我国公安机关警务体制改革的比较研究

丁亚川 梁 山

（中国人民公安大学治安学院，北京100038）

2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案（简称“1+3”意见方案）印发，要求到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系。其中，完善公安机关管理体制是七大任务中极为重要的一项。日前，公安改革“1+3”意见方案确定的改革任务已近尾声，一些重点领域、关键环节取得重要突破，具有地方特色、适合公安工作开展的公安警务体制已经在各地实施。总体而言，目前地方公安机关警务改革可以归结为三种样态：以浙江南湖为代表的职能分工型警务体制、以天津为代表的全局统筹型警务体制、以北京为代表的网格扁平型警务体制。本文对这三种警务体制形态进行比较分析，并提出未来警务改革的趋势。

一、公安警务体制改革的必要性

我国现有的警务体制强调“条块结合，以块为主”的管理模式，将地方公安机关的财政、人事权力过多地划归于地方政府，造成了公安机关体系中中央对地方领导的缺失，导致地方公安机关不得不在地方政府的安排下承担大量的影响警民关系的非警务活动。此外，在现有警务管理体制中，公安机关管理层级过多、机构职能分散、机关部门林立，随之产生了一系列问题：一是警务活动效率低下，在现有的管理层级过多的警务体制下，警令与警情的传递都需要很长的周期，致使信息沟通不畅；二是警力结构失调，非实战部门警力占用过多，基层及实战部门警力匮乏，疲劳用警成为常态；三是跨部门协调困难、成本过高，部门之间存在严重的信息壁垒，涉及多部门、跨警种合作时常常出现各自为战、多重领导，从而导致错失战机；四是令出多门，部门职能重叠，容易出现多部门关于一个事项规定的重叠或相悖等。①

二、三种警务体制形态

警务改革应因地制宜，以地区实际情况为出发点进行创新改革。通过对2015年以来各地警务改革综合分析，可以将目前各地警务改革样态归结为三种，分别是职能分工型、全局统筹型、网格扁平型。

（一）职能分工型

职能分工型警务体制改革指的是在原有公安警务体制的基础上，将机关警务人员进行高度集约，下沉到基层一线，同时，打破机关部门建制，以实际工作内容为导向，破除职能分工壁垒，通过部门整合，实现信息资源最大程度共享、工作手段最大程度集成，构建起统一指挥、内部协调的常态化合成作战工作体制的大部门结构，有效节约了机关警务工作的成本，并极大地提高了机关警务工作的效率。

总的来看，职能分工型警务体制改革是目前存在较为普遍的一种体制改革形态，其中比较成熟有浙江南湖、湖南怀化、江西抚州等地方。以浙江南湖为例，改革前，刑侦、经侦、网警等部门相对独立，由不同领导分管，多警种合成作战的案件需要跨部门协调。在警务体制改革后，成立了刑事犯罪侦查中心，将原先分散的刑侦、经侦、禁毒、网安、刑事科学技术、食药环等部门进行彻底重构，形成“研判、行动、办案、预警”四大专业分工板块，各环节联系紧密，真正实现了流水作业、流程控制，警力调配更加集约、动态。②

图1 浙江省嘉兴市公安局南湖分局新型警务体制

（二）全局统筹型

全局统筹型警务体制改革指的是在原有公安警务体制的基础上，将机关警务人员进行高度集约，使多余警力下沉到基层一线，同时，将机关内拥有相同、相近或相似职能的部门进行整合，突出情报信息、科学技术在警务工作中的特殊作用，形成具有全局统筹性的、规模大、能力专和人员精的大部门结构。其特点在于机关层面上突出警察专业化建设，使其与基层全职化警察有所区分，同时，充分使用情报信息进行全局性警务活动的统筹协调。在具体警务工作的开展过程中，统筹协调型警务体制主要通过部门间的协调，来实现警务工作的合作。

目前，天津、上海浦东、江苏泰州等地已经开始了全局统筹型警务体制改革的探索。例如，天津市公安局和平分局通过部门结构优化，构建“大部门、大警种、大情报、大技术”警务体制框架，突出情报和技术两种业务，加强情报信息和科技在警务实战中专业化的建设，集中优势力量解决困难问题。③江苏省泰州市公安局则积极进行“大治安、大数据、大侦查、大监督、大政工、大信访”警务体制框架的建构，突出情报分析在警务实战中的作用，以情报来引领警务，以分析来改善警务。④

图2：天津市和平分局新型警务体制

（三）网格扁平型

网格扁平型警务体制改革指的是撤销或越过原有警务体制中的区县一级公安机关，使警务工作与警务人员整体下沉，在地（省）市一级公安机关规划格局的基础上，打破原有派出所区域结构，重新进行网格化划分，组建新的警务体制扁平化、警务区域网格化、警务工作多元化的派出所的结构。

2014年，北京市公安局成立公安直属派出所，改变原先“市局—分局—派出所”的三级的管理模式，在全市13个治安治理难度大、治安问题突出的重点地区建立由北京市公安局直接领导的直属派出所。其业务以治安为主，强调社会秩序整治，由北京市公安局直接领导，减少层级间的沟通不畅，通过区域专项治理来构建整体秩序稳定，以基层警力优势进行网格化警务覆盖，极大地提高了民众的见警率。北京市公安直属派出所属于问题突出地区重点关注、重点解决的产物。⑤

三、三种警务体制形态的比较

职能分工型、全局统筹型、网格扁平型这三种警务体制在当下中国社会转型中均发挥了其重要的社会治安维护作用。为更好了解三种警务体制在同一方面的不同样态，将从组织结构、防控目标、警务导向、警力结构、专业程度五方面对三种警务体制形态的结构性进行比较探究。

（一）组织结构

我国的公安警务管理体制一直以来都强调以“条块结合”为主的组织结构。在这三种新的警务体制形态中，条块的划分则有不同的倾斜。职能分工型警务体制改革侧重“条”的领导，在这种体制形态下，警务活动的开展、实施都是在公安机关内部不同层级间的对应部门进行的，由上至下，以“条”的领导与互动带动整体公安机关的活力。网格扁平型警务体制改革更侧重于“块”的管理，网格扁平型警务体制改革在新警务机构建立的过程中，将社会治安重点区域进行了网格化划分，并且取消了中间层级的阻碍，减少了上传下达的繁杂。相较于前两者而言，全局统筹型警务体制改革则强调“条块结合、条块并重”，大量的情报信息必须以多部门多渠道的合作为前提，闭门造车是对有效资源的极大浪费，此外，情报信息的分析与整理则需要有强有力的资源进行支持，这就需要由机关成立专门的部门进行专业化处理。

（二）警务导向

职能分工型警务体制的警务导向侧重于犯罪、警情、情报这三个方面，职能分工型警务体制改革更多针对的是上层机关建设，因此在警务工作的开展中依赖基层上报警情或者其他方式获取情报，这种体制开展工作偏向于被动。全局统筹型警务体制改革一般以情报为导向，建立大数据平台进行综合分析，以信息化作为警务工作开展的主要抓手，使灵活机动的警务实战成为其工作常态，因此，情报是其最为突出的警务导向。网格扁平型警务体制改革的警务导向侧重于警情、民意，因为社区警务是其体制运行的中心，警情、民意是其警务工作的立根之本，警力大量下沉之后，在网格化管理的框架下，警民之间的联系增多，切实做到“从群众中来到群众中去”，在社会治安综合治理的今天，民意为导向的警务工作才能更加贴近社会、贴近民心。

（三）警力结构

警力下沉是全面深化公安改革的全局性要求，在警力紧张的今天，警力下沉是顺应公安实际工作的必然性选择，但是具体的下沉分配则根据不同的体制形态而有所不同。职能分工型警务体制的警力结构调整较小，还是机关人员较多，虽然没有将大量机关内的警务人员下沉到基层，但是也都推向了一线工作。全局统筹型警务体制则将部分机关警力下沉到基层一线，缓解了部分警力压力，同时，留在机关的人员也更多的和职能分工型警务体制一样推向了一线工作。网格扁平型警务体制改革则直接取消一级公安机关，将大部分警力下沉到基层，从根本上改变了地区警力结构，极大地扩充了实际参与社会治安治理的警力数量。

（四）专业程度

公安队伍专业化建设是公安工作法治开展的必然选择，但是随着警力下沉，更多的警力需要面对社会上形形色色的警情，“一警多能”也成为新时代公安工作的新要求。职能分工型警务体制、全局统筹型警务体制都对公安专业化要求较高，在处理情况复杂、内容多变的重大事件时，专业化的知识才能更快更高效地完成任务。网格扁平型警务体制则更多需要“一警多能”，社区警务的开展更多需要的是全才而不是专才，这样才能在纷繁复杂的社会环境中更好地维护社会治安。

四、三种警务体制形态的优势与局限

职能分工型警务体制的优势主要在于对优势警务资源的整合，使得公安机关有机会也有能力集中力量对繁杂、重大的警务进行高效处置。在这种体制形态中，着重突出了公安业务专业化的发展趋势，同时融合多方面辅助性力量，极大地减轻派出所在刑事案件中的压力，使派出所更好地回归到治安维护的本职工作上。但是，这种体制也有自身局限，第一，仍然以犯罪、警情为警务导向，对于建设服务型公安、落实社会治安综合治理有较大的阻碍；第二，警力分配结构不合理，在这种体制中，警力的下沉并没有最大程度地落实到基层、落实到社区，机关单位人员依旧占有较大份额，不利于社区警务的发展。

全局统筹型警务体制的优势主要在于兼顾基层与机关两个层级的建设，通过机关人员精简，将警力最大限度放到基层，同时，机关内专业化分工明确，更利于培养专业化人才、组建专业化队伍、应用专业化警务。尤其在实行警务情报指挥警务工作方面，更是拥有了“大情报数据”的有力支撑。但是，这种体制的局限也比较明显，就是没有从根本上改变机关内案件合作办理时部门间的协调问题，不同部门之间的界限依然明显，在警务协调上必然会产生不必要的时间浪费。

网格扁平型警务体制的优势主要在于组织层级的有效减少，实现扁平化的组织架构，从市公安局直接到派出所的警务体制将上传下达的繁琐流程直接省去，大大提高了办事效率。通过网格化管理，将大量警力投入社会治安治理的日常工作中，派出所负责辖区所有相关工作的开展，有效地将治安秩序维护与犯罪预防落实到社会的各个角落。此外，专职社区民警的配置，更是实现了让公安走进群众中去，及时高效地了解民情民意，建设现代化民意导向型警务。但是，这种体制目前只有少数地区进行了实施，曾经也有过类似的体制建设，最终都以失败告终，主要是由于国家配套法律的缺乏，例如，在新机构与外单位沟通协调时经常会发生无对口单位等尴尬局面。由于大量警力下沉，在重大刑事案件的处理上会产生在市公安局层面的积压等。

五、地方警务改革发展的趋势

通过上述关于三种警务体制形态的比较分析，可以看出它们在体制设计及运行过程中各有优势与局限。随着中国社会的发展、现代化进程的加快，国家治安环境必然在社会转型完成的过程中呈现出一种新的较为稳定的状态，完善的社会治理体系已经成为未来社会稳定发展的保障。结合国外警务体制的演变过程，立足我国公安警务改革的现实状况，对于公安警务体制改革的发展前景，从以下几方面进行展望。

（一）警务工作社区化

就目前国际警务变革和发展趋势来看，专业化警务建设已经达到了一个顶峰，国外警务人员开始认识到过分专业化的警察队伍建设已经成为掣肘警务发展的一个壁垒，回归本源的社区警务改革已经开始成为各地实验研究的重点。就我国而言，警力下沉是实现这一目标的重要举措。社区是现代化国家建立的基础，政府服务性职能的突显也是社区建设的保障。作为公民接触最多的政府机关，公安机关工作的开展也必须实现基层警务的有效建设，以社区为出发点，发展社区警务是未来很长时间警务改革的目标。因此，警务工作社区化是警务体制改革的发展趋势。

（二）人才素质多元化

随着科学技术的高速发展，信息化警务和科技化警务已经成为警务人员开展警务工作的主要手段，情报和技术成为解决违法犯罪活动的主要抓手。随着警力的下沉、警务工作的社区化，高度专业化的警务人员并不能满足基层纷繁复杂的社会需要，“一专多能”才是基层警员应当具备的素质。由此可见，在未来警务力量建设的过程中，“高精尖”和“一专多能”两种类型的警务力量都是警察队伍建设的重点，因此，警务人才素质多元化是警务体制改革的发展趋势。

（三）管理层级扁平化

在目前的警务体制下，管理层级的冗长很大程度上限制了警务工作的效率，机关队伍的臃肿更是增加了管理层级的数量。政出多门的现象屡屡发生，上传下达中层级过多导致的警务延迟、表述歧义也比比皆是。警务工作强调的是效率，快速反应是维护社会治安的必备能力，减少不必要的管理层级，有利于提高上传下达的速度和准确性，创建快速灵活的警察队伍。因此，管理层级扁平化是警务体制改革的发展趋势。

（四）部门职能多样化

在国家“大部门制度”改革的全局要求下，机关部门职能多样化已经成为警务体制改革的必然趋势。压缩部门数量、整合部门职能、减少部门人员是“大部门制度”改革的基本要求，其有效地整合了警务资源、减少了管理层级、增加了基层警力。不仅有助于基层警务的开展，也有助于调动机关部门的活力。

（五）警务导向情报信息化

在以往以打击犯罪为主的警情导向警务中，更多强调的是犯罪发生后的快速反应，“以打为主”的传统警务理念已经不能满足现实社会发展的硬性需求，人们在满足基本安全需求的基础上，已经开始追求更高层次安全感的满足。因此，以“预防犯罪为主、降低安全风险”的新型警务理念成为新时代下警务工作的价值追求。为了实现这一追求，情报信息导向警务成为其关键所在。⑥同时，在警务工作社区化的发展趋势下，大量基层警力的设置，也为情报信息的收集提供了有力支撑。情报信息导向警务要求必须有完备的情报信息体系，同时，还要建设满足情报分析需求的情报主导警务实战平台，这就需要有警务体制改革方面的保障。因此，警务导向情报信息化是警务体制改革的发展趋势。

六、结语

总的来看，职能分工型、全局统筹型、网格扁平型这三种警务体制的产生，都是公安机关在全面深化改革中创新发展的阶段性成果，在现实实践中仍在不断进行着补充完善。目前我国处于改革转型的关键时期，社会治安状况复杂，只有根据各地实际情况，结合警情民意，才能构建适合于当地的警务体制形态，更好地为维护国家安全、社会稳定提供强有力的保障。

注释

①张光.公安机关警务机制改革的理论解读[J].公安研究，2011（6）：81。

②顾亦来，张颖.公安改革的“南湖经验”[N].嘉兴日报，2017-7-8（1）。

③周旭亮.优化警务运行机制切实提升警务效能——各地公安机关大部门制改革取得积极有益的实践经验[N].人民公安报，2017-5-2（1）。

④吴劲松，尤莉.泰州“6+1”深化警务运行体制机制改革[N].江苏法制报，2017-6-12（1）。

⑤张龙.北京市公安直属派出所警务改革研究[D].中国政法大学，2016：12-21。

⑥吕雪梅.新形势下情报主导警务模式改革探析[N].人民公安报，2015-2-1（3）。