赛尔和林达尔试图以边际价值来说明公共行动的决定。公共选择理论认为，政治家和政府官员存在追求私利的动机。那么，如何将个体私利与公共利益相结合，通过科学有效的公共选择机制实现从个人利益到公共利益的转化，且在这种转化过程并没有损失效率？公共选择理论认为， “选择性激励”措施能够促使团体中的理性个体进行有利于集体的行为，以提高公民参与公共决策的意愿。这意味着政治行为人必然是在一定的规则内做出选择的。而在维克赛尔看来，判断规则改变是否有效的标准只能是一致性原则，这对于后来布坎南等公共选择学派的经济学家产生了巨大影响。

二、公共选择的主要内容

根据公共选择理论的观点，人无论是在经济活动还是政治活动中都致力于追求效用最大化的实现，这并不会因为其所处的地位不一样而使其本性发生改变。由此，公共选择理论关注的重点是政治市场中的各种主体以及政治活动在现实生活中的运作方式。

（一）关于选民的行为分析

公共选择理论就这一方面的分析是基于“经济人”的基本假设，实际上所有经济理论都是建立在这一前提之上的。如亚当·斯密所言：“我们一天所必需的的饮食并不是单单依靠屠夫、造酒人或是糕点厨师的仁慈，而是依赖于这些人对自身利益的关心”。诚然，如果参加投票的人数足够多且每个人都完全清楚其投票对最终结果没有任何影响，那么理性的选民为了减少成本不会去搜寻信息，也就不会参加投票。如塔洛克所言：“理性的选民不会为他投出的选票费力去摸清情况。原因很简单：他的选票对其福利的影响微不足道”。当然，在现实生活中很多时候有些选民还是会去投票的，这要考虑到其它因素的影响如利他主义的存在等。

（二）关于利益集团的行为分析

公共选择理论认为，具有共同利益的选民在政府决策过程中往往形成特殊利益集团来操纵政治局势，以便于实现自身利益。一方面，特殊利益集团向缺乏信息的投票人提供支持自己的有利信息，以是自己赢得选民的支持;另一方面，他们游说政府官员以鼓励他们批准有利于本集团的法案。那么在表面上政府是代表公共利益的，而实际上却是为了维护某些群体的特殊利益。奥尔森认为在政治领域，利益集团虽然是主要行动者，但是具有理性且追求自身利益的个体不会想要采取行动去实现其集团的利益。因为，在一个集团范围内，由于集团收益是公共性的，所以每个成员普遍存在“搭便车”的行为倾向。

（三）政治家与政党行为的相关分析

政党和其他社会团体之间的重点区别在于其与整个政治体系有着根本不同的关系。利益集团的目的是影响政府决策而政党的目的是占领国家权力机关。安东尼·唐斯认为政治家也是具有理性意识的人，他们在政治活动中的目的是最大化其自身的利益，即获得政治支持最大化，以便其上台执政或竞选连任。然而，为了自己尽量最少地负担公共物品的成本，选民隐瞒他们对公共物品的偏好;而且由于信息不对称，政治家和政党要获得所有选民的偏好信息是十分不容易的。一些特殊利益集团不仅竭尽所能地发布有利于其的政策信息，还出于对政治家和政党的利益考虑而设定一些条件使其经常屈服于他们，导致政策本身并不是为了大多数选民偏好和利益去考量和制定的。

（四）官僚行为分析

在民主政治体制下，官僚是由公共机构任命的并对其负责，官僚的行为在公共选择过程中属于供给方行为。公共选择理论认为，官僚是公共政策的执行者且任命于政治家，在政治市场中发挥着举足轻重的作用。官员的效用函数包括工资、组织或人员规模、社会声誉、额外收入、权力和地位等变量，这些变量的大小和预算拨款规模具有直接的正相关关系。因此，追求预算规模的最大化已成为政府官员的主要目标。同时，官僚缺少對公共物品的生产费用进行最低化考量的动力，使得社会支出的总费用超出了总成本，造成社会资源的浪费;而且为了实现自身效用最大化，官僚不断证明自己所在部门比其它部门更重要以便其扩大规模，最后好争取更多的预算拨款。这使政府支出不断增长，资源配置效率低下。

（五）投票决策规则分析

公共选择是通过投票来进行的。它认为一致同意规则能够使选民的偏好得到最大满足，是实现帕累托最优的唯一途径。但它存在决策成本过高，鼓励策略性行为，导致威胁和敲诈等问题，只适用于选民人数很少或意见比较一致的场合。从实践来看，成本较低且最常用的是多数同意规则。但多数同意规则的投票结果可能不唯一;而且其在使一些选民的利益实现的同时也会损伤其他选民的利益，在某些情况下直接造成“多数人的暴政”。除此之外，公共选择理论还对互投赞成票这一规则作了论述，当两个或两个以上的问题同时提交给投票人进行表决时，互投赞成票的交易行为就很可能会发生了。诚然，一方面投票交易会导致资源配置效率的损失而另一方面也可能促进其实现。

（六）政策制定过程的分析

公共选择理论认为，在有失合理性的选举规则下，“政府失灵”的致因之一就是政府及其官员致力于追求个人效用的最大化。在20世纪80年代中期，“政府失败者学说”被广泛应用于世界各国政府改革和治理的相关领域。例如，新西兰的公共部门改革、美国政府的“再造”行动、俄罗斯政府的精简改革和英国的“撒切尔主义”等。公共选择理论主张要改善政治，必然要改善政治决策规则，还要创新政治技术并改进表达集体偏好的方式，有助于在众多相反的个人或集体的偏好中做出更适宜的选择。同时，公共选择相关经济学家提出构建“分权”的民主政治体制以有效地约束政府行为并限制官僚主义的无限扩张。

三、公共选择理论的反思与评价

任何理论在其发展过程中必然会遇到一些批评与质疑，公共选择理论的发展也不例外。对公共选择理论的批评主要是其方法理論的逻辑基础。

（一）批判

首先，人的本性有社会性的一面。人的自利动机是随着商品交换的出现而逐渐形成的，“经济人”是一个历史概念。其次，政治活动与经济活之间存在明显的不同之处。要知道个人并不直接承担参加政治活动所产生的成本，同样也不独享其收益，个人也可能是出于理想、信念和归属感等非经济因素而参与政治;同时由于人的理性的局限性，不可能在任何时候都能对自己政治活动的成本与收益做出准确的评判和预测。最后，从结构上看，人的需要和动机是多元而非单一的。除自利因素之外，如利他主义、自我牺牲精神等其他因素也会影响个人行为。批评者认为公共选择中的“经济人”范式只是将极力发展亚当·斯密的“经济人”概念中自利属性的一面，因此也就无法对个人属性给出最为真实和贴切的解释。

（二）启示

尽管公共选择理论在其发展过程中遭到了一些批评，但公共选择理论也具有重要的启示借鉴作用。

首先，公共选择理论建立了一种严谨的、有关政府的一般理论，为政府的管理研究提供了经济学视野和新的研究途径。它对政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端的反思，以及强调规则和立宪限制重要性等思想，使得制度创新层面的研究显得尤为重要。其次，从方法论来看，公共选择理论把个人看成是评价、选择与行动的基本单位，把社会存在看成是个人之间的相互作用，分析个人的偏好、决策、选择与行动在特定的制度结构中怎样产生某种特定的后果，开拓了运用经济学方法和理论研究政治问题的先河，弥补了传统政治学研究的不足。最后，公共选择理论在个人行为和集体选择之间架起了一座桥梁。它通过对国家起源、投票规则、政治家与政党、官僚制、政府规模和利益集团等的分析，深刻认识到政府干预的危害;由此提出的重建民主政体，防止政府权力滥用和改革政治过程等观点无疑具有重要的借鉴价值。

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*本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“西北民族地区农村公共服务多元供给体系与农民需求表达机制研究”（项目批准号：13YJA810008）的阶段性成果;本文为甘肃农业大学盛彤笙科技创新基金项目“甘肃农村公共服务供给模式与资源配置效率研究——基于公平与效率视角”（项目批准号：GSAU-STS-1207）阶段性成果。

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）