高校巡察研究

郝程光

【摘 要】 本文介绍了巡察制度的历史沿革及最终确立过程，阐述了巡察的内涵及高校推行巡察的必要性，分析了高校巡察运行机制存在的问题及原因，提出了加强高校巡察的对策和建议。要加强组织领导与协调，完善相关制度建设;明确政治巡察目标，突出重点内容;改进方式方法，提升巡察质量;严格巡察问责机制，督促落实整改。

【关键词】 党内监督;高校;巡察运行机制

一、巡察制度的历史沿革及最终确立

巡察，作为党内监督的方式与手段，在中共十六大后才开始出现，十八大后逐渐兴起，并全面推开部署，最终确定了市县巡察制度，写入新修订的《党章》和《中国共产党巡视工作条例》。

1、探索阶段

2004年后，一些市县尝试模仿中央巡视模式，开始探索开展巡察工作，如宁波市江东区、湖州市长兴县等。2007 年，湖南省开展巡察试点性工作，以湘潭市湘潭县为县级巡视试点县，出台了《中共湘潭县委巡视工作暂行规定》。这一阶段市县级仍用巡视指代这种监督手段，“巡察”或“巡查”的概念尚未形成。

2、新時期的巡察制度

党的十八大以后，党中央不断推进党风廉政和反腐败斗争，巡视监督的强度之大前所未有，地方也认识到开展巡察监督的重要性与必要性。2013 年，江苏、安徽、山东、重庆、河北等省份，陆续开展巡察探索。

2014 年，河南省开始探索开展市、县级巡察制度，制定了《关于建立市县党委巡察制度的意见》《巡察工作实施办法》等规定，成为全国第一个在全省范围内推广落实巡察制度的省份。2015 年 12 月，中央巡视办在河南信阳举行全国部分省市巡察工作调研现场会，明确了市县巡察是巡视监督的延伸，并提出构建巡视巡察监督全覆盖体系。《中国纪检监察报》对此进行了报道，从官方渠道正式明确了“巡察”称谓。

在十八大期间，全国市县级党委巡察全面铺开，发现并推动解决了一批基层党组织存在的党的领导虚化弱化、全面从严治党不力等突出问题。2017年8月，中央印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》。新时期市县巡察制度得以最终确立。

二、巡察的内涵

从梳理巡视、巡察的历史发展脉络来看，巡视是中央、省、自治区和直辖市对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行监督检查的制度。巡察是市、县级党委向被巡察单位派出巡察组，依照授予的权限和巡察内容，对被巡察单位及其党政领导班子成员围绕党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利情况进行检查，并通过督促整改，达到加强全面从严治党和党内监督的作用。

三、高校推行巡察的必要性

1、推行巡察是高校健康发展的迫切需要

高校是全面从严治党和党风廉政建设的重镇。高校办学在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，坚持稳中求进。但是近年来，教育领域腐败案件频发，从近年来通报查处的案件和市委巡视发现的问题来看，重点领域、关键环节成为滋生腐败的温床，“象牙塔”并不清净。一些党员领导干部占据关键岗位，掌握着对人财物的支配和使用权，但党性观念却越来越淡薄，对党章、党纪、党规等的神圣和庄严性、威严性失去了敬畏之心，忘了纪律和规矩的红线，走向违纪违法。

巡察，本质是政治巡察。通过开展校内巡察工作，着力发现和解决高校二级党组织领导弱化虚化，党组织不健全不完善，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软等突出问题。紧盯重点人、重点事、重点问题，坚持即知即改、立行立改、标本兼治，使巡察真正成为基层党内监督的“前哨”、发现问题的“尖兵”、从严治党的“利剑”。[1]

2、推行巡察是落实党委主体责任的重要举措

落实全面从严治党是学校党委的首要职责，是“三大主体责任”之一。但从实际情况看，各级党组织、各级党员干部也存在落实主体责任意识不强、“学做两张皮”的问题，或者走过场，以为开开会、念文件、表表态，签订各种“责任书”、“责任状”就算是落实责任的问题。校内巡察作为学校党委落实全面从严治党主体责任的重要举措，可对学校二级党组织、党员干部在党内六大纪律及落实党风廉政建设责任等方面进行深入地“政治体检”，有助于学校党委将从严管党治党的主体责任落到实处，构建有效的党内监督平台。

3、推行巡察是全面从严治党向基层延伸的必然要求

从市委对高校巡视发现的问题来看，高校二级学院、单位（部门）在“人事、财务、物资以及内部管理等诸多方面拥有更多、更大的自主决策权和自由裁量权”，[2]存在着廉政风险与漏洞。但在责任落实、压力传导上，却存在着层层递减的问题，常常是“上面九级风浪，底下纹丝不动”。二级党组织负责人及班子成员落实主体责任、“一岗双责”意识不强，倾向于将主要注意力放在学院的教学、科研发展上，认为党风廉政建设和反腐倡廉是学校纪检监察部门的事，与己关系不大。这就导致了高校二级学院党的领导虚化弱化，党的建设缺失等问题严重，党员干部普遍存在重科研教学、轻理论学习的倾向。通过校内巡察，有助于发现二级党组织存在的问题，督促加强政治理论学习、提高站位，建立健全制度，规范管理，实现全面从严制度向基层延伸。

四、高校巡察运行机制存在的问题及原因

机制泛指一个工作系统的组织或部分相互作用的过程或环节，包含制度、方法、措施等部分，是一个有机统一的整体。高校巡察在实践过程中，其组织构建、规范性运用制度、工作程序与方法、成果运用等元素构成了有机的整体。通过对各元素存在的问题及其原因进行梳理，旨在提高巡察运行机制整体的功能和效果。

1、巡察组织构建层面

巡察作为高校党委加强党内监督的方式，一般由校党委书记、纪委书记、纪委副书记、组织部长等组成巡察工作领导小组，党委书记任领导小组组长，纪委书记任副组长。领导小组下设办公室即巡察办，作为党委工作部门一般设置在纪委办，负责具体日常工作。根据巡察任务和被巡察单位工作性质，从党政职能部门抽调人员组成巡察工作组，开展具体的巡察工作。这种组织构建方式，存在以下几方面问题：

一是负责具体日常工作的巡察办设在纪委办，易使人造成巡察是纪委工作的误解。在实际运行中，易变成纪委唱“主角”、纪委“一头热”，其他部门缺少积极性和主动性，难以发挥本部门职能职责以积极配合;二是从巡察工作组的人员构成上看，多是各部门抽调的兼职，业务繁忙的部门如财务、审计一般不愿意参加，或业务骨干不舍得往外拿，敷衍了事的居多。在实际运行中，有的组员以各种理由请假不参与巡察工作，但组长也难以制约，影响了巡察的效果;三是抽调的组员一般是各部门科级干部，对政治巡察的要求和认识难以准确把握，也缺少开展具体工作的经验。一般只是在巡察开始前对组员进行一次培训，对思想和能力的提升效果有限。

2、规范性运用制度层面

高校党委在启动巡察前，一般会经党委常委会讨论确定巡察工作办法、具体的巡察工作方案。但在实际运行层面，仍对一些重要环节缺少规范性运用的制度规定。如巡察队伍建设和系统培训，巡察工作流程、重点、方式、考核及权限等具体工作实施，以及巡察成果运用如整改落实标准、移交问题线索处置等方面，仍缺少具體操作性的制度规定。随着高校巡察工作的不断推进，迫切需求建立健全规范运用性的制度或指导性文件。

3、工作内容、程序与工作方法层面

从巡察内容来看，政治巡察难以量化考量，易流于宽泛，工作缺少抓手，没有针对性。高校巡察一般围绕二级党组织执行“六大纪律”情况，党组织建设和班子运行情况，以及科研、工程项目资金使用和招标采购等方面展开。但在实际运行中，对招投标和资金使用可以通过查合同、账目等渠道发现具体问题，违纪事实清楚，定性比较容易。但对于“六大纪律”中的政治纪律，以及班子建设，其巡察重点就较为宽泛，没有针对性，即使通过访谈、座谈等掌握到一些情况，也难以查到真凭实据，影响了巡察的效果。

从工作程序来看，巡察组会严格遵照巡察工作的规定进行。巡察流程一般为召开见面会与动员会，进驻被巡察单位，开展访谈、座谈及问卷调查，查阅各类档案材料，梳理汇总问题形成报告，向巡察工作领导小组汇报情况，向被巡察单位反馈问题并督促情况。工作流程较为固定，但往往也容易陷入形式主义的窠臼之中，给被巡察单位提供了极其充分的“应对”时间。[3]

从工作方法来看，高校巡察更多地依赖传统的工作方法比如听取汇报、个别谈话、民意测评、走访了解来开展工作。但碍于熟人社会的影响，访谈、测评等方法的效果大打折扣，巡察组有时碍于情面不会过于深究敏感问题，被巡察单位就找出的问题有时甚至会与巡察组讨价还价。另一方面，有的教职工对校内巡察工作没有信心，认为校内巡察只是形式，对巡察组敷衍了事，不敢发表真正的意见，导致巡察难以真正发现问题。

4、整改机制亟需完善

高校党委虽然通过开展巡察发现了二级党组织存在的一些问题，但在整改层面上，仍存在被巡察单位整改落实不到位、巡察办后续跟踪督办力度不够、制约机制不健全等问题。

有些被巡察单位整改只做表面文章，对要害问题刻意回避，在触及本单位利益的关键问题上不敢改、不愿改，能推就推、能拖就拖。此外，巡察反馈结束后，巡察工作组一般就此解散，成员就回原部门工作了，而纪委办则忙于其他监督执纪工作，对被巡察单位整改落实情况难以及时地进行跟踪了解、督促检查。出现这些问题，归根结底是因为缺少制约机制，被巡察单位党组织不整改也不需要承担具体的责任。因此，要加强巡察整改约束力度，建立健全巡察整改相关制度，将巡察工作成果以制度的形式固定下来，强化巡察效果。

五、加强高校巡察的对策和建议

1、加强组织领导与协调，完善相关制度建设

“抓好巡视工作是落实主体责任的具体化”，[4]巡察作为高校构建党内监督体系的重要方法、平台之一，是党委落实主体责任的具体化表现和重要抓手。对高校党委而言，要高度重视巡察的政治作用。党委书记作为巡察工作领导小组组长，要多提意见，对具体问题的处置明确意见要求。通过建立党委书记听取巡察情况报备制度、巡察工作组向巡察工作领导小组报告工作制度、党委常委会定期研究巡察工作制度，及时掌握巡察进展及存在的问题，不断推进工作。巡察工作领导小组要及时听取巡察工作组的工作汇报，对发现的问题及时研究，并向同级党委报告。

“党内监督工作是一个有机的整体，巡视巡察不能做独行侠”，[5]巡察办虽然设在纪委办，但要纠正各部门不同程度存在的“巡察就是纪委的工作”这种片面认识。通过明确的责任分工和制度规定，督促积极参与配合，加强协调联动，形成目标一致、团结合作的巡察工作组，齐心协力搞好巡察。此外，在人员构成上，除调配各部门工作人员外，可以聘请德高望重的离退休人员，他们富有党务工作经验，熟悉学校各二级党组织的政治生态，能够帮助巡察工作组更加快速地切中要害。

2、明确政治巡察目标，突出重点内容

巡察根本上是政治巡察，要突出对政治纪律和政治规矩的监督，真正把纪律和规矩挺在前面。要找准巡察工作重点，在巡察开始前要对被巡察单位情况进行了解。从组织、纪检、审计等部门以及各种专项检查中了解被巡察单位党风廉政建设和反腐败工作情况，干部队伍和师资队伍建设情况、教学科研发展情况及存在的问题等，从而有针对性地制定工作方案，有重点地开展巡察工作。尤其要注意查看二级单位党政领导及班子建设情况、主体责任和“一岗双责”是否落到实处，政治理论学习是否有“走过场”现象，干部选拔任用是否规范等，进一步强化压力传导。要注重通过在校刊上开设巡察专栏，借助官微、官博等新媒体平台等，扩大巡察影响力。

3、改进方式方法，提升巡察质量

高校巡察基于熟人社会的影响，采用传统的办法开展工作效果不佳。要改进巡察方式，探索借鉴市县的交叉巡察、对口巡察和专项巡察等方式方法，提升巡察实效。如在已推行校内巡察的高校间进行交叉巡察，避免校内都是熟人抹不开情面的问题;由学校党委针对实际情况中出现的重点问题进行专项巡察，盯住重点人、重点事和重点问题，集中力量突破，解决某一重点领域内的突出问题，具有针对性强、专业性强、有“专、准、快”的特点;“回头看”、“杀回马枪”也可以作为巡察的一种独特方式，确保被巡察党组织将整改成果持续保持下去。