城市补短板为时未晚

陆铭

最近的新冠肺炎疫情让很多人产生了对城市发展的疑惑。我们的城市怎么了？高密度的大城市发展是不是出错了？至少可以从两个方面反思，一方面是城市之间，另一方面是城市内部。

从城市之间的空间治理来说，我国长期以来未能充分顺应人口在地区之间的流动趋势。其中尤其有待解决的问题是，如何顺应人口向少数地区集中的客观规律，科学的预测人口空间分布，从而在城市层面相应提供基础设施和公共服务。长期以来，在中心城市及其周围地区一直存在着两种倾向，使得城市的基础设施和公共服务成為短板。一种情况是，一些大城市的地方政府常常不愿意接受人口增长背后的客观规律，一边试图控制人口增长，一边对于基础设施和公共服务的规划，也按照人口控制的目标来制定。结果使得基础设施和公共服务提供跟不上人口自由流动导致的人口空间集聚。另一种情况是，一部分大城市欢迎外来人口来到本地，甚至在前两年出现了地方之间的抢人大战。但是，在传统体制下，地方政府抓经济发展和招商引资非常有经验，而对于人口增长所带来的基础设施和公共服务需求却重视不够，对于城市如何应对人口增长所带来的各种风险也经验不足，甚至不愿意在那些短期并不带来经济增长的方面进行投资。这种现象也造成了基础设施和公共服务的短板。

再说回城市发展的趋势。最近疫情到来的时候，社会上产生了很多质疑人口高密度和大城市发展的声音。实际上，自从人类城市诞生以来，各种城市病就一直伴随着城市的发展。从欧洲中世纪的黑死病到现在美国的流感，传染病从来没有离开过城市。但是，如果把疾病的暴发也和城市规模联系在一起，就多虑了。传染病不仅会在大城市暴发，也会在小城市甚至农村暴发。特别要强调的是，如果承认经济和人口向少数地区集中的趋势是客观规律，那么认识到当前城市存在的短板，正确的选择就只能是去补齐这个短板，并且改善城市的治理。

当前大城市补短板本身又是一个城市内部的空间治理问题。在大城市内部，人口总量的增长伴随着城市面积的扩张。同时，大量新增的人口相对更多地集中在城市的外围地区。这样一来，由于历史上优质的医疗、教育等公共服务资源集中在中心城区，同时如前面所述，地方政府对于适应常住人口增长的基础设施和公共服务提供又重视不足，因此，城市的短板更加体现在城市的郊区。这样一来，又会导致新增人口的居住地远离公共服务较为集中的中心城区，造成城市居民消费公共服务时的长途通勤，加剧了城市的拥堵问题。由于这个原因，城市的补短板工作必须适应人口增长的趋势，在城市的郊区合理规划和建设公共服务设施。

最近疫情的暴发，可能会提醒地方政府加强对于医疗和公共卫生机构的建设。但另外一个容易被忽略的问题是学校，尤其是高中。随着户籍制度的不断推进，国家也要求在特大和超大城市顺应人口集中的趋势，提高本地户籍人口的比重，而且要改革积分落户制度，以实际居住和就业的年限为主要标准，降低积分落户的门槛。这样一来，一定会带来更多的教育需求。现状却是在特大和超大城市，非本地户籍外来人口难以在本地接受普通高中教育和参加高考。因此，教育的短板在高中阶段特别严重。这个问题如果不尽早在城市的规划和建设中加以考虑，那么就将在未来形成制约城市户籍制度改革的短板，并且不利于特大和超大城市增强经济和人口的承载力。