美国生物防御政策与国家安全*

刘长敏 宋明晶

【内容提要】 生物防御政策是美国政府旨在应对生物威胁、降低生物风险以及为生物事故事先准备、响应及恢复的行动纲要。自21世纪初以来，美国历届总统皆格外注重生物防御政策的制定和完善，从小布什到特朗普，一共颁布了六部相关法案，发布了七份国家战略报告，签发了五项行政命令，通过拨付巨额经费，设置若干专门机构，整合各种资源，加强国际合作等方式，不断提升生物防御和生物安全在国家安全战略中的地位，旨在为美国构筑一道双向度、立体化、全谱系的“生物安全屏障”。究其原因，主要是为了应对恐怖组织不断寻求生物武器给美国带来的威胁，敌对国家不断掌握和研制生物武器产生的持续性压力以及国际社会的相关立法约束乏力。美国生物防御政策对全球生物安全具有双重影响：一方面，通过与其他国家、相关国际组织展开交流与对话，为其提供生物安全援助等方式推动该领域的国际合作；另一方面，自身庞大的生物防御项目、巨额的经费投入、本国安全利益“唯上”的思维又使全球生物安全形势面临恶化的风险。

2018年9月18日，美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）发布《国家生物防御战略》报告，并签署第 14号国家安全总统备忘录（National Security Presidential Memorandum，NSPM-14），旨在通过创设跨部门协同机制、创新政府管理方式等手段，构建一个更富弹性、更有效率的生物防御体系。该战略报告代表了美国防御生物威胁的新举措和新动向。其实，自21世纪初小布什执政以来，生物防御建设就成为美国历届政府关注的焦点，美国政府通过签署和发布一系列法律法规、行政命令和战略报告，设置专门的组织机构，拨付巨额经费等手段，努力为美国构筑一道双向度（即国内、国际两个领域）、立体化、全谱系的“生物安全屏障”。那么，在美国本土并未遭受大规模生物武器和生物恐怖主义袭击的背景下，历届政府“如临大敌”般连续出台生物防御政策，其中的原因当如何解读？21世纪初以来，美国生物防御政策的发展轨迹及其特点究竟是什么？其对全球生物安全会产生哪些影响？这些都是本文着重探究的问题。

一 相关文献回顾

围绕美国生物防御政策的参考文献和研究成果，主要见诸于美国官方文件和国内外学者的相关研究，大体包括以下几个方面。

（一）2001～2018年美国实施生物防御政策的官方文件

2001年以来，美国发布的与生物防御政策相关的官方文件主要分为三类：国会法案、总统行政命令与国家战略报告（详见表1）。

国会法案主要指由国会两院通过，并由总统签署的法律。如《生物恐怖主义预防法》《美国爱国者法案》《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》《生物盾牌法案》《2017财年国防授权法案》等，对生物制剂和毒素的管控、储存疫苗和药物用以充实国家战略储备等方面均作出明确的法律规定。①U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160; U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162; U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf; U.S. Congress, “Project BioShield Act of 2004,” July 21, 2004, pp. 836-843,https://www.congress.gov/108/plaws/publ276/PLAW-108publ276.pdf; U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30, 2016, pp. 398-415, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.

表1 2001～2018年美国历届政府生物防御政策相关文件一览表

续表1

行政命令是总统履行行政权的一种重要方式。一方面，创设行为规则，发挥类似行政立法的功能；另一方面，它又为整个行政系统提供指引，在总体上引领着下级行政机关的行政立法活动。①贾圣真：《总统立法——美国总统的“行政命令”初探》，载《行政法学研究》2016年第6期，第129页。美国总统小布什先后签署的行政命令包括：《21世纪的生物防御》《大规模杀伤性武器的医疗对策》《公共卫生与医疗准备》《生物袭击后的医疗对策》《优化美国生物特定制剂与毒素的安全性》，都为应对生物威胁和大规模杀伤性武器的威胁、保证生物制剂的安全性、构建生物防御安全体系提供了纲领性指导意见。②The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622; Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436; Homeland Security Digital Library,“Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18,2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002; The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-pressoffice/executive-order-medical-countermeasures-following-a-biological-attack; The White House,“Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biologicalselect-agents-and-toxins-united-stat.

制定和公布国家战略报告是历届美国总统的法定职责，主要体现国家的战略意图和现有立场，并对国会立法和预算产生重要影响。2002年，小布什发布《打击大规模杀伤性武器的国家战略》报告，提出为应对包括生物武器在内的大规模杀伤性武器威胁，宜采取强有力的反扩散政策。①The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2009年，奥巴马发布专门的《应对生物威胁的国家战略》报告，为未来美国生物防御政策提供了包括七个战略目标的整体框架。②National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.2010年和2017年的《国家安全战略》报告，都将生物威胁纳入美国国家安全视域之内，尤其是在2010年的《国家安全战略》报告中，将生物武器攻击列为美国国家安全的最高优先事项之一。③The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf; The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.2012年，美国在发布的首份《国家生物监测战略》报告中提出，实施生物监测战略是国家安全的当务之急。④The White House, “National Strategy for Biosurveillanc,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.2018年美国《国防战略》报告指出，生物工程学的近期发展使获取生物武器的可能性和便利性大大增加。⑤U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.特朗普政府于2018年发布美国首份《国家生物防御战略》报告，明确提出完善美国生物防御政策将要实现的五个目标。⑥The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 1-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美国的生物防御政策日臻完善。

（二）对“生物安全”“生物防御”等概念的界定和阐释

关于“生物安全” （Biosecurity）的内涵，国内外学者和机构的表述和解读都较为宽泛。例如，杰弗瑞·瑞恩（Jeffrey Ryan）将其表述为“为保一国食品供应和农业资源不受污染与破坏、免受生物恐怖主义威胁与袭击而采取的政策与措施”。⑦Jeffrey Ryan, Biosecurity and Bioterrorism: Containing and Preventing Biological Threats,Massachusetts: Butterworth-Heinemann, 2016, p. 21.格雷戈里·科布伦茨（Gregory D. Koblentz）将其解释为“为应对自然或蓄意暴发的生物威胁所采取的预防、准备与应对措施”。⑧Gregory D. Koblentz, “Biosecurity Reconsidered: Calibrating Biological Threats and Responses,” International Security, Vol. 34, No. 4, 2010, pp. 104-110.世界卫生组织将其概括为“为保障人类、动植物生命或健康，规避环境污染风险而采取战略性和综合性的方法与措施”。①The World Health Organization, “Biosecurity: An Integrated Approach to Manage Risk to Human, Animal and Plant Life and Health,” March 3, 2010, p. 1, https://www.who.int/foodsafety/fs_management/No_01_Biosecurity_Mar10_en.pdf.

国内学者将“Biosecurity”统一翻译为“生物安全”，在广义安全的框架内进行讨论。郑涛等人将其界定为：“全球化时代国家有效应对生物及生物技术因素的影响和威胁，维护和保障自身安全与利益的状态和能力。生物安全主要涉及传染病的巨大危害、生物武器和生物恐怖的潜在威胁、生物技术的误用或负面作用、生物技术的谬用风险、生物资源及生物多样性面临的威胁以及实验室的生物安全隐患等领域”。②郑涛、黄培堂、沈倍奋：《当前国际生物安全形势与展望》，载《军事医学》2012年第10期，第721页。张黎黎等人认为，生物安全广义上是指“自然生物、人工生物（包括其产品）对人类健康和生态环境产生的潜在风险和现实危害”；狭义上是指“通过基因工程技术所产生的遗传工程体及其产品的安全性问题”。③张黎黎、张宏梁、田玲：《加强生物安全管理的思考》，载《中国医药生物技术》2010年第6期，第458页。

随着安全问题议题化，对于生物安全问题的讨论也日趋复杂。涵盖内容既包括防范蓄意发动的生物恐怖主义袭击、应对生物武器的挑战、防止生物技术滥用和关注生物实验室的安全，也包括对抗传染病威胁，保障人类和动植物的生命和健康，保证农业资源和食品供应安全，减小生态环境污染的风险；既包括为保障安全、规避风险采取的措施和方法，也包括为维护自身安全与利益而展现出的状态和能力等。

“生物防御”（Biodefense）一词，多出现于美国政府文件的规范表述中。2018年的《国家生物防御战略》报告将其概括为“应对生物威胁、降低生物风险以及为生物事故事先准备、响应及其恢复的行动”。④The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, p. 28,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美国国防部将其表述为“为抵御生物制剂攻击而采取防御措施所涉及的方法、计划和程序”。⑤U.S. Department of Defense, “Dictionary of Military and Associated Terms,” April 12, 2001(As Amended Through October 17, 2007), p. 67, https://marineparents.com/downloads/dod- terms.pdf.《国际生物防御手册》将其界定为“在自然、偶然或蓄意暴发病原微生物和毒素后，为维护和恢复生物秩序实施的政策、方法、计划和程序等”。⑥Andreas Wenger, Victor Mauer and Myriam Dunn, International Biodefense Handbook, ETH Zurich: Center for Security Studies, 2007, p. 28.

有学者将政府的生物防御举措解读为“生物国防”，将其列入国防安全的一部分，指“在国家安全防御措施中，政府制订预防敌对国家或组织的敌视入侵行为所采取的，针对以生物技术为载体的武器的防御政策、措施和反制行动”。①徐振伟：《构建安全之网：美国生物国防计划评析》，载《太平洋学报》2019年第8期，第11页。但较多学者倾向于表述为应对层面的“生物防御”，有学者认为“生物防御是指为了保证生物安全，应对自然发生、事故性或蓄意的病原体或毒素释放而建立政策、机制、方法、计划和程序”等。②田德桥：《美国生物防御》，北京：中国科学技术出版社2017年版，第2页（前言）。柴卫东认为“生物防御最早是指军队应对生物武器威胁所采取的应对措施。随着生物威胁范畴的扩大，生物防御所包含的领域也在不断扩大，包括应对生物战、生物恐怖、生物事故、新发突发传染病等”。③柴卫东：《生物欠防备对国家安全的危害》，载《国际安全研究》2014年第1期，第142页。

“生物安全”（Biosecurity）较之“生物防御”（Biodefense）涉及的内涵和外延更为宽泛。因此，我们从“生物防御”的角度，对21世纪以来美国政府为了应对来自国内外生物武器与生物恐怖主义等威胁和攻击而采取的战略、政策、手段及行动进行描述和解读，对问题实质的把握会更加精准。

（三）对不同政府时期生物防御政策的分析与评估

对小布什时期生物防御政策进行评估的研究成果主要来自于美国国内。持批评态度者居多，如苏珊·怀特（Susan Wright）对小布什投入巨额资金的“生物盾牌”（BioShield）、“生物监测”（BioWatch）等项目予以分析，批评其政策有些“矫枉过正”，从根本上破坏了1972年的《禁止生物武器公约》。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, pp. 62-66.持同样观点的还有米尔顿·雷腾伯格（Milton Leitenberg）等人，认为小布什制定的生物防御政策并无“新意”，所实施的各类项目与美国1969年以前的生物武器发展计划并无差别。⑤Milton Leitenberg, James Leonard and Richard Spertzel, “Biodefense Crossing the Line,”Politics and the Life Sciences, Vol. 22, No. 2, 2003, pp. 2-3.林恩·克洛茨（Lynn C. Klotz）等人也指出，小布什在生物防御领域的努力适得其反。他们并不否认生物武器与生物恐怖主义固有的威胁性和危险性，但是决策者通过大肆渲染其威胁、秘密建造戒备森严的生物实验室、涉足危险的生物技术，可能会埋下新的泄漏风险和事故隐患，使美国更加不安全。⑥Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, pp. 89-90.也有持相反观点的学者，如丹尼尔·格斯坦（Daniel M. Gerstein）认为，小布什2004年签署的《21世纪的生物防御》总统行政命令，为美国生物防御政策提供了全面的组织框架，能够保障美国的生物安全。①Daniel M. Gerstein, “Glaring Gaps: America Needs A Biodefense Upgrade,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 73, No. 2, 2017, pp. 1-2.

对奥巴马时期生物防御政策的分析与解读较为客观。例如，科布伦茨将奥巴马与小布什两任政府的生物防御政策进行比较，指出小布什政府侧重于提前准备和应对，而奥巴马政府旨在通过预防、国际合作等方式应对自然或蓄意暴发的生物威胁，其最终目标是维护全球生物安全。②Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-137.乔纳森·塔克（Jonathan B. Tucker）也认为奥巴马的生物防御战略注重预防与国际合作，具有全球视野。③Jonathan B. Tucker, “Seeking Biosecurity Without Verification: The New U.S. Strategy on Biothreats,” January 14, 2010, https://www.armscontrol.org/act/2010-01/seeking-biosecurity-withoutverification-new-us-strategy-biothreats.

由于特朗普的生物防御政策尚未完全成型，对其研究主要集中于初步的评判。格斯坦认为，特朗普的生物防御政策在很大程度上是建立在小布什和奥巴马政府的生物防御战略基础之上，其政策还面临资源缺乏、治理方式不明确、后续行动和执行计划乏力等挑战。④Daniel M. Gerstein, “Achieving the Trump Administration’s National Biodefense Strategy,”October 2, 2018, https://www.rand.org/blog/2018/10/achieving-the-trump-administrations-nationalbiodefense.html.乔恩·科恩（Jon Cohen）指出特朗普的生物防御政策旨在通过跨部门协调与合作等方式，强化美国的生物安全，但该政策缺乏相应的执行计划，与奥巴马的部分政策也多有重复与交叉。⑤Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.中国学者徐振伟比较完整地对小布什至特朗普时期的生物防御建设进行了梳理，认为该政策在逐渐完善美国生物防御体系、提高防御生物威胁能力的同时，也存在巨额投入与成效不成正比、信任措施不完善等问题。⑥徐振伟：《构建安全之网：美国生物国防计划评析》，载《太平洋学报》2019年第8期，第24-27页。

（四）生物武器与生物恐怖主义对美国国家安全的现实威胁研究

在生物武器的危害性方面，朱迪思·米勒（Judith Miller）等人指出，2001年的“炭疽事件”①“炭疽事件”是从2001年9月18日开始在美国境内发生的为时数周的生物恐怖袭击事件。有人将含有炭疽杆菌的信件邮寄给数个新闻办公室及部分民主党参议员家中，导致5人死亡，1人感染。给美国民众带来了巨大恐慌和“心理阴影”，致命的细菌俨然成为对付公民的生物武器，这使美国充分意识到生物武器的危险性。②Judith Miller, Germs: Biological Weapons and America’s Secret War, New York: Simon &Schuster Audio, 2012, pp. 15-20.珍妮·吉耶曼（Jeanne Guillemin）分析了生物武器的三个历史发展阶段：研究和生产都属合法的主动出击阶段、以条约形式对生物武器计划予以禁止的阶段以及当前仍在展开的阶段，即生物武器经历了由国家“出资”演变为恐怖分子实施暴力行为的手段之一，业已成为美国国家安全的重要威胁。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：从国家赞助的研制计划到当代生物恐怖活动》，周子平译，北京：三联书店2016年版，第13页。凯特·查尔特（Kate Charlet）简要介绍了生物武器的发展历史，并指出生物技术的不断发展可能导致各国恢复其旧有生物武器计划，引发新的冲突或重燃军备竞赛，严重威胁美国国家安全，破坏国际秩序。④Kate Charlet, “The New Killer Pathogens: Countering the Coming Bioweapons Threat,”Foreign Affairs, Vol. 97, No. 3, 2018, pp. 178-179.吉姆·戴维斯（Jim A. Davis）等人也指出，“炭疽事件”使美国国防部将生物武器列为头号“生物威胁”。⑤Jim A. Davis and Barry R. Schneider, The Gathering Biological Warfare Storm, Westport:Praeger, 2004, p. 67.

在生物恐怖主义的危害性方面，菲利帕·伦佐斯（Filippa Lentzos）揭示了恐怖分子曾试图使用生物制剂作为其重要武器，威胁美国国家安全的重要现实。⑥Filippa Lentzos, Biological Threats in the 21st Century: The Politics, People, Science and Historical Roots, New Jersey: Imperial College Press, 2016, pp. 3-8.克里斯托弗·F.奇巴（Christopher F. Chyba）则表示，生物武器比核武器和化学武器更难控制，这增加了美国遭受生物恐怖袭击的可能性。⑦Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002,p. 128.布拉德利·T.史密斯（Bradley T. Smith）强调，无论是跨国性的生物恐怖主义威胁，还是重症急性呼吸综合征（SARS）等疾病的暴发，都已成为美国“国土安全”关注的焦点。⑧Bradley T. Smith, “The Biosecurity of Nations,” International Security, Vol. 28, No. 3, 2004,pp. 87-88.劳伦·帕克（Lauren Parker）、卡梅伦·芬克（Cameron Funk）等人则分析了恐怖分子运用生物制剂实施恐怖活动背后的心态，即他们意图制造大规模的民众恐慌，迫使美国政府的各项服务活动中断，以危害国家安全。①Lauren Parker, “Bioterrorism and Intelligence,” Global Security Studies, Vol. 4, No. 3, 2013, p.53; Cameron Funk, “America’s State of Readiness Against Bioterrorism,” Pepperdine Policy Review,Vol. 10, No. 5, 2018, p. 5.

通过对以上文献的梳理可以看出：2001年以来，美国总统、国会和白宫高度重视国家安全中的生物防御问题，通过颁布和签署法案、总统行政命令和国家战略报告等一系列官方文件，不断提升这一问题在国家安全领域中的层级，为本问题的系统梳理和研究提供了权威可靠的资料来源。此外，已有的研究成果对于生物防御的定义、生物武器与生物恐怖主义对美国国家安全的现实威胁以及对各届政府生物防御政策的分析与评估都有涉猎，但是缺乏对所有官方文件的系统梳理、比较和分析，尤其是对于美国生物防御政策形成的动因以及这一政策不同发展阶段的特点，有待进一步深入研究，以便从总体上把握当代美国生物防御政策的发展脉络以及在国家安全战略中的地位。

二 美国生物防御政策不断演进的动因

自2001年以来，美国历经小布什、奥巴马、特朗普三届政府，在生物防御建设方面共出台六部法案、发布七份国家战略报告、②其中包括三份关于生物防御的专门战略报告，分别为《应对生物威胁的国家战略》（2009年）、《国家生物监测战略》（2012年）和《国家生物防御战略》（2018年），其他四份国家战略报告分别为：《国家安全战略》（2010年、2017年）、《打击大规模杀伤性武器的国家战略》（2002年）和《美国国防战略》（2018年）。签署五项总统行政命令，在应对生物武器威胁和生物恐怖主义方面，形成了一个较为完整的政策链条，打出了一套较为连贯的生物防御建设“组合拳”。对这一问题的高度关注，主要基于以下三个方面的考量。

（一）恐怖组织不断寻求生物武器构成直接威胁

生物武器（Biological Weapons）是指通过释放生物毒素导致人类、动植物致病或致死的复杂系统，通常由生物制剂和运载工具两部分构成。除了应用于军事领域，还可能用于政治暗杀、感染牲畜或农产品、在公众中制造流行病以及恐慌等。③United Nations, “What Are Biological and Toxin Weapons?” https://www.unog.ch/80256EE600585943/(httpPages)/29B727532FECBE96C12571860035A6DB?OpenDocument.由于制造核武器需要先进的工业能力，对稀有材料的把控较为严格，而制造生物武器则造价低廉，制作设备和材料也较容易获取，因此被称为“穷人的原子弹”。①Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.但是生物武器的危害程度并不亚于核武器。核扩散领域的权威专家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）曾经承认，生物武器比核武器更难控制，生物攻击的风险已超过核威胁。②Wil S. Hylton, “How Ready Are We for Bioterrorism?” The New York Times, October 26, 2011,https://www.nytimes.com/2011/10/30/magazine/how-ready-are-we-for-bioterrorism.html.据悉，恐怖组织对生物武器表现出浓厚的兴趣。奥萨马·本·拉登（Osama Bin Laden）曾声称获得生物武器是一种“宗教责任”，并扬言“我们如何使用这些武器取决于我们自己”。③John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.有资料表明，20世纪90年代中期，本·拉登的同伙曾试图从哈萨克斯坦“购买”炭疽杆菌和鼠疫杆菌。④Sharad S. Chauhan, The Al-Qaeda Threat, New Delhi: Ashish Pub House, 2000, p. 290.1999年，基地组织成员还试图从独联体成员国、东亚等国家和地区获取埃博拉病毒、沙门氏细菌、炭疽杆菌、肉毒杆菌等毒素。⑤Sammy Salama and Lydia Hansell, “Does Intent Equal Capability? Al-Qaeda and Weapons of Mass Destruction,” The Nonproliferation Review, Vol. 12, No. 3, 2005, p. 619.另有一些研究表明，伊拉克的生物武器专家曾与苏丹合作，而苏丹创建了一个由本·拉登资助的生物武器研究机构。⑥W. Seth Carus, Bioterrorism and Biocrimes: The Illicit Use of Biological Agents Since 1900,Amsterdam: Fredonia Books (NL), 2002, p. 29.更为严重的是，基地组织只是对生物制剂感兴趣或寻求此类制剂的众多恐怖组织中的一员。

随之衍生出来的是一种新型恐怖主义——生物恐怖主义（Bioterrorism）。根据美国疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention）的界定，生物恐怖主义特指故意释放病毒和细菌，导致人、牲畜或农作物致病或致死的恐怖主义活动。其中炭疽杆菌是最有可能用于生物攻击的病原体之一。⑦Centers for Disease Control and Prevention, “Bioterrorism,” https://www.cdc.gov/anthrax/bioterrorism/index.html.也有学者将其界定为“蓄意或威胁使用生物制剂、毒素、细菌或其他有毒物质导致人、动植物致病或死亡的行为”。⑧Mahendra Pal, Meron Tsegaye and Fikru Girzaw, “An Overview on Biological Weapons and Bioterrorism,” American Journal of Biomedical Research, Vol. 5, No. 2, 2017, p. 24.九一一事件以及紧随其后一周的“炭疽事件”，更使美国对生物恐怖主义及生物武器望而生畏，也更加认定恐怖分子非常可能从有关国家开发的生物武器计划中获得帮助，成功掌握生物武器并投入使用。⑨刘子奎：《冷战后美国防扩散政策研究》，北京：社会科学文献出版社 2018年版，第123页。时任美国国防部部长的唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald H. Rumsfeld）曾提出警告，美国的敌人最终将帮助恐怖组织获得化学、生物甚至核武器技术。一些支持国际恐怖分子的国家已经开发或正在试图获取生物武器，有朝一日这些国家将与恐怖分子合作，帮助他们获得相应的能力。白宫办公厅主任安德鲁·H. 卡德（Andrew H. Card）也坦言，本·拉登的基地组织可能已经掌握将化学和生物制剂用作恐怖武器的手段。①James Dao, “A Nation Challenged: The Threats, Defense Secretary Warns of Unconventional Attack,” The New York Times, October 1, 2001, https://www.nytimes.com/2001/10/01/us/nationchallenged-threats-defense-secretary-warns-unconventional-attacks.html.美国驻阿富汗的官员声称，俄罗斯的科学家正在协助基地组织武装分子将炭疽细菌武器化。②Paul L. Williams, The Al Qaeda Connection: International Terrorism, Organized Crime, and The Coming Apocalypse, New York: Prometheus Books, 2005, p. 225.2007年的《国土安全战略》（National Strategy for Homeland Security）报告再次证实，基地组织仍在不断寻求和获取生物物质材料。③Homeland Security Council, “National Strategy for Homeland Security,” October 2007, p. 9,https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nat_strat_homelandsecurity_2007.pdf.2011年的《国家反恐战略》（National Strategy for Counterterrorism）报告中发出警告，如果基地组织成功获取包括生物武器在内的大规模杀伤性武器，则很可能会投入使用。④The White House, “National Strategy for Counterterrorism,” June 2011, p. 8, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf.

以上种种，都使美国对恐怖主义组织利用生物武器发动袭击的可能性十分担忧，也成为加快制定和实施生物防御政策的最直接动因。

（二）敌对国家不断掌握和研制生物武器构成持续性威胁

冷战时期，美国最大的敌人当属苏联及其为首的社会主义阵营。苏联解体后，美国对其战略竞争对手的认定出现新的重大变化。1992年，美国国防部发布的《向总统和国会提交的年度报告》（Annual Report to the President and the Congress）指出，苏联的解体降低了区域冲突升级为全球战争的危险，但未来美国的作战对象可能是那些使用大规模杀伤性武器的敌对国家，如在海湾战争中使用生物制剂的伊拉克、正在极力发展核武器与非常规武器的伊朗和朝鲜等国家。当然，俄罗斯的威胁也不容小觑。⑤Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 5,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.1997年的《四年防务评估报告》（Report of the Quadrennial Defense Review）也表明，美国最主要的威胁是具有强大军事力量的敌对国家（特指伊拉克、伊朗、朝鲜和俄罗斯等国）对美国在关键地区的盟友实施的大规模越境侵略与染指。①William S. Cohen, “Report of the Quadrennial Defense Review,” May 1997, p. 20, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/quadrennial/QDR1997.pdf?ver=2014-06-25-110930-527.

有情报表明，这些与美国敌对的国家都曾试图掌握和研制生物武器。1979年4月，苏联的斯维尔德洛夫斯克（现为叶卡捷琳堡）地区暴发炭疽泄漏事件，导致至少68人死亡。②Meselson M, Guillemin J and Hugh-Jones M, “The Sverdlovsk Anthrax Outbreak of 1979,”Science, Vol. 266, No. 5188, 1994, pp. 1202-1208.虽然事后苏联矢口否认该事件与生物武器研究计划有关，但是1992年，时任俄罗斯总统的鲍里斯·叶利钦（Boris Yeltsin）承认，该事件是苏联进攻性生物武器项目的一部分。③National Security Archive, “Volume Ⅴ: Anthrax at Sverdlovsk, 1979,” in Robert A. Wampler and Thomas S. Blanton, eds., National Security Archive Electronic Briefing Book No. 61, November 15,2001, https://nsarchive2.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB61/.虽然叶利钦承诺将终止后续的研究，但项目缩减程度尚未可知。④E. M. itzen, Jr. and E.T. Takafuji, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E. T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, pp. 415-423;Milton Leitenberg and Raymond A. Zilinskas, The Soviet Biological Weapons Program: A History,Cambridge: Harvard University Press, 2012, pp. 10-11.1996年8月，美国军备控制与裁军署（United States Arms Control and Disarmament Agency）在向国会提交的报告中认为，俄罗斯虽然保证缩减生物武器计划，但并未真正终止，相关工作仍在继续。⑤Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.2005年8月，美国国务院在发布的《关于军备控制、不扩散和裁军协议遵守情况》的报告中，对俄罗斯日渐“成熟”的进攻性生物武器项目表示担忧，指责其违反了《禁止生物武器公约》。⑥U. S. Department of State, “Adherence to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation and Disarmament Agreements and Commitments,” August 2005, p. 27, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/52113.pdf.此外，苏联解体后，随着生物武器计划的削减及经济形势的逐渐恶化，一些失业的苏联生物专家大多已流散到其他国家，这也为生物武器扩散埋下了新的隐患。⑦Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 4,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.

1996年3月27日，美国防扩散中心主任戈登·C. 奥勒（Gordon C. Oehler）在向参议院军事委员会（Senate Armed Services Committee）所作的题为《大规模杀伤性武器的持续性威胁》的声明中透露，伊拉克政府早在 1974年就开始实施生物武器政策，次年正式进行研发，1978年项目突然中断，但1985年又“重整旗鼓”恢复研发工作。最初的研究只限于文献层面，但自1986年始从国外获取菌株，至1990年12月，伊拉克已经生产出大量生物制剂，具备了研制大规模生物武器的能力。①The Central Intelligence Agency, “Continuing Threat from Weapons of Mass Destruction,Statement for the Record by Dr. Gordon C. Oehler, Director, Nonproliferation Center to the Senate Armed Services Committee,” March 27, 1996, https://www.cia.gov/news-information/speechestestimony/1996/go_toc_032796.html.海湾战争结束后，联合国于1991年8月对伊拉克的生物战能力进行首次核查，发现该国在萨勒曼帕克（Salman Pak）、艾哈康（Al Hakam）等地存有大批研究设施，其中只有一小部分在海湾战争中被以美国为首的多国部队摧毁。另有证据表明，自1995年8月以来，伊拉克的生物战计划再次启动，相关项目继续向前推进。②Eitzen EM Jr. and Takafuji ET, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E.T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, p. 421.2002年10月，美国中央情报局发布《伊拉克大规模杀伤性武器的连续性项目》（Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction）报告，指出该国持有致命性的生物武器，拥有一批生产生物制剂的流动设施，具有“躲避”检测和监控之“功效”。③The Central Intelligence Agency, “Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction,” October 2002, pp. 5-7, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001075566.pdf.这些报告可能对美国发动伊拉克战争起到了一定的“推波助澜”作用。2006年3月，前中央情报局官员保罗·皮勒（Paul Pillar）作出推测，伊拉克将在未来5到10年内再次寻求大规模杀伤性武器，就地区邻国对其安全构成的威胁作出必要“反应”。④Ian Kenyon, “The USA/USSR Arms Control Relationship and Its Impact on the CWC,” The CBW Conventions Bulletin, Vol. 72, No. 73, 2006, p. 13.

1999年4月29日，美国国防情报局防扩散事务特别助理约翰·A. 兰黛（John A. Lauder）在《世界大规模杀伤性武器威胁的正式声明》（Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat）中披露，大约有12个国家正在不遗余力地开展进攻性生物武器的研究，其中伊朗正从俄罗斯和其他国家寻求双重用途的生物技术设备，并在两伊战争中启动生物战计划。该国的项目研发正处于最后阶段，已具备生产生物制剂的能力。⑤John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.2006年11月20日，美国国务院负责国际安全与防扩散事务的助理国务卿约翰·鲁德（John C. Rood）在第六次《禁止生物武器公约》审议大会上指出，伊朗可能拥有违反《禁止生物武器公约》的进攻性生物武器。①John C. Rood, “Remarks to the Sixth Biological Weapons Convention Review Conference,”November 20, 2006, https://2001-2009.state.gov/t/isn/rls/rm/76446.htm.2011年，美国国家情报总监（The Director of National Intelligence，DNI）詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在《向国会提交的关于获取大规模杀伤性武器和先进常规武器技术的非机密报告》（Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions）中，对伊朗以往开展的进攻性生物武器项目进行评估，发现该国仍在扩建生物研发基础设施。②James Clapper, “Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions,” Covering 1 January to 31 December 2011, p. 4, https://fas.org/irp/threat/wmd-acq2011.pdf.

有证据表明，朝鲜在生物武器研究方面也“不甘示弱”。早在20世纪60年代初期，金日成就下令“集中发展生物武器”，断定它将是未来战争中最有效的利器。1968年，朝鲜从日本引入炭疽杆菌、鼠疫耶尔森氏菌和霍乱弧菌等细菌培养物，于70年代建设完成首个地下生物武器研发设施，80年代开始生产生物制剂，包括霍乱、伤寒和炭疽中的致病细菌等。90年代，朝鲜国防研究所和医学院（NDRIMA）开始研究炭疽、黑死病和霍乱等病原体。③Elisa D. Harris, “Threat Reduction and North Korea’s CBW Programs,” The Nonproliferation Review, Vol. 11, No. 3, 2004, pp. 89-90.美国国防情报局（U.S. Defense Intelligence Agency）1994年的报告指出，俄罗斯曾于20世纪80年代末90年代初向朝鲜和伊拉克输送了天花病毒。④William J. Broad and Judith Miller, “Government Report Says 3 Nations Hide Stocks of Smallpox,” The New York Times, June 13, 1999, https://www.nytimes.com/1999/06/13/world/government-report-says-3-nations-hide-stocks-of-smallpox.html.美国2006年《四年防务评估报告》表明，朝鲜长期致力于发展核武器、化学武器和生物武器。⑤U.S. Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” February 2006, p. 32,https://archive.defense.gov/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf.2015年，美韩联合工作组就“驻韩美军活性炭疽杆菌样本配送事件”（the USFK Import of Live Anthrax Test Samples）进行调查后推测，朝鲜拥有包括炭疽杆菌和鼠疫杆菌等在内的13种生物制剂，并可能被用于生物恐怖主义或全面作战当中。⑥Hyun-Kyung Kim, Elizabeth Philipp and Hattie Chung, “North Korea’s Biological Weapons Program, The Known and Unknown,” October 2017, p. 6, https://www.belfercenter.org/sites/default/files/2017-10/North%20Korea%20Biological%20Weapons%20Program.pdf.

（三）相关国际条约有令难行促使美国选择“自保”策略

最早禁止生物武器的国际公约可追溯至1925年6月17日签署的《禁止在战争中使用窒息性、毒性或其他气体和细菌作战方法的日内瓦议定书》（Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare，简称《日内瓦议定书》）。针对第一次世界大战中，德军大量使用有毒武器并研制和使用细菌武器，使英法军队遭受严重伤亡，法军和英军也先后报复性地使用了有毒武器，造成生灵涂炭的人间悲剧，该公约规定各缔约国应将这项禁令扩大到禁止使用细菌作战，并同意彼此之间的关系按照本宣言的条款受到约束，条约无限期有效。①United Nations, “1925 Geneva Protocol: Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare,”https://www.un.org/disarmament/wmd/bio/1925-geneva-protocol/.在战争中禁止使用生物武器作为国际法公认的准则得以确认。然而，第二次世界大战期间，日本公然违反《日内瓦议定书》，进行生物武器的研究与开发，并建立细菌部队和细菌工厂，在其侵占的中国领土上进行惨无人道的人体细菌实验，“731部队”就是其典型代表。日本还将生物武器用于侵华战争中，如1941年在中国湖南常德发动的细菌战就导致中国军民大约1万人死亡。②Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, pp. 401-402.

二战后，生物武器威胁的乌云依然笼罩在国际社会上空。基于日本生物武器研发的经验，美国、英国、法国、加拿大和苏联等国相继开展生物武器研究项目。③Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, p. 403.到20世纪60年代末，各国研制生物武器的消息屡见报端，引发对其扩散风险的严重关切。对此，各国纷纷采取应对之策。如1969年7月，英国率先向联合国裁军与国际安全委员会（U.N. Disarmament and International Security Committee）提交禁止发展、生产和储存生物武器的议案；④Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Vol Ⅳ: CB Disarmament Negotiations, 1920-1970, New York: Humanities Press,1971, pp. 243-247.同年9月，以苏联为首的华沙条约组织向联合国提交了一份类似的提案；11月，美国总统尼克松宣布单方面放弃生物武器研究计划。⑤Ronald M. Atlas, “Combating the Threat of Biowarfare and Bioterrorism: Defending against Biological Weapons is Critical to Global Security,” BioScience, Vol. 49, No. 6, 1999, p. 465.其他国家也纷纷效仿，进而于1972年催生了《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁此类武器的公约》（简称《禁止生物武器公约》）。该公约在国际社会防止生物武器扩散方面曾发挥了一定的积极作用，直至20世纪末，美国依旧敦促和支持国际社会致力于解决核查机制问题。1998年9月2日，美俄发表“关于《禁止生物武器公约》核查议定书的联合声明”，指出双方均意识到生物武器对国际社会的严重威胁，坚决支持全面禁止生物武器，对缔约国特设小组（Ad Hoc Group of States Parties）的相关工作表示强烈支持，敦促其尽快完成《禁止生物武器公约》核查议定书谈判，以便尽早通过一项具有法律约束力的协议，并愿与各成员国一道遵守《禁止生物武器公约》。①Joshua Lederberg, Biological Weapons: Limiting the Threat, Cambridge: MIT Press, 1999, p.128.然而，由于《禁止生物武器公约》对各成员国遵约情况的核查难以落实，对违反条约的当事国也缺乏强有力的约束和制裁，部分国家屡屡违反《禁止生物武器公约》的相关规定，依然不断获取和发展生物武器，导致美国的立场发生了根本转变。②夏文辉：《美国为何拒签“禁生武”议定书》，人民网，2001年8月7日，http://www.people.com.cn/GB/junshi/62/20010807/529398.html。

从2001年7月起，美国开始拒绝接受《禁止生物武器公约》核查议定书草案，认为其无法有效实现核查目的，是一个“糟糕”的协议。并指出传统的军备控制方法并不适用于生物武器，核查有可能损害美国合法发展生物技术的核心利益，生物武器“扩散者”还可能破坏其他有效的国际出口管制制度。③Milton Leitenberg, “Biological Weapons and Bioterrorism in the First Years of the Twenty-first Century,” Politics and the Life Sciences, Vol. 21, No. 2, 2002, pp. 1-7; John R. Bolton, “The U.S.Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002,https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.基于自身“安全”考量，美国转而通过加强国内立法来应对生物威胁的挑战。2002年8月26日，美国国务院负责军备控制与国际安全事务的副国务卿约翰·博尔顿（John R. Bolton）在东京美国中心（Tokyo America Center）发表题为“美国对《禁止生物武器公约》的立场：对抗生物武器威胁”的演讲，认为美国从2001年起出台的《生物恐怖主义预防法》《美国爱国者法案》《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》等多项重要法案，在应对生物武器威胁方面比《禁止生物武器公约》核查议定书草案有效得多。④John R. Bolton, “The U.S. Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002, https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.总之，美国以相关国际条约“有令难行”、未能完全遏止生物武器的扩散与蔓延为由，全力启动国内安全程序，通过制定一系列的法案法规，推动本国生物防御政策不断发展完善，以最大限度地保护国家安全。

三 21世纪上叶美国生物防御政策的发展

美国的生物防御政策酝酿于冷战结束之初的克林顿政府时期。针对冷战后大规模杀伤性武器出现扩散的可能性，克林顿总统于1994年11月14日签署《关于大规模杀伤性武器的扩散》的第12938号行政命令，指出恐怖组织或“流氓国家”可能通过使用核武器、生物武器或化学武器对美国国家安全、外交政策和经济发展构成巨大威胁。为应对威胁，美国须通过国际谈判、出口管控、经济制裁、司法审查等形式加以防范。①Ken Alibek and Stephen Handelman, Biohazard: The Chilling True Story of the Largest Covert Biological Weapons Programs in the World, New York: Random House, 1999, p. 281; The White House, “Proliferation of Weapons of Mass Destruction,” November 14, 1994, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/12938.pdf.1997年5月，克林顿政府发布《面向新世纪的国家安全战略》报告，认定大规模杀伤性武器是全球安全的最大潜在威胁。恐怖分子或国际犯罪组织可能对未受保护的人民和政府使用核武器、化学武器或生物武器。②The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” May 1997, p. 5,https://www.hsdl.org/?view&did=795582.1998年公布的《面向新世纪的国家安全战略》报告再度强调生物武器技术的扩散可能被“流氓国家”、恐怖分子和国际犯罪组织所利用，对美国、盟友以及海外的美国公民和军队造成严重威胁。③The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” October 1998, p. 6,https://www.hsdl.org/?view&did=2959.对此，美国疾病控制与预防中心于1999年启动生物防备和响应计划，为国内公共卫生系统防范生物恐怖主义提供了重要抓手。④Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 131.

克林顿政府对生物恐怖主义和生物武器的重视为美国防范生物袭击、制定全面的生物防御政策奠定了重要基础。⑤Jeanne Guillemin, Biological Weapons: From the Invention of State-Sponsored Programs to Contemporary Terrorism, New York: Columbia University Press, 2005, p. 9.但是苏联的解体一度使美国沾沾自喜，并乐观地认为军事安全将不再是国家安全的重点议题，转而追求经济繁荣，克林顿在处理二者关系上也更加倾向于后者。⑥刘子奎：《冷战后美国防扩散政策研究》，北京：社会科学文献出版社 2018年版，第121页。对此，美国会计总署（United States General Accounting Office，GAO）批评克林顿政府并没有对可能发生的生物恐怖主义事件进行全面的风险评估，也没有构建真正意义上的生物防御体系。①GAO, “Combating Terrorism: Need for Comprehensive Threat and Risk Assessment of Chemical and Biological Attacks,” September 14, 1999, p. 3, https://www.gao.gov/assets/230/228200.pdf.因此，美国生物防御政策的真正起步当始于小布什政府。

（一）小布什政府：生物防御政策正式构建时期

进入21世纪，国际生物安全环境并未得到明显改善。美国国防情报局局长、海军中将托马斯·威尔逊（Thomas R. Wilson）曾忧心忡忡地指出，生物武器的研发、隐藏和部署相对容易，可能会广泛扩散并在未来15年的地区冲突中投入使用，尤其担心恐怖组织可能会使用化学或生物制剂。②CRS Report for Congress, “Nuclear, Biological, and Chemical Weapons and Missiles: The Current Situation and Trends,” August 10, 2001, p. 23, https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metacrs2060/m1/1/high_res_d/RL30699_2001Aug10.pdf.2001年9月爆发的“炭疽事件”，使这一担忧得以印证。该事件也为美国民众带来恐慌与困惑，充分表明美国缺乏一个全面保护民众免受疾病以及生物武器威胁的生物防御政策。③Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 122.小布什遂着手从三个方面推进这一政策的制定，并将其纳入以军事和安全为主导的总体施政纲领当中。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, p. 61.

第一，签署和发布法律法规、行政命令和战略报告，使生物防御政策有法可依、有章可循。“炭疽事件”爆发一个月后，美国国会于2001年先通过《生物恐怖主义预防法》，提出需保持足够的国家药品库存，对生物制剂和毒素严格监管，设置专门款项防范和处置生物恐怖主义；⑤U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160．又通过《美国爱国者法案》，规定对故意持有生物制剂、毒素或蓄意传播等行为予以处罚。另外，对被允许持有、使用或转移生物制剂和毒素的人员施加特别限制。⑥U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276,https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162．

2002年6月12日，美国国会通过《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》，主要内容有为生物恐怖主义和突发公共卫生事件提前准备，加强对有害生物制剂和毒素的管控，保障食品、药品、饮用水的供应与安全等。⑦U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf.小布什于当日签署该法案，并声言生物恐怖主义是美国真正的威胁，恐怖分子、“流氓国家”正不断寻求和掌握生物武器。①The White House, “President Signs Public Health Security and Bioterrorism Bill,” June 12,2002, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/text/20020612-1.html.同年12月11日，小布什政府又发布《打击大规模杀伤性武器的国家战略》报告，并于当日发表声明，强调为应对大规模杀伤性武器，应奉行强有力的反扩散政策；防止恐怖分子获取此类武器；利用新技术提升情报搜集能力；与盟国开展紧密合作等策略。②The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2003年，美国政府启动生物监测项目（BioWatch），可为美国30多个主要城市和地区提供生物恐怖袭击预警信息。③U.S. Department of Homeland Security, “Detecting Bioterrorist Attacks,” https://www.dhs.gov/biowatch-program.

2004年4月28日，小布什签署《21世纪的生物防御》总统行政命令，为美国生物防御政策的构建提供了一个全面框架。其主要内容包括四个支柱：首先，树立威胁意识，包括搜集涉及生物武器的有关情报、开展脆弱性评估以及预测未知威胁等。其次，预防与保护，特别是对关键基础设施的保障与防护。再次，监视与检测，包括攻击预警与追踪分析。最后，响应与恢复，包括响应计划、大规模伤亡护理、风险沟通、医疗应对等内容。④The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622.同年7月21日，小布什签署《生物盾牌法案》，在10年内投资56亿美元购买和储存疫苗及药物，以应对炭疽、天花和其他潜在的生物恐怖威胁；赋予政府新的职权，即加速研发抗击生物恐怖主义最具时效性的药物；赋予食品和药品管理局（U.S. Food ＆ Drug Administration）在最紧急情况下迅速分发新药和解毒剂的权力等三个方面提升美国的生物安全。⑤The White House, “President Bush Signs Project Bioshield Act of 2004,” July 21, 2004,https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2004/07/20040721-2.html.

2007年1月31日，小布什签署国土安全总统行政命令18号文件——《大规模杀伤性武器的医疗对策》，提出针对特定生物制剂的医疗对策，即在防御经费投入、满足实际操作需求、增强政策灵活性等方面下功夫。⑥Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436.同年10月18日，小布什签署国土安全总统行政命令21号文件——《公共卫生与医疗准备》，首次对“生物监测”（Biosurveillance）、“公共卫生与医疗准备”等术语进行界定，并囊括生物监测、对策分析、大规模伤亡护理和社区应变能力等四方面的内容。①Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18, 2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002.

第二，应对生物恐怖主义和生物武器扩散威胁的经费开支不断攀升。在小布什就任的8年期间，美国的生物防御费用总投资高达411.54亿美元，其中，作为对九一一事件和“炭疽事件”的应激反应，2002年的专项经费猛增，较之前一年增长了6倍之多。②Ari Schuler, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2001-FY2005,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science, Vol. 2, No. 2,2004, p. 86.自2003年开始，每年拨付的金额都保持在50亿美元以上，至2008年的6年中，投入经费分别为50.9亿、64.24亿、81.3亿、58.4亿、54.86亿和54.55亿美元。③Gregory D. Koblentz, “Biological Terrorism: Understanding the Threat and America’s Response,” in Arnold M. Howitt and Robyn L. Pangi, eds., Countering Terrorism: Dimensions of Preparedness, Cambridge: MIT Press, 2003, p. 98; Crystal Franco, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2008-FY2009,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy,Practice, and Science, Vol. 6, No. 2, 2008, p. 132.

第三，在国土安全部下设置专门的生物防御研究机构。2002年11月25日，美国国会通过《国土安全法》，国土安全部（U.S. Department of Homeland Security）正式成立，2003年3月1日正式运作，④U.S. Department of Homeland Security, “Creation of the Department of Homeland Security,”September 24, 2015, https://www.dhs.gov/creation-department-homeland-security.并在内部专门设置了国家生物防御分析与应对中心（National Biodefense Analysis and Countermeasure Center），对威胁国家安全的新兴生物制剂进行应对研究，为表征生物威胁和生物法医分析提供科学依据。⑤U.S. Department of Homeland Security, “National Biodefense Analysis and Countermeasures Center (NBACC),” https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/national_biodefense_analysis_and_countermeasures_center-nbacc-12132019.pdf.

纵观小布什政府的生物防御政策，其特点如下：首先，将生物防御与美国国家安全紧密相连，重视程度前所未有。小布什任内先后密集性出台了五部涉及生物防御的法案，签署了三项总统行政命令，发布了一份国家战略报告。其种类之多，频次之快，级别之高令人瞠目，充分印证九一一事件发生后，美国政府高度重视国内安全问题，将生物防御列为重要议题并与国家安全紧密相连。其次，其政策覆盖面主要侧重于国内的生物安全领域。通过签署《生物恐怖主义预防法》《美国爱国者法案》《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》《国土安全法》《生物盾牌法案》等一系列立法，对有害生物制剂和毒素的管控，食品、药品、饮用水的供应与安全，疫苗和药品的购买与储存等方面均作出明确而具体的规定，旨在从根本上保护本国民众免受疾病以及生物武器和生物恐怖主义的袭击。此外，还充分利用国会和行政权力提供财政支持，在生物防御领域拨付总数高达 411.54亿美元的专项经费。最后，整合各类资源，力求构筑一个多维度、全谱系的生物防御体系。在国土安全部下增设“国家生物防御分析与应对中心”，将应对来自生物武器的威胁纳入国土安全的总范畴。《21世纪的生物防御》总统行政命令为美国生物防御政策提供了一个全面的实施框架，初步构筑了从评估与预测、预防与保护，到监视与检测、响应与恢复等各环节齐备的生物防御安全体系。

（二）奥巴马政府：生物防御政策发展与调整时期

奥巴马上台后，美国正深陷金融危机的“泥潭”，但在生物防御建设方面却丝毫没有懈怠，依然通过各种官方文件进行部署和加强，推动这一政策体系不断前进。

第一，奥巴马签署和发布了一系列应对生物威胁的法律法规、战略报告与行政命令。如2009年11月23日发布《应对生物威胁的国家战略》报告，列出了应对生物威胁须达成的七个战略目标：其一，促进全球卫生安全；其二，强化安全和责任行为规范；其三，及时、准确地洞察当前和即将面临的风险；其四，采取有效措施防止生物武器和生物制剂的滥用；其五，树立预防、危机和忧患意识；其六，与所有利益相关者有效沟通；其七，搭建国际对话平台。①National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.有学者认为，该战略报告不仅标志着美国生物防御政策系统化，而且思维方式也发生了转变，即从对国内生物防御的关注，转向对全球生物安全保障的重视。②Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-132.同年 12月30日，奥巴马签署《生物袭击后的医疗对策》的第13527号行政命令，其主要内容包括：首先，联邦、州、地方政府及其他部门协同合作，及时在生物袭击暴发后提供医疗应对方案。其次，联邦政府快速作出反应，及时分发医疗物资，组织实施救援行动。最后，保障政策的连续性与可操作性，以建立长效医疗应对机制。③The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30,2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-medical-countermeasuresfollowing-a-biological-attack.

2010年5月27日，奥巴马政府发布《国家安全战略》报告，将防备生物武器攻击作为美国国家安全的最高优先事项之一，主张遏制核武器和生物武器的扩散，减小传染病暴发风险，增强应对生物威胁的能力，同时重申《应对生物威胁的国家战略》报告中的七个战略目标。①The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.同年7月2日，奥巴马签署《优化美国生物特定制剂与毒素的安全性》的第13546号行政命令，强调研究生物特定制剂与毒素（简称“布萨特”）②生物特定制剂与毒素（Biological Select Agents and Toxins, BSAT，简称“布萨特”），特指对公众健康与安全、动植物健康或动植物产品可能构成严重威胁的生物制剂和毒素，其持有、使用和转移等由卫生与公共服务部和农业部根据美国《联邦法典》（Code of Federal Regulations）第7、第9和第42编的有关规定负责监管。内容详见The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-u nited-stat。的科技企业对美国安全至关重要；应以适当方式保护“布萨特”，防止其被误用、盗窃、丢失和意外释放；尽量在合法使用“布萨特”与减少其不利影响之间寻得平衡与协调。③The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-orderoptimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-united-stat.

2012年7月31日，奥巴马发布美国有史以来首份《国家生物监测战略》报告，指出生物监测战略是抵御生物威胁的第一道防线，呼吁利用生物监测及时、准确地洞察当前和即将出现的威胁，其目标是提供关键性、持续性的态势信息，将联邦、州、地方政府、私营部门、非政府组织与国际合作伙伴等各方资源统一整合，并充分利用先进技术、新疫苗、社交媒体等手段阻隔生物威胁，保护公民安全。④The White House, “National Strategy for Biosurveillance,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.

2016年11月30日，美国国会通过《2017财年国防授权法案》，对美国面临的生物威胁进行重新评估与界定，生物战、生物恐怖主义、自然或偶然暴发的传染病等均在其列，同时敦促国防部部长、卫生与公共服务部部长、国土安全部部长和农业部部长共同制定一项国家生物防御战略和实施计划。⑤U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30,2016, pp. 2393-2423, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.奥巴马于12月23日签署该法案。

第二，奥巴马政府虽然遭遇金融危机，经济上遭受重创，但是用于生物防御建设的经费投入却有增无减。在经济下行最为严重的2009年，投资数额仍然高达81.76亿美元，且明显高于其他年份。据统计， 2009～2016财年投入的经费总额达477.7亿美元，与小布什政府相比还高出66.16亿美元。其中，2010～2016年的年经费投入分别为56.54亿、57.34亿、55.6亿、51.72亿、58.27亿、63.89亿和52.58亿美元。①Crystal Boddie, Matthew Watson and Tara Kirk Sell, “Federal Funding for Health Security in FY2017,” Health Security, Vol. 14, No. 5, 2016, p. 289.

第三，在卫生与公共服务部设立专门的咨询机构。2017年7月2日，由15个政府部门组成的联邦专家安全咨询小组（Federal Experts Security Advisory Panel）宣告成立，其主要职能是加强交流与协调，共同为生物安全问题提供技术支持和政策建议。②这15个部门分别是：国务院（U.S. Department of State）、国防部（U.S. Department of Defense）、司法部（U.S. Department of Justice）、农业部（联合主席）（U.S. Department of Agriculture）（Co-Chair）、商务部（U.S. Department of Commerce）、卫生与公共服务部（联合主席）（U.S.Department of Health ＆ Human Services）（Co-Chair）、交通部（U.S. Department of Transportation）、劳工部（U.S. Department of Labor）、能源部（U.S. Department of Energy）、退伍军人事务部（U.S.Department of Veterans Affairs）、国土安全部（U.S. Department of Homeland Security）、环境保护署（U.S. Environmental Protection Agency）、国家情报局局长办公室（Office of the Director of National Intelligence）、科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy）和参谋长联席会议（Joint Chiefs of Staff），详见 U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel Membership,” October 29, 2015, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/members.aspx; U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel(FESAP),” September 13, 2017, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/default.aspx。11月 2日，该咨询小组发布《关于特定制剂项目的建议》（FESAP:Recommendations Concerning the Select Agent Program）报告，对特定制剂清单的分类与筛选、人员可靠性、设备操作的安全性等进行跟踪与分析。③U.S. Department of Health ＆ Human Services, “FESAP: Recommendations Concerning the Select Agent Program,” November 2, 2010, pp. 3-14, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Documents/fesap-recommendations-101102.pdf.2014年12月，又发布了《联邦专家安全咨询小组报告》，提出降低生物风险的改进措施，包括确定安全需求、优化和管控“布萨特”；修订相关法规、保障和提升生物安全级别；明确风险对象、统计和确定持有、使用或转移“布萨特”的高保密性实验室的数量等。④U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Report of the Federal Experts Security Advisory Panel,” December 2014, pp. 3-77, https://www.phe.gov/s3/Documents/fesap.pdf.为评估和提升美国的生物安全性提供了具有针对性的政策建议。

奥巴马政府致力于生物防御政策的深度调整。其任内共发布三份国家战略报告，签署两项行政命令和一部法律法规，均对国家生物防御政策进行了必要的补充和提升。首先，首次运用国家安全战略报告的方式，将防备生物武器攻击列为美国国家安全的最高优先事项之一，明确指出遏制核武器和生物武器的扩散，减小传染病暴发风险，增强应对生物威胁的能力是当务之急，将应对生物威胁提升到国家安全的最高级别。其次，关口前移，更加注重生物安全的预防与监测，防患于未然。2012年美国《国家生物监测战略》报告明确提出将生物监测作为国家生物安全的“第一道防线”，标志着美国生物防御政策理念的重大变化，由原来的被动应对转化为后来的提前预防，进一步筑牢生物安全的首道防线。再次，在关注国土安全的同时，也开始兼顾全球生物安全，注重在该领域进行国际对话与合作。在2009年发布的《应对生物威胁的国家战略》报告的七个战略目标中，几乎有一半内容要求通过国际合作完成。①Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, p. 136.最后，进一步整合国家资源，构建全方位、立体交叉式的综合应对系统。通过组建联邦专家安全咨询小组，促使卫生与公共服务部与其他政府机构进行跨部门协调与合作，最终实现联邦、州、地方政府、私营部门、非政府组织与国际合作伙伴等各方面的相互协作。

（三）特朗普政府：生物防御政策不断完善时期

2016年11月，以“反建制”著称的唐纳德·特朗普当选美国总统。这位总统虽然以“不按常理出牌”著称，但是在生物防御建设方面却不敢掉以轻心。早在 2000年他就在《我们值得拥有的美国》一书中发出警告：通过储备药品、装置生物预警系统应对生物威胁十分必要。②Donald Trump and Dave Shiflett, The America We Deserve, New York: St. Martin’s Press,2000, pp. 166-167.其上台后不久，更是加快了生物防御政策建设的步伐。

第一，特朗普政府在一系列国家战略报告中反复强调生物防御的重要性，并发布首份《国家生物防御战略》报告。2017年12月18日，特朗普发布其任内的首份《国家安全战略》报告，宣称试图获取生物武器的敌对国家和非国家行为者日益增多，美国本土遭受生物恐怖袭击的风险陡增，对国家安全造成严重影响。对此，美国需采取行动从源头上加以遏制，包括与其他国家合作，共同监测并控制生物威胁的来源。③The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.在2018年1月22日发布的美国《国防战略》报告中，称朝鲜等“流氓国家”、恐怖分子正继续寻求或开发核、化学和生物等大规模杀伤性武器，此外，生物工程学的近期发展增加了获取生物武器的可能性和便利性，美国应严阵以待。①U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.在“炭疽事件”爆发17周年之际，2018年9月18日，特朗普发布首份《国家生物防御战略》报告，提出美国生物防御政策将要实现的五个目标：其一，增强风险意识；其二，防止生物科学技术滥用，预防事故发生；其三，提前做好生物防御准备工作，规避风险；其四，快速响应，最大限度限制负面影响；其五，增强迅速恢复的能力，减小对全球经济、卫生和安全的负面连锁反应。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.该报告主张全面提升美国政府在应对生物威胁各个环节中的能力，代表了美国防御生物威胁新的政策方向。③The White House, “Statement from the President on the National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum,” September 18, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-national-biodefense-strategy-national-security-presidential-me morandum/.

第二，在生物防御经费支出方面虽然比前两任有所缩减，但依然居高不下，每年仍保持在将近50亿美元的水平。如2017年的经费投入为49.77亿美元，2018年为49.91亿美元，2019年的预算为48.41亿美元。④Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.

第三，经总统授权成立跨部门的协调机构——内阁级生物防御指导委员会（Cabinet-level Biodefense Steering Committee），该组织横跨政府15个部门，由卫生与公共服务部部长亚历克斯·阿扎尔（Alex Azar）担任主席，成员有国务卿、国防部长、总检察长、农业部长、退伍军人事务部部长、国土安全部部长以及环境保护署署长等，构成人员出自多门。⑤The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 4-5,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.主要任务是对美国生物防御战略实施情况进行监督与协调，确保联邦政府与国内外政府及非政府组织进行合作的相关事宜有效推进，以及对生物防御政策目标的有效性进行评估。⑥U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Interagency Coordination,” September 18,2018, https://www.phe.gov/Preparedness/biodefense-strategy/Pages/interagency-collection.aspx.

特别需要指出的是，特朗普政府尽管执政还不满一届，但在已发布的三份国家战略报告中都涉及生物防御政策，重视程度可见一斑。首先，2018年发布了美国有史以来首份《国家生物防御战略》报告，将生物防御置于国家总体安全战略框架之下，强调生物防御是国家安全战略的重要议题和重要组成部分，凸显生物防御对国家安全的重要性。其次，政策覆盖面表现为国内与国际生物安全并重。《国家生物防御战略》报告的侧重点在国内生物安全；而2017年《国家安全战略》报告和2018年美国《国防战略》报告的侧重点均为国际社会的生物安全，提倡与其他国家共同控制和监测生物威胁的来源，深化国际合作。再次，2018年成立的生物防御指导委员会对所有战略资源进行高度整合。根据授权，这一跨部门协调机构可以在国际国内两个领域，在官方与民间、工业界、学术界、非政府组织、私营部门和国际合作伙伴之间自由行走，履行监督和协调职能，为总体上提升美国国内和国际生物安全系数提供全方位的制度保障。最后，注重细节和过程，构建全谱系的生物防御战略体系。特朗普在《国家生物防御战略》报告中明确提出，要构建包括强化风险和责任意识、预防生物制剂滥用、实时监测生物风险和威胁、及时响应和应对生物事件、迅速恢复生物能力等在内的全方位、全谱系的生物防御战略体系，确保在未来可能发生的生物袭击和生物恐怖主义威胁中立于不败之地。①The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-27, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.

四 美国生物防御政策对全球生物安全的影响

2018年美国发布的《国家生物防御战略》报告明确指出，仅靠国内行动不足以保护民众的健康与安全，将在国际领域与多边组织、伙伴国家、私人捐助者等开展合作，支持生物防御和卫生安全能力建设，以控制疾病的暴发。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 2-3, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美国近三届政府的生物防御政策重点虽各有不同，但是都有在相关领域与国际社会进行交流与合作的内容。客观上说，美国生物防御政策的发展对于全球生物安全具有以下双重影响。

（一）一定程度上促进了生物防御国际合作

第一，促进和推动与其他国家、相关国际组织的直接合作。如为了共同应对潜在的生物安全威胁，美国于2011年与肯尼亚和乌干达达成安全合作协议，就监测和通报新发传染病、全球公共卫生和生物防御等领域建立紧密联系。③Glenn Hess, “Biosecurity Effort Expands to Africa,” Chemical and Engineering News, Vol. 89,No.15, 2011, pp. 30-32.八国集团（G8）框架下的生物恐怖主义专家小组（Bioterrorism Experts Group）、全球卫生安全行动小组（Global Health Security Action Group）等，也都是美国与其他国家长期合作、抗击生物威胁的国际平台。①U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.2007年3月，美、英、德三国还在八国集团会议上共同发起有史以来首个法医流行病学研究计划，敦促集团各国共同探查潜在的生物恐怖主义威胁，强化各国的联合执法与公共卫生合作。②U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.

美国还通过与其他国家共同赞助国际组织，开展行之有效的生物防御演习。例如，美国与瑞士曾于2006年9月共同赞助包括国际民航组织（International Civil Aviation Organization, ICAO）、国际海事组织（International Maritime Organization,IMO）、世界海关组织（World Customs Organization, WCO）、世界粮食计划署（World Food Programme, WFP）和世界卫生组织（World Health Organization, WHO）等15个组织在内的国际组织，联合开展“生物恐怖主义国际协调演习”，成功促成了在生物防御领域的国际合作与高层对话。此次演习提议创建国际医疗对策共享机制，责成相关国际组织完善有效的医疗对策分配制度；督促国际组织和部分国家培育协同反应和跨部门协作意识，以有效应对生物恐怖主义。③Henry A. Crumpton, “Black ICE (Bioterrorism International Coordination Exercise),” January 17, 2007, https://2001-2009.state.gov/s/ct/rls/rm/07/79413.htm.

第二，通过为其他国家和地区提供援助，实现间接合作。例如，由美国国务院全权负责的生物安全接触项目（Biosecurity Engagement Program, BEP），旨在生物安全、技术咨询、风险评估、业务培训、疾病监测、通报和控制传染病暴发、合作研究与开发、提升生物科学能力等方面提供国际援助，开展国际合作，以有效应对世界范围内的生物威胁，维护全球生物安全。④U.S. Department of State, “United States Assistance Programs Under Article X of the Biological Weapons Convention,” December 2012, p. 1, https://geneva.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/290/article-x-one-pagers-1128121.pdf.2009年该组织就曾为伊拉克的生物科学家组织集中培训，并在非洲和拉丁美洲的部分地区开展一系列培训活动。⑤U.S. Department of State, State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations for 2011, Washington, D.C.: U.S. Government Publishing Office, 2010, p. 281.有学者指出，美国政府倚重跨部门协调、在生物防御领域采取的“全政府”（Whole-of-Government）式做法，的确为国际合作和援助活动提供了重要契机。⑥Sunit K. Singh and Jens H. Kuhn, Defense Against Biological Attacks: Volume I, New York:Springer, 2019, p. 64.

（二）存在恶化全球生物安全形势的风险

第一，美国在国内实施如此庞大、秘密的生物防御项目，无疑增加了生物制剂泄漏或扩散的风险。美国防御计划中包含数以百计的生物安全实验室，像炭疽杆菌和鼠疫杆菌等致命性制剂，极易发生泄漏和扩散。①Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, p. 5.2014年6月，美国疾病控制与预防中心将炭疽杆菌从生物恐怖主义快速反应与先进技术（Bioterrorism Rapid Response and Advanced Technology，BRRAT）生物安全三级实验室（BSL-3）转移至邻近的二级实验室（BSL-2）时，由于消毒技术不到位，导致 80多名中心工作人员接触了此种危险病原体。②Brian Owens, “Anthrax and Smallpox Errors Highlight Gaps in U.S. Biosafety,” The Lancet,Vol. 384, No. 9940, 2014, p. 294.然而，这并非绝无仅有。据美国疾病控制与预防中心2014年7月发布的《关于炭疽杆菌潜在泄漏风险的报告》（Report on the Potential Exposure to Anthrax）显示，美国曾于2006、2009年先后发生四起生物制剂泄漏事件。③Centers for Disease Control and Prevention, “Report on the Potential Exposure to Anthrax,”July 2014, p. 3, https://www.cdc.gov/labs/pdf/Final_Anthrax_Report.pdf.军方海外的生物安全四级实验室（BSL-4）也曾发生过致命的实验室感染事件，并导致实验室外面人员的间接感染。④David Heymann, R. Bruce Aylward and Christopher Wolff, “Dangerous Pathogens in the Laboratory: From Smallpox to Today’s SARS Setbacks and Tomorrow’s Polio-Free World, ” The Lancet, Vol. 363, No. 9421, 2004, pp. 1566-1568.众多生物防御项目使生物事件发生的概率陡增，大大增加了生物制剂泄漏和扩散的风险与隐患。

第二，可能引发各国生物防御建设的恶性竞争，使国际社会陷入“生物安全困境”。所谓“生物安全困境”是指一国防御性的生物计划可能会被其他国家认为是进攻性的，因此其他国家被迫实施可能会导致军备竞赛的对冲战略（Hedging Strategy），结果陷入安全困境。⑤晋继勇：《美国全球卫生治理的战略、实质及问题》，载《美国研究》2011年第1期，第108页；Christian Enemark, Biosecurity Dilemmas: Dreaded Diseases, Ethical Responses, and the Health of Nations, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2017, p. 3。从2001年起，美国生物防御经费投入始终居高不下，2019年的经费预算为48.41亿美元，较之2001年增长了7.65倍。⑥Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.加之美国拒绝接受《禁止生物武器公约》核查议定书草案的这一举动，使得其他国家更有理由怀疑美国可能从事有扩散风险或危及其他国家安全的生物技术项目。由于国际社会针对进攻性和防御性生物武器的区别始终未有统一的定论，《禁止生物武器公约》中也未具体提及。因此，一些国家很容易认定自身已陷入生物防御的不利境地，转而效仿美国的做法，增加经费投入，更新生物研发技术等，从而导致国际社会生物防御建设的恶性竞争。有学者明确指出，进攻性和防御性生物研发的界限本就模糊不清，威胁评估使这一问题更加复杂化，令人怀疑美国是否遵守了《禁止生物武器公约》，并助长了一种“生物安全困境”，可能导致一场新的生物军备竞赛。①Jonathan B. Tucker, “Biological Threat Assessment: Is the Cure Worse Than the Disease?”Arms Control Today, Vol. 34, No. 8, 2004, pp. 13-19.

第三，美国将生物研发纳入到国家安全领域的做法，有碍于全球生物科技的开放与交流。美国《生物恐怖主义预防法》中规定，为生物学家提供资助，以研究对付生物恐怖威胁的手段，这将使更多的科学研究被置于政府的监控之下，使之与以保卫国家安全为宗旨的更广泛的军事防卫目标保持一致。②[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：从国家赞助的研制计划到当代生物恐怖活动》，周子平译，北京：三联书店2016年版，第212页。甚至相关生物学家被要求放弃一些成果的公开性和学术交往自由，生物研究活动变成了可疑的对象。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：从国家赞助的研制计划到当代生物恐怖活动》，周子平译，北京：三联书店2016年版，第195页。美国政府将这一领域“安全化”和“政治化”的做法，使得生物技术的研发无法正常交流与分享，客观上阻碍了生物科学技术的发展与进步。

五 结论

美国生物防御政策在克林顿时期开始酝酿，历经小布什、奥巴马、特朗普三届政府的发展与蜕变，努力构建一道双向度、立体化、全谱系的“生物安全屏障”，并取得了预期效果。

从发展过程来看，在认知层面，经历了从克林顿时期认为经济繁荣相对重要；到小布什政府确认生物恐怖主义是美国真正的威胁；再到奥巴马政府首次在《国家安全战略》报告中，将防备生物武器攻击列为美国国家安全的最高优先事项之一的蜕变；最后到特朗普时期以单独发布《国家生物防御战略》报告的形式，确认了生物防御是国家安全战略的重要议题和重要组成部分的战略定位。在关注的领域和政策向度方面，经历了先侧重国内安全，后兼顾国际安全，最后寻求国际与国内安全并重的战略选择。在预防和应急处置方面，经历了小布什时期以《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》为代表的，以防御和应对为主的工作布局；到奥巴马时期关口前移，注重从源头上加强预防和风险监测；发展到特朗普时期包括预防、发现、准备、应对生物威胁，并从中迅速恢复等全过程严格把控的全谱系应对方案。在资源整合方面，经历了小布什在国土安全部下设立“国家生物防御分析与应对中心”（2003年），与国家安全统筹考量；到奥巴马组建联邦专家安全咨询小组（2010年），实现联邦、州、地方政府、私营部门、非政府组织与国际合作伙伴等各方面的互动协作；最终到特朗普时期成立内阁级生物防御指导委员会（2018年），授权其充分履行监督和协调职能，努力建构全方位、全谱系的生物安全防御系统的整体演进过程。

尽管人们对于这些战略和政策能否得到全面落实和执行依然存在质疑之声，例如，曾任奥巴马政府卫生与公共服务部助理部长的妮科尔·卢里（Nicole Lurie）直言不讳地指出，特朗普的生物防御战略缺乏执行的计划性，还留下了诸多悬而未决的问题。①Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.但是，可以肯定的是，在国际恐怖主义尚未得到有效遏制，来自生物武器和生物恐怖主义的袭击威胁尚未完全解除的今天，美国的生物防御政策依然是现在和未来国家安全战略中的一个重要议题和重要组成部分，也将继续为维护国家安全发挥更加重要的作用。然而，令人遗憾的是，近20年来，美国在国际社会一直独家阻挡重启《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判，给出的理由是生物领域不可核查，而且“可能威胁美国国家利益和商业机密”。②尹世杰：《外交部：美国阻拦《禁止生物武器公约》核查议定书谈判令人遗憾》，新华网，2019年12月6日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/06/c_1125318020.htm。这种囿于自身利益的生物防御战略势必会窄化应对全球性生物威胁的视野，使防御效果大打折扣。因为在全球问题丛生，全球生物安全命运共同体建设已经正式提上议事日程的今天，任何国家企图独善其身地寻求国家安全都将会是事倍功半。