改革开放以来我国国有经济改革历程的启示与展望

甘志航

新中国成立以来，国有经济和国有企业一直是我国社会主义经济的支柱，为我国社会主义经济发展和人民生活改善作出了重要贡献。尤其是改革开放以来，我国国有经济的活力、控制力和影响力不断增强，国有企业的运行质量和效率不断提高。国有经济不仅为我国社会主义制度建立和完善提供了物资基础，同时还在国际上充当了我国国家利益的代表者和维护者，国有经济已经成为我国社会主义市场经济的重要基石和稳定器。随着我国发展开始进入全面深化改革的新阶段，改革开始进入攻坚期和深水区，特别是党的十九大开启深化国有经济改革的新时代后，我们面临更加艰巨的任务。深入推进国有经济改革已经成为新时代发展国有经济的必然选择。

一、改革开放以来国有经济发展历程回顾

我国的国有经济从新中国成立开始建立起来之后，一直以来都是国民经济的重要支柱，在国家经济建设与发展过程中起着主导作用。自1952年我国国有经济基本建立和形成之后，国有经济也经历了改革开放前和改革开放后两个截然不同的发展时期。改革开放以来，国有经济不断发展壮大，国有经济的结构、质量和控制力也不断增强，特别是1997年党的十五大报告明确提出要从战略上调整国有经济布局之后，我国国有经济领域的改革开始全面展开。在此之前，国有经济的改革主要是在微观层面进行的，以无意识的、被动的收缩为主，并且是以国有企业的规模大小作为改革的标准，使得不同地区和不同部门标准不一致，没有上升到宏观的战略高度。[1]

1997年至2012年的15年间，在继续建立和完善国有企业现代企业制度的同时，政府出台了一系列政策，采取了许多具体措施调整国有经济布局，取得了显著成效。以工业部门为例，国有经济的战线明显缩短，运行质量和效率显著提升，对国民经济的调控能力也明显增强。一方面，国有及国有控股工业企业总产值占全部规模以上工业总产值的比重由1998年的49.6%下降到2011年的26.2%;另一方面，仅中央企业从2002年到2011年，资产总额便从7.13万亿元增至28万亿元，营业收入从3.36万亿元增至20万亿元，上缴税金从2926亿元增至1.7万亿元。[2]国有企业“小散乱”的格局已彻底改变，国有资产在一般生产加工行业的比重已降至11.9%，而分布在基础生产行业和支柱产业的比重已上升至50.6%，在军工、电信、民航、石油及天然气开采和电力供应领域达90%以上。[3]国有资产质量和国有经济运行效率不断提高，1994年我国最大的500家国有企业全年销售收入的总和还不如美国通用汽车公司一家的销售收入，到2013年我国已有80多家国有企业进入世界500强，其中中央企业45家。

但是，近年来由于国际国内政治经济形势的不断变化，关于国有经济改革的认识出现了较多分歧。一些人认为，国有经济战略性调整就是要让国有经济从竞争性领域退出，让民营经济进入，有的人甚至主张国有经济全面退出，全盘私有化;另一些人则认为，国有经济战略性调整的目的是集中优势资源，做强做大国有企业，甚至主张建立行政性国有企业，以强化政府对国民经济的调控能力。认识上的分歧已经成为继续深入推进国有经济改革的严重障碍。

面对国有经济改革这一微观层面涉及国有企业公司制股份制改造、内部治理和经营机制改革，宏观层面涉及国有经济布局与结构调整、运营环境重塑的系统复杂工程，2012年党的十八大以来，党中央、国务院坚持问题导向，坚持试点先行，国有经济改革呈现出全面推进、重点突破、成效显现的崭新局面，走出了一条中国特色的改革发展道路。一方面，基本完成了国企改革的顶层设计，出台了“1+N”（“1”：《关于深化国有企业改革的指导意见》，“N”：相关配套文件）政策，形成了顶层设计和四梁八柱的大框架;另一方面，改革重点任务不断落实落地，重点难点问题不断取得新突破，包括深入推进“十项改革试点”、稳步推进混合所有制改革、国资监管体制机制不断优化等。

二、改革开放40多年我国国有经济改革的历史启示

（一）国有资产的存在和增长具有历史必然性

国有资产是指归国家所有的一切财产并由此产生的财产权利的总和，其产权属性就决定了国有资产与市场经济的兼容性，不同于私人资产，即国有资产的逐利性并不会像私人资产那样强烈，国有资产往往更加具有公益性、政策性的特点。这些特点也就决定了国有资产在社会经济中具有私人资产不可替代的特有功能，如维护国家安全和社会稳定、保障公共利益、引领和带动经济发展、辅助国家宏观调控等，这些作用是社会主义市场经济发展过程中不可缺少的。

为了不断地发挥这些功能，国有资产必须保持一定的数量规模和分布。因此，国有资产虽不强烈追逐利润，但其保值增值却是不可或缺的，而国有经济改革正是实现这一目标的基本途径。通过深化国有经济改革，国有资产可以集中到那些国有经济需要进入、继续保留和进一步发展的行业、领域和企业去，而从其余次要的、竞争充分的、严重亏损的部门退出。这不仅有利于更好地发挥国有经济在社会主义市场经济中的功能，并且还能提高国有资产的运行效率和质量，从而实现国有资产保值增值的目标。

（二）国有经济改革的评判标准不能仅拘泥于国有经济的绝对量上

国有经济改革不能仅仅关注国有经济的规模和数量，更关键的是国有经济的产业分布是否合理，是否將有限的资源应用到最需要的地方，是否对国家经济的发展发挥了带动和推动作用等。无论是从发达国家还是发展中国家来看，绝大部分国家的国有经济在数量和规模上都不占据绝对优势，甚至是已经处于从属地位，但是由于其都分布于关系国民经济发展的关键领域和行业中，各国国有经济的控制力并没有随着数量和规模的下降而降低。

虽然我国国有经济的数量和规模从改革开放后就开始下降，但到2018年国有控股工业企业营业收入仍然占到规模以上工业企业的27.1%。根据国外国有经济总量规模的变化跟国家经济发展水平相关性的有关研究结论：一国在工业化初期，国有经济的比重开始上升，到工业化中期阶段国有经济所占比重达到最高峰;此后国有经济所占比重又开始下降;到了以服务业为主导的后工业化时代，国有经济比重最终会下降到一个相对较低的水平。可以预测未来我国国有经济的总量规模仍然会呈现继续下降的趋势，如何在国有经济的规模和数量继续收缩的情况下，通过加快推进国有经济改革使国有资本向关键领域和重要行业集中，就显得十分重要。

（三）国有经济并非必然存在于自然垄断行业或提供公共产品和服务的行业

无论是发达国家还是发展中国家，从来不存在国有经济一直垄断自然垄断行业或提供公共产品和服务行业的情况，现阶段绝大多数发达国家和部分发展中国家国有经济甚至没有在这些行业占据主导地位。在我国垄断行业国有经济一统天下的局面还较为严重，如2018年，烟草、石油和天然气开采、电力、热力的生产和供应行业国有控股工业企业资产总额占规模以上工业企业的比重分别达到99.1%、95.4%和86.8%，营业收入分别占99.4%、93.4%和91.5%。因此，在国有经济改革中自然垄断行业和提供公共产品和服务行业国有经济的调整和改革还亟待加快。

此外，国有经济也并非不能存在于竞争性领域，许多国家在竞争性领域也存在高效率的国有企业，并对所在行业起到了巨大的带动作用。因此，我国国有经济改革的标准并不是简单的“竞争与垄断”，还需考虑国有经济是否具有较高的经济效率。

（四）国有企业的低效率源于产权结构和治理模式的不合理

国外的国有经济结构性调整过程中，国有企业的低效率常常被认为是国有经济必须接受改革的主要理由之一。国有企业的低效率除了来自于外部环境中缺乏竞争之外，还有一个更为重要的原因是其产权结构和治理模式的不合理。由于国有企业的产权结构和治理模式单一，使其严重缺乏产权的激励机制和约束机制，通过私有化改造分散国有企业的股权，有利于不同的持有人主动参与企业管理，从而从内部提高国有经济的运行效率。

在我国已经实行的国有企业股份制和公司制改造也是旨在针对国有企业产权结构和治理模式的不合理问题，目前全国国有企业90%以上都已经完成了股份制和公司制改造，实现了股权结构分散化、投资主体多元化。从某种意义上说，国有经济改革不仅需要着眼于产业结构和空间结构的调整，微观层面的国企制度、产权改革也需要同时进行。

三、新时代深化国有经济改革的战略展望

（一）党的十九大开启深化国有经济改革的新时代

深化国有经济改革是推动供给侧结构性改革的关键，也是社会各界高度关注的重大问题。经过改革开放以来的不断探索和实践，我国国有经济改革已取得重大进展并积累了诸多领域的成功经验。当前我国经济稳中有进，结构不断优化，市场主体活力不断提升，开放型经济新体制逐步健全，已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，为深化国有经济改革创造了难得的机遇。但仍面临许多深层次的矛盾和问题，比如，布局结构、体制机制有待完善，竞争力、活力有待增强，降杠杆工作需要进一步推进等，深化国有经济改革任重道远。

党的十九大报告明确指出，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失;深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，为新时代国有经济改革指明了方向。

（二）新时代国有经济改革战略选择的基本逻辑

国有经济改革既不是简单的“退位让位”问题，也不是单纯地做大做强国有企业的问题，而应该是围绕建立和完善中国特色的社会主义市场经济体制这一目标，从微观与宏观相结合的层面对国有企业和国有经济管理体制进行的全面改革。这既需要考虑市场对资源配置效率的要求，又要考虑国家政治制度和历史的延续。因此，国有经济改革并不存在一个标准且统一适用的模式。

结合中国国情以及世界各国的国有经济调整经验，新时代我国深入推进国有经济改革的基本逻辑应是：首先优化国有经济的战略布局，其次重塑政企关系，分类设计国有资本的管理体制提高经营效率，并通过加快推进“混改”，最后通过修改必要法规，完善法律制度和社会保障制度，为国有经济改革创造有利的制度保障。

1.优化战略布局

（1）产业布局优化。即通过采取分类配置的策略，坚持有进有退、合理流动的原则，实现国有资源行业配置的优化。将国有资本更多地投向关系国计民生和国民经济命脉的重要行业和关键领域，投向国有经济仍具竞争力的领域和未来可能占据竞争优势的战略性产业。对于国有经济已经失去市场竞争优势和能力的其他行业和领域，要通过市场机制公平地实现优胜劣汰，形成国有经济的合理产业体系。

（2）空间布局优化。即通过采取分区配置的策略，按照“西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展”的区域发展总体战略，实现国有资产的跨区域流动和优化配置。根据各区域、各省区市不同的自然禀赋和经济社会基础，明确各地区国有经济所处的不同发展阶段和承担的不同职能作用，调整国有资本在各地区之间的总量分布和在各地区内部的产业结构，建立起合理的地域分工体系。

2.重塑政企关系

（1）厘清国有资本管理体制。就目前的国有资产管理体制和体系来看，只是纳入了一部分经營性国有资产，还有相当数量的经营性国有资产并没有纳入现行的国有资产管理体系，如金融性国有资产的监督管理就归属在财政部金融司，而诸如铁路运输系统国有资产、邮政部门国有资产、烟草部门国有资产等也都游离于现行的国有资产管理体系之外，大部分的事业性国有资产就更是没有被纳入了。这种事实上对国有资产的多头管理也就意味着国资委（国资办）作为出资人的职能边界就很难被界定清楚，从而直接导致了国有经济管理的低效率和实际上的缺位，也无从谈起权力的相互制衡和约束，腐败和寻租行为也就无法杜绝。

因此，解决国有资产的多头管理问题，必须以加强国有资本管理为主线，在现行国有资产管理体系的基础上建立一个统一的国有资产管理机构，改革国有资本授权经营体制，使权力、责任、利益、义务相统一，实现国有资产监管和运营的分离，最终达到使各类国有资产统一监管、协调运营的目标。同时，在管理体系外部还要强化对于国有资产的社会监督和舆论监督，从而形成统一的、全方位的监管体系。

（2）加快推进“混改”。2013年，党的十八届三中全会就明确了我国以股份制为主要实现形式的混合所有制经济未来的发展趋势。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。要积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。

虽然国家出台了多项政策鼓励发展混合所有制经济，但目前民营资本的参与热情并不高，主要问题不是民营资本不足，而是保障民营资本权益的制度建设还需进一步完善，从而增强民营企业参与混合所有制改革在政治上的安全感。因此，推进混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保证民营企业和国有企业在市场竞争中规则平等;保障民营资本参股国有企业的合法权益及决策权;按照市场规则确定国有资产价格以及民营资本参与的比例，避免将“国有资产流失”盲目归于民营资本。

3.完善保障机制

（1）法律制度保障。从国有经济改革这个层面来看，我国的法律体系已经逐渐从只涉及国有经济改革的某一方面、以非规范性的规章为主向综合性的、以国有资产法为核心的法律法规体系迈进。从各国的实践来看，大多数国家的国有经济都是用不同于一般企业的特殊的法律来规范的，需要有专门的法律法规来规范国有经济运行中的特殊行为和关系。[4]

因此，我国必须在国有资产法的基础上，进一步加强产权交易法、外资并购法等相关法律的立法工作，逐步建立起结构合理、统领全局的国有经济和国有经济改革的法律框架体系。同时，还要强化法律的执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究，通过立法和执法双管齐下，引导和干预国有经济改革向着既定的、合理的方向推进。

（2）社保制度保障。国有经济改革是一个系统工程，改革过程需要完善的社会保障和成熟的资本市场作为制度保障。只有建立起完善的社会保障制度，为公民提供医疗保健、养老、教育在内的全面的保障体系，才能从根本上减少国有企业承担的社会福利责任，与私人企业平等竞争。同时，完善的社会保障制度也是妥善安置国有企业剩余人员、减少改革过程中出现社会秩序混乱现象的有力保证。

因此，一方面，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，同时还要完善社会保险关系转移接续政策;另一方面，要划转部分国有资本充实社会保障基金，目前措施是通过国有經济改革，国有经济的退出或多元化持股之后的国有资产转让所得和国有资产收益来用于补充社保基金缺口。从其作用力上来分析，正向作用方面，有利于弥补社保基金缺口、完善社会保障制度;反向作用方面，社会保障制度的完善又提高了对国企改革深入推进的支撑能力和力度，从而形成了二者之间的良性互动局面。[4]

基金项目：2018年重庆市社会科学规划项目“新时代重庆民营经济实现新发展的路径研究”（项目编号：2018PY56）。

参考文献：

[1]纪玉山，贾成中等.竞争性领域国有经济战略性改组研究[M].北京：科学出版社，2009：16，72.

[2]本报评论员.“国有”“民营”相互促进共同发展——三论坚持和完善我国基本经济制度[N].人民日报，2012-5-19（1）.

[3]国务院国有资产监督管理委员会党委.坚定不移地推进国有企业改革发展[J].求是，2012（10）：14-17.

[4]刘泉红.国有企业改革：路径设计和整体推进[M].北京：社会科学文献出版社，2012：51，179-180.

作者单位：中共重庆市委党校经济学教研部

责任编辑：胡 越