整体性治理下的城市社区治理现代化重构

城市社区是城市基层社会多元主体协同治理的平台，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要场域。2015年民政部、中央组织部发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》推进社区工作减负;2016年民政部等十六个部门联合印发《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》，加强社区治理法治化、科学化、精细化建设;2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出了社区治理体系、治理水平、治理短板和组织保障五个方面的社区建设重点内容。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步指出，要完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局。为进一步构建社区治理共同体，本文在整体性治理理论分析视角下以重庆市沙坪坝区香炉山街道“1+6”社区工作体系实践为例，探索推动城市社区共建共治共享的整体性治理现代化重构路径。

一、整体性治理下的城市社区治理现代化趋势分析

城市社区治理的现代化重构，内核为社会现代性发展的范式转变，外围则直观地表现为社区治理观念、治理主体、治理网络、治理机制等方面的创新。从碎片化走向整体性、从原子化走向再组织，进而塑造一个多元参与、情感共鸣、善为善治的社区治理共同体，是社区治理现代化的整体性重构方向。

（一）自治：城市社区整体性治理的核心驱动

其一，突出社区自治属性。自治是推动城市社区发育，促进社区网络关系形成和互助互惠行为模式的根本动因。从单位制到街居制再到社区制的社区体制改革过程即是国家与社会分离，“还权于民”，适应经济社会现代化转型背景，将社区进行再组织，突出以人为本的价值导向，强调社区自治的过程。社区治理现代化语境中的自治相对于政府主导的社区体制路径依赖而言，则是要重塑政府和社区关系，解决政府（街道办事处）角色错位以及社区功能异化的问题。其二，强调社区居民参与。就社区自身发育而言，整体性治理更突出社区这一治理平台、以社区公共物品供给为自治基础的居委会和以私人产权为自治基础的业委会等社区自治组织、提供专业社区服务的社区内生或外部引进的社会组织、社区居民等社区微观治理主体的发育。

（二）网络：城市社区整体性治理的关系结构

其一，社区治理纵向网络。网络化是针对工业现代性发展阶段产生的碎片化、原子化问题，在新一轮社会现代化发展阶段实现整体性治理，促进个人向集体转化的重要社会关系结构。社区关系网络是参与社区治理的多元主体形成的互动关系，在多元主体基础上形成的社区关系结构具有多層次、多类别、多规模等特性，其中，最基本的关系单元是社区中人与人、人与组织的关系。整体性治理回归社区的“初心”，即社区成员守望相助的生活共同体，不论是“一核多元”的城市社区治理主体网络、“三社联动”的社区服务供给“铁三角”，还是“楼栋网格化”的管理结构，均是为了解决城市现代化发展过程中传统社区“熟人社会”性质的关系网络破坏、邻里关系疏离、社区自组织缺乏等问题，重新培育社区关系网络，促进社区居民之间的互动和沟通，最终实现城市社区再组织。其二，社区治理横向网络。社区居民组建的文体娱乐性组织网络、社区志愿者组织网络、自我管理网络等社区邻里关系网相对于纵向网络更具有自发性、民间性和自治性，是社区居民自主形成的可持续、自我管理和服务的有效载体，促进了社区居民从个体向集体转变。当前社区邻里关系网络主要是政府与社区合作促成，即通过街道办事处和居委会支持或直接组织社区居民成立。

（三）互惠：城市社区整体性治理的动态运作

其一，互惠规范。互惠是社区多元治理主体间更具有协同取向的合作方式，也是城市社区整体性治理的动态运作形式。在多元主体共同参与的过程中以社区网络关系为载体形成互惠规范，强调给予与回馈、利他与利己的统一，是各个主体在城市社区治理互动过程中的双赢策略。不论是基于利益均衡的理性互惠还是基于共同情感的非理性互惠，多元主体尤其社区居民在治理动机下持续地参与社区公共事务治理，逐渐增强了社区关系网络，在互惠的重复参与博弈中达成“熟悉”的关系状态，从而增强社区治理主体间的信任。其二，互惠行为。互惠规范直接导致互惠行为，互惠行为类型包括横向互助与纵向合作，前者为同等权力、地位、所有者之间的关系网络中的协同合作，如邻里互助、社区与社会组织合作;后者为等级的、非对称的关系网络，如政府、居委会等组织与居民的关系等，横向和纵向互惠规范相辅相成，促进政府、社区和居民间的协同和信任。信任互惠是城市社区各治理主体在治理网络中长期互动的产物，相对于工业时代政府与社区间管理与被管理关系结构具有的居民消极参与、主体单一等特征，以互惠为行为导向的现代城市社区治理更加体现社区治理共同体这一发展目标。

二、整体性治理下重庆市沙坪坝区香炉山街道“1+6”社区工作体系实践分析

以整体性为导向的城市社区治理现代化转型呈现出自治、网络和互助的趋势，在社区实践中则更为具象地体现为社区工作机制和服务创新。以沙坪坝区香炉山街道“1+6”社区工作体系为例，分析城市社区现代化过程中整体性治理的嵌入发展。香炉山街道康居西城公租房社区位于重庆市沙坪坝区西永及曾家工业园旁，是公共租赁住房社区。康居西城总人口约为45671人，人口构成复杂，中低收入人群、外地流入人口占比较多，主要由“大中专毕业生、农村进城务工人群、青年打工族、城市贫困家庭等人群组成，每个人群侧重不同的社区服务内容”。因此，沙坪坝区香炉山街道通过搭建“1+6”社区工作体系，即1个党建项目引领“儿童成长加油站”等6个民生项目，解决社区居民融入度不高、社区事务参与度低、邻里关系疏远、需求多样化以及居民归属感、认同感、责任感低等社区治理问题。

（一）培育社区治理多元主体

针对现代社区公共事务复杂化、系统化等治理趋势，多元主体发挥取长补短的优势提升了社区现代化治理的能力。沙坪坝区香炉山街道“1+6”社区工作体系涵盖了沙坪坝区香炉山街道办事处、重庆兴民和重庆民悦2个社工机构、康居西城3个社区、社区志愿者服务队伍、社区骨干和居民等多个主体。从社区外引进社会组织，以康居西城社区居民需求为导向，发挥专长特长，服务于民，创新社区服务供给方式。

沙坪坝区香炉山街道、康居西城社区、社区内社会组织皆以社区居民需求为导向，注重各项社区工作开展过程中社区居民参与积极性的提升，通过促成社区志愿者队伍等内生社区组织，推动社区自我管理和自我服务，提升社区居民参与社区公共事务的责任感和主体意识。

（二）发展社区治理关系网络

从沙坪坝区香炉山街道“1+6”工作体系内容来看，以流动党员志愿者服务站为载体的基层党建作引领，促进婚姻家庭、社团组织、便民服务、儿童成长、助残扶弱、居民融入等6个社区民生工作重点内容的实施。沙坪坝区香炉山街道通过合同购买重庆兴民、重庆民悦等社工机构的专业服务形成了政府与社会组织的合作伙伴关系，进一步优化了社区服务，整合政府和社会组织主体优势。

以社区党建为引领，发挥基层党组织的组织优势，实现社区党员再组织，通过社区党员的模范作用带动社区居民参与社区治理的积极性。在6个社区民生服务工作开展过程中，居民通过参与社区多样的活动丰富了沟通和交流。由此，社区服务供给的协同巩固了街道、社区、居民间的纵向关系网络，以及社区居民间的横向邻里关系网络。

（三）创新社区服务参与形式

沙坪坝区香炉山街道在以人为本、社会化和分类治理的社区工作原则下创新社区服务参与形式，通过“儿童成长加油站”等面向弱势群体的社区福利服务和“美满婚姻我护航”“康居赶场天”等面向社区居民的便民利民服务，在组织上形成了社区流动党员“香康流金”驿站、书画舞蹈等文体娱乐社团、便民服务平台和服务中心等多种居民参与阵地，促进了社区自组织的发育。

在形式上形成了引入社会力量提供专业服务、个案辅导与咨询、系列主题沙龙活动、专项展演、节日主题活动日等多种社区活动形式，丰富了社区服务的供给内容，将社区治理具化为重要的民生服务工作，并在服务供给过程中发展社区居民自我管理和自我服务能力，从而构建和谐的社区人文氛围，提升居民的集体意识和社区归属感。

三、整体性治理下城市社区治理现代化的经验和改进策略

从沙坪坝区香炉山街道的实践中可以看出，“1+6”社区工作体系是为应对社会现代化发展进程中社区关系原子化、社区治理碎片化等社区治理难题，以及居民需求多元化、社区生活品质化的社区治理新趋势，构建社区治理共同体的整体性治理创新。

（一）培育城市社区整体性治理的多元主体

继续培育多元主体，完善社区治理体系。社区治理体系从政府的一元管理逐渐发展为“一核多元”的主体关系——“一核”即发挥基层党组织的领导核心作用;“多元”则是基层政府、居委会、社会力量和社区居民等多个主体共同参与，相互取长补短，提升治理合力。就基层党组织而言，发挥街道党工委、社区党支部等基层党组织的领导核心作用，要将基层党组织的工作重心转移到加强党建和公共服务、公共环境等领域，加强社区服务型党组织建设和责任落实。

政府是社区治理不可缺少的重要角色，但政府组织是社区自治的外在环境，应避免政府“全能主义”，推进社区减负工作。依法确定社区工作事项，完善社区工作事项清单，明晰与社区自治组织的权责边界。规范社区考核评比活动，清理社区工作机构和牌子，精简社区会议和台账，同时，加强对社区的政策支持、财力物力保障和能力建设指导。

（二）完善城市社区整体性治理的纵横网络

巩固社区治理网络，提升城市社区治理水平。理顺纵向社区治理网络，在主体培育和明确职责的基础上，依托社区党组织的组织优势，强化社区党员管理，增强基层党组织间组织共建、资源共享关系，形成社区党组织的紧密核心网络。健全社区党组织领导社区开展依法自治工作的体制机制，在党建统揽的核心网络外进一步打通基层政府、社区、社会组织间合作伙伴关系。

增强横向社区治理网络，应继续完善“三社联动”的社区服务供给模式，将社区工作细化分解为重要的民生服务领域并形成统合的工作体系，并在社区服务实践中培育社区社团。依托“互联网+政务”，促进社区公共服务综合信息平台建设，提升社区信息化应用能力，创新社区服务内容和形式，为社区关系网络的形成提供平台中枢、线下阵地以及技术保障。

（三）增强城市社区整体性治理的互惠协同

加强社区居民参与，积累城市社区社会资本。社区社会资本是社区成员在长期治理互动中的产物，因此，完善社区治理参与机制，尤其应加强作为社区主体的居民参与到社区治理中，关键在于通过长期有效的共同参与，培育相互信任的协同模式。一方面，提升社区居民议事协商能力，完善社区党组织领导下的协商机制和民众沟通机制，将党建与社区工作融合，以党员骨干带动社区居民参与。另一方面，拓展居民有序参与社区治理的渠道，在社区工作中突出居民主体价值导向，嵌入居民自我管理和自我服务的社区工作内容与形式设计，落实各项社区民生服务工程。

加强对社區自组织的支持，发挥社区社团再组织功能，增强社区与自组织间的合作，依托社团长期的活动互动，增强邻里关系。通过加强社区协同治理互动，积累社区社会资本和情感基础，真正形成人人参与、人人享有的社区治理共同体。（执笔人：艾光利）

基金项目：重庆市教委第六批重庆市研究生教育优质课程《公共管理学》研究成果，项目编号：118。

参考文献：

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作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：张 波