新时期地方金融监管体系构建研究

摘要：2017年第五次全国金融会议以来，省级地方金融监督管理局陆续挂牌成立，我国地方金融监管进入一个新的时期。本文立足新时期下地方金融监管的目标及监管模式的選择，在此基础上探讨了广西地方金融监管体系的构建。

关键词：地方金融监管;监管模式;监管体系

中图分类号：F831  文献识别码：A  文章编号：2096-3157（2020）07-0131-03

2017年的第五次全国金融工作会议首次对地方金融管理做出了具体部署，习总书记在会议中明确提出“地方政府要裡持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一的规则，强化属地风险处置责任”。随后中央23号文件《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》中，也首次明确将“7+4”类金融机构的监管职能划给地方金融监管部门，这是中央首次赋予地方政府金融监管事权，也是我国金融监管体制的一次重大改革，标志着地方金融监管进入一个新的时期。在此金融政策背景下，2018年11月底，广西地方金融监督管理局正式组建成立，标志其在金融管理事权和地位上的确立，也标志着广西地方金融管理进入一个新的时期。本文紧扣新时期下广西地方金融监管目标及监管方式的选择，从而全面构建金融监管体系，具有积极的现实意义。

一、广西地方金融监管的目标及对象

1.地方金融监管目标

（1）防范及化解系统性金融风险及区域性重大风险为首要目标。防范化解系统性金融风险是一项永恒的课题，也是第五次金融工作会议以来金融监管工作的重中之重和重大使命。作为地方金融监管机构主体，广西地方金融监管局一方面是协调和配合人民银行南宁支行、广西银保监局、广西证监局等，形成合力做好底线防控布局;另一方面，还需要“因地施策、因城施策”，针对广西区域性的典型的重大风险进行防范、治理、化解。

（2）促进地方金融生态系统不断完善，提高广西金融发展质量。金融生态环是金融机构赖以生存和发展的各种宏微观的外部要素，如金融法律法规保障体系、信用及征信体系、行业发展规范、行业自律协会、金融中介体系、信息共享平台等。构建健康、健全的金融生态系统，能更好地服务广西当地金融机构，促进金融业态的多样性、稳定性，让金融机构在一个有秩序的金融生态下发展，不断提高全区的金融发展质量。

（3）脱虚向实回归本源，服务广西实体经济发展。一切金融发展的最终都是要促进经济的发展，而经济的发展回归本源必须依赖于实体经济的发展，因此金融监管的非常重要的一个目标就是防止金融及经济地方经济或金融“脱实向虚”，引导金融机构服务国家重大战略、经济转型升级、民生保障等方面，让金融业与各行业、各部门形成良性循环。

2.地方金融监管对象

广西地方金融监管体系构建，首先是要明确“管什么”——确定监管范围，圈定监管范畴，具体监管对象，才能更好地选择监管手段和方式，从而构建监管体系。全国第17次金融工作会议以来，按照中央23号文件精神，广西地方金融监管正式组建成立，并对应将“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司”等7类金融机构和辖区内“投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所”等“7+4”类金融业态、机构，统一纳入监管工作范围。同时，随着金融创新，还应将各类新型的地方金融业态也纳入到监管范畴中来。

二、广西地方金融监管的监管模式选择

通过研究比较一些金融较为发达的国家及地区的监管方式，并结合我国主流金融机构的“混业”发展趋势，功能监管和行为监管将成为未来的主要监管模式，与机构监管共同构建成新的地方监管协调机制。

机构监管是我国目前金融监管的主要模式，是在明确监管主体和监管对象的情况下，将机构整体作为监管的对象。根据国家对地方金融监管目标的 “7+4”类机构的范围圈定，也在一定程度上明确了地方金融监管更侧重于机构监管;这种监管方式也是延续我国现在金融机构“分业经营”下的“分业监管”的思路，各自阵营，归属明确，且“7+4”类机构的统一由地方金融监管局监管，相比之前散落在多部门进行管理，确实在一定程度上化解监管重叠和监管空白的现象。

但是机构监管最大的问题就是“明确了具体的对象和范围”，一旦出现新兴的业态，很容易出现监管“缺位”的问题。而功能监管却从另外一个角度去解决这个问题，从产品性质和业务性质出发，而不以机构为限制，能更好地防范新兴业态跨机构、跨行业的监管难题，适应混业经营趋势下对金融体系的全面监管;同时，行为监管要细化落地实施。行为监管贯穿金融机构从建立到退出全过程，要不断完善各类地方金融业态的准入门槛、业务规范、经营准则、退出要求等相关制度落地。同时推行对金融机构行为进行正、负面清单式管理。

三、广西地方金融监管的体系构建

1.赋予地方立法权和执法权，建立健全的法律法规体系

一是中央层面的监管立法要尽快明确。由于中央和地方监管存在着很多界限模糊不清的问题，只有中央从顶层设计上做好规划，以全局性的视野做好整体金融监管体制设计，以法律的形式明确好中央和地方在金融监管上的权责划分，才能形成中央和地方监管各司其职、互为补充的格局;相反，脱离中央立法，单独谈地方立法，仍旧治标不治本。二是在中央金融监管立法明确的基础上，广西应该立足于本地区金融生态的基本情况，按照“宜早不宜迟、紧急先行”的原则，依次制订契合广西经济发展特色的地方金融监管条例和相应细则，为地方金融业发展、监管提供法律依据。三是赋予广西地方金融监管局执法权，强化地方监管多部门联动，构建地方金融监管执法队伍，提高金融监管执法能力;同时，将监管行为纳入法律框架体系，赋予其监管过程中的执法检查权，真正做到 “有法可依、权责一致”。

2.构建“央地双层”、“横纵向”、跨区域监管协调体系

一是构建央地双层监管协调机制。国务院金融委作为地方金融监管局的中央归口管理部门，为地方金融监管在中央层面的宏观协调创造了机会，让地方金融监管可以更好地在央地两个层面展开较为对等的沟通协调机制，最大限度地避免了监管空白和漏洞。同时，金融委应尽快牵头建立双向互动、常态化沟通机制，一方面是金融委向地方传达和解读中央最新的金融监管政策与改革措施。另一方面，地方金融监管局也要定期向金融稳定发展委员会汇报地方金融发展情况和金融监管工作，及时报送监管过程中发现的新情况、新问题以及空白和漏洞。二是构建地方横向监管协调机制。广西地方金融监管局和当地人民银行、银保监局、证监局建立监管协调机制。由广西地方金融监管局牵头，统筹全区的金融监管资源，建立区域金融工作议事协调小组，金融联合执法机制尤其是针对广西房地产经济、地方政府债务、影子银行、资本市场、非法集资等重点风险领域开展专项治理工作。三是构建跨区域金融监管协调机制。随着科技的发展，金融业已然突破了属地限制，跨区域经营已成为地方金融活动的一大特色，仅凭一地监管之力难以对地方金融实行有力的监管，未来必须选择和多省份、地区的金融监管机构进行信息共享，合作监管，才能有效地防范和应对金融风险。

3.内部调整外部培育，完善地方监管组织体系

一是调整广西金融管理局机构设置，完善监管组织架构。围绕当前金融监管局监管职能的调整，对应“机构监管”的模式，分别设置不同的部门对地方金融机构进行管理，逐步弱化或者合并“银行处室”，成立综合协调部门。同时，设立新型金融管理部门，专门填补新兴业态等监管空白区域。明确各职能部门之间的组织协调工作，提高监管效率，避免监管漏洞。二是参照广西区一级的机构设置，健全全辖各地市的金融办机构设置，增加编制和监管队伍的建设填充，自上而下，转变职能，完善组织构建。三是发展第三方机构，延伸监管组织体系。大力培育地方金融行业协会、中介组织等第三方机构，将第三方机构作为监管组织的一部分，借助第三方机构的力量，辅助地方监管部门实施监管，强化地方监管机构力量。

4.构建大数据平台，打造金融监管科技支撑体系

大数据、区块链等科技在金融领域的应用已经成为未来金融创新和发展的主要方向，为了能够更好地应对未来新技术、新业态所带来的监管挑战，构建金融监管科技化支撑体系势在必行。

一是积极建立大数据监管平台。按照国务院关于统筹推进金融业综合统计工作的部署及要求，梳理有效监测关键信息，构建中央与地方金融监管的各类指标参数、数据共享、交换机制等，構建广西金融监管大数据平台。二是对接整合关联平台及信息。将工商、税务、海关、法院、公安、信访、政府服务热线等政务信息以及企业相关信息接入金融监管大数据平台，为开展金融监管和创新发展提供强大的信息支持和基础支持。三是优化整合广西现有的金融防控平台，如非法集资、小额贷款等风险预警系统，加强与中央派出监管机构的数据的交换与整合。实现对各类金融机构和金融行为全方位的筛查、甄别、预警，从而实现由现场检查为主向非现场监管为主，由机构监管为主向功能监管、行为监管为主的转变。

5.构建三位一体高素质监管人才队伍体系

一是培育或是引进多类型综合性人才，打造广西专业监管人才队伍体系。监管队伍的能力与水平高低直接关系到广西金融监管水平的高低。面对当下金融创新迅速更迭、金融科技不断升级、新型金融业态地不断涌现的现实状况，金融类人才的引进已经远远不能满足当下及未来一定时期的地方金融监管的要求，而是要匹配未来监管手段和技术的要求，加大对科技、通讯、法律、会计等其他相关专业高端人才的大量引进，构建一个综合能力更加全面的监管队伍。二是建立地方金融机构风险专岗以及岗前任职能力审核机制，构建金融机构风险防控人才体系。对于业务规模较大的金融机构，要求必须设立独立的风险管理部门，对于规模较小的金融机构，必须设立风险管理专岗人员;同时，参考银保监局的做法，在各机构风险管理核心人员上岗之前，必须到广西金融管理局进行任职资质审核、考试和岗前谈话等。三是建立金融监管人员联络机制，地方金融监管部门和行业自律组织要配备专职的风险岗位人员，与类金融机构的人员建立联络机制，定期对各行业市场风险业务进行检查、指导，构建监管方和被监管方的风险管理桥梁，铸造风险防控安全防火墙。

6.回归本源、服务经济，打造完善的现代化金融服务体系

党的十九大以来，多次强调金融的发展及深化都以服务经济社会发展为根本目的，务必要坚持回归本源、服从服务于经济社会发展的首要原则，把高质量发展要求贯彻金融工作全过程，把为实体经济服务作为出发点和落脚点。

一是构建地方金融机构征信体系。可以参考人民银行的征信体系，制订适用于广西地方金融监管的征信标准，将广西辖区内各类地方金融机构的信用信息，纳入征信管理系统当中。同时对征信平台的各类信息进行分析和共享，为广西金融风险防范提供支持。二是加大地方金融政策的扶持力度，服务广西区域协调发展战略。一方面，可以考虑建立广西地方金融稳定发展专项基金，对于全区金融机构的救助、兼并、重组提供一定的资金帮助，促进全区地方金融的稳定发展。另一方面，给予一定的优惠政策，积极引导全区金融机构开发个性化、差异化金融产品，去缓解小微企业融资难、“三农”担保体系短板等问题，促进区域经济发展。

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[注]

项目基金：本文系2019年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“广西地方金融监管功能重塑与体系构建研究”项目资助（项目编号：2019KY1617）

作者简介：

刘晓庆，广西金融职业技术学院教师，中级经济师，硕士;研究方向：金融管理和监管。