中国古代监察制度的基本特征(下)

修晓波

六、监察工作为封建政治服务

监察的内容不只是纠举违法乱纪的官员，还包括其他许多工作，如荐举人才，言事谏诤，参与司法审判，监督财政、礼仪、军队，维持治安，赈济灾荒等。看起来很杂乱，但都围绕一个大局即为封建政治服务，这个政治就是巩固皇权、维护封建统治秩序。

当然，在不同时期工作的重点也不同。比如汉武帝给十三部刺史规定的六条任务中，除第一条是监督豪强大族外，其余五条都是针对郡守的。因为当时经过朝廷的一系列打击，诸侯国的势力大为削弱，已不能构成对中央的威胁，而郡内的官员（西汉初在地方实行郡国并行的双轨制）不执行中央政令、违法乱纪的现象十分严重，所以加强对郡守的监督就成了监察工作的重点。宫廷礼仪在古代社会也是一个严肃的政治问题，往往是皇权的象征。在封建社会里，统治者十分重视礼仪，唐代御史台下有一个专门负责纠察宫廷礼仪的殿院。统治者通过这些措施严格规范封建等级制度，进而达到维护皇权威严、强化专制统治的目的。在唐代之前，监察官可以监督普通案件的审理，纠正冤案错案。到了唐代，监察官可以参加三司推（即刑部侍郎、大理寺卿和御史大夫或御史中丞共同审案）。明代都御史可以参加大案要案的审理，即由都察院、刑部和大理寺组成的三法司会审。清代也是如此，监察官可以参与三法司会审和九卿（六部、都察院、通政司和大理寺）会审。这样，监察官就直接参与了普通案件的审理工作。从监督的角度讲，唐代以前，监察官是事后监督普通案件的审理（纠错只能在事后），唐以后变成在事情发展过程中监督了。需要指出的是，监察官审案弄不好就会干涉大理寺和刑部的工作。按照今人的眼光，大理寺和刑部在审理案件时应该是不受其他部门和个人干预的，这就是所谓的司法工作独立。但中国古代社会不是法治而是人治社会，而且司法腐败（即贪赃枉法）较为普遍，“衙门从古向南开，就中无个不冤哉”。在没有制度保障的情况下，用人治的方法去监督制约，在服务于封建政治需要的同时，监察官的权力也向其他领域延伸了。

古代监察工作的内容很多，但其中最能树立威信的，是查办违法乱纪的官员。有时为了营造气氛，还有一些特殊的仪式，如唐代在皇帝坐朝时举行的仗弹，监察官头戴獬豸冠，身披大红长袍，当场弹劾五品以上的官员，被仗弹者往往心惊胆战。监察御史出巡时十分威风，唐高宗时担任过这一职务的韦思谦深有体会地说：“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”古代官场上有两种人最厉害，一种是给人戴乌纱帽的，一种是给人摘乌纱帽的。做后一项工作的，就是监察官。

七、监察工作有交叉，监督者也被监督

古代统治者在用监察官监督行政官员的同时，又对监察者施以监督，让监察官之间彼此制约，所以在制度设计上有意识地进行职权交叉。

西汉中央的监察系统中，司隶校尉监察京城百官，也有权监督丞相司直，此外，司隶校尉还有监察地方七个郡（三辅、三河、弘农）的任务，因此地方的监察官要受到御史中丞的监督。谏官的本职工作应该是言事谏诤，但到了宋代，御史可以谏言，谏官则可以弹劾官员。宋代地方上的监司（提点刑狱司、安撫司、提举常平司和漕司）都有监察的职能，他们彼此之间以及他们与监督转运使的走马承受之间，在工作上有许多交叉。明代中央的都察院监察百官，六科监察中央六个部（吏、户、礼、兵、刑、工）的官员，两者监察的对象也有重合的部分。还有十三道监察御史，不仅负责监察本道的地方官员，而且还监察中央的一些机构，包括都察院和六科在内（分别被纳入河南道和广西道的监察范围）。这样做的好处是监察官也受到别人的监督，不能为所欲为。但弊端也是显而易见的，就是机构重叠、臃肿，相互推诿扯皮，监察效率低下。为了提高办事效率，明代统治者宁可从简化组织机构人手，即变唐代的御史台三院制（台院、殿院、察院）为一院制（都察院），也不愿意改革多元化的监察体制，因为这是有利于巩固专制皇权的。

八、谏官组织基本上是“摆设品”

中国古代的监察制度，从大的方面说，除了监察官系统外，还有一个谏官系统。谏官的职责最初是言谏，后来又加上了封驳。言谏是提意见;封驳从本义上可分为封和驳两个方面，封是认为以皇帝名义发出的命令不当，可以送还，是对上的;驳是认为臣下的奏章不妥，可以退回去，是对下的。

谏官出现得比较早，在唐代比较活跃，《旧唐书》还总结了谏官工作的五种方法，要领是尽量婉转地表述，而且要看皇帝的脸色行事。所谓言谏，其实多数时候是摆摆样子罢了，像李世民那样善于纳谏的皇帝和魏徵那样敢提意见的大臣，毕竟为数不多。宋代时谏官和监察官的职责开始混淆。元代废除了谏官机构。到了明代，六科的给事中肩负起谏官的责任（还兼有监察官的职责）。但此时君主专制达到顶峰，给事中的封驳权实际上只有“驳”下而不能“封”上。不能“封”，谏官也就名不副实了。清朝雍正皇帝继位后，索性把六科并入都察院，合并后的六科更起不了什么作用了。

九、监察官选任的标准很高，日常管理很严

鉴于监察官岗位的重要性，古代统治者非常重视对监察官的选拔和任用，越是到封建社会后期，这个特点就越明显。

总括监察官的选拔标准，主要有这样几条：

一是要求刚直不阿和公正廉明。明成祖朱棣概括为“御史当用清谨介直之士”。按照他的解释，清正就会无私，谨慎就不会疏忽，介直就敢于直言。清朝康熙帝认为：监察官是治官之官，要想正人，必须正己。

二是注重文化素质。在实行科举制以后，选拔监察官又多了一条文化上的标准。唐代有中进士后被任命为监察御史的;宋仁宗一朝63名谏官中，90%以上是科举出身;金代明文规定，担任监察御史的必须是进士出身;明代共有御史208人，其中进士出身的有180人，其余也多为举人出身。这些做法，实际上是要求监察官有较高的文化素质。

三是要有基层工作经验。宋代曾规定，只有担任过县令的人，才能担任监察御史;明代要求必须有为官三年的经历，才具备考选监察官的资格。这一条实际是能力上的标准。因为具有基层工作（或实际工作）经验，才能了解民情，通晓时弊，在工作中才能做到明察是非。

四是实行回避法。比如担任高级领导职务的官员，其亲戚以及由他推荐做官的人，不能担任监察官;同在监察系统内的亲戚，有—方要实行回避;当地人不能在本地任监察官，等等。

对监察官的管理也是比较严格的。金代曾禁止监察官与其他官员进行非公事的交往，以防他们结成利益共同体;后来放宽了尺度，只允许与四品及以下的行政官员交往。古代还规定监察官巡视地方时严禁擅自受理案件，不准接受地方官的宴请。清代的《钦定台规》从防止诬告、严禁泄密、杜绝贪赃、失察失职等方面制定了严密的措施，监察官违纪要加重处罚。如果监察官恪尽职守，努力工作，就能较快获得提升。监察官的晋级比一般行政官员要快，因为监察官是“高风险”职业，封建统治者是以优越的迁升机会鼓励他们努力工作。

高标准的选拔条件意在保证这支队伍基本是由社会精英所组成，而严格又奖罚分明的管理措施，表明封建统治者在监察官身上寄予了厚望，那就是“彰善瘅恶，激浊扬清”，维护封建统治。

十、监察制度的作用是有弹性的

从文字记载来看，古代监察制度是很全面也很严密的，但在实际操作中并不完全是这样。中国封建社会的一个显著特征是理论与实际有差距。有制度但不一定按制度办事，制度有时也不起作用。

监察制度作用的发挥，有这样几个特点：

一是因时而异。在新王朝建立伊始，统治者励精图治，政治比较清明，客观环境有利于监察制度的正常运作，因此能够发挥较好的作用。而如果在王朝末世或遭逢政治黑暗，監察制度就会丧失应有的制衡调节作用，有时甚至形同虚设。如明代中期以后，朋党之争日益激烈，监察官也参与其中，非但不能击浊，反而以身事逆，助长了官场的坏风气。

二是因人而异。由于监察制度是为巩固皇权而设计的，因此它的作用往往取决于皇帝个人的意志。历史上一些有作为的皇帝，如唐太宗李世民、宋太祖赵匡胤、元世祖忽必烈、明太祖朱元璋，以及清代前期的康熙、雍正、乾隆等，都懂得利用监察制度巩固王朝的统治，也基本上能够支持监察官的工作，因而涌现出了一些不畏权贵、敢于执法的监察官。但如果皇帝昏庸，监察的效果就会大打折扣，甚至有些秉公执法的监察官还会受到迫害。据《大清会典事例》《钦定台规》《清史稿》和《清史列传》记载，清代受到处分的监察官达300多人，他们中的多数是因为在工作中得不到皇帝的支持而受到打击报复，或者因皇帝听信谗言而被冤枉受黜的。

三是因事而异。监察的效果有时是根据当时具体情况来决定的。明末的党争搅乱了官场风气，导致吏治败坏;清初统治者吸取教训，把严禁植党作为监察工作的重要内容写人《钦定台规》，并对结党营私的行为进行严厉打击，取得了显著成效。

总之，监察制度是中国古代社会一项重要的政治制度，它的设置、调整、变化以及实行效果，对今天的监察工作不无借鉴意义。

（作者为青岛大学历史学院教授。“中国古代监察制度史话”专栏连载完）