环境保护中多元主体参与的困境与对策

张泽

改革开放40年来，我国市场经济制度逐步完善，国民经济实现了快速发展。然而，我国经济的高速增长对生态系统造成了较大破坏，财富的剧增伴随着对环境保护的忽视与资源的过度开发。随着城镇化加速，人民对蓝天、碧水、净土的需求与经济粗放型发展之间的矛盾日益凸显。因此，我国经济增长方式的优化以及生态型公共物品的供给便显得至关重要。

一、问题的提出

国家治理主体可以概括为公共机构、私人机构和社会组织三个层次。生态环境作为一种典型的公共物品，长期由代表公共机构的政府单方面供给，私人机构与社会组织“搭便车”现象非常突出，致使多元治理主体间无法实现有效的集体行动。这容易导致资源配置效率低下和“公地悲剧”的出现，阻碍市场机制在环保产业中基础性作用的发挥和人民群众的社会参与。

本文以奥尔森“集体行动的逻辑”为立论基础，首先对我国当前环保多元主体间的集体行动现状进行梳理，揭示出环境保护中集体行动的困境及其关键所在;其次，以政府作为环境保护主要责任主体，以选择性激励作为手段，为我国今后避免陷入上述困境提出针对性对策，为环境友好型社会的构建提供一定的策略选择。

二、集体行动中的搭便车者：奥尔森集体行动理论的核心思想

（一）奥尔森集体行动理论的核心思想

亚当·斯密认为，市场经濟中的理性个体以自利为动机来指导行为，整个社会最终实现利他。然而现实中，大到国家间的贸易摩擦，小到消费者的集体维权，公共物品难以有效供给的案例不胜枚举。基于对以上现象的反思，奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中开门见山地提出：“从理性的和寻求自我利益的行为这一前提可以逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动这种观念事实上是不正确的”。[1]

具体而言，奥尔森集体行为理论的核心思想可以概括为三点：

其一，《集体行动的逻辑》所论证的核心问题在于集体行动的困境，即“集团会增进集体利益”这一过去在社会科学中广为认可的观点其实是没有依据的。即使集团中的所有成员都是有理性且自利的，即使成员在采取集体行动实现组织目标后均能从中取得收益，他们仍旧不会自愿地采取行动以实现共同的利益。

其二，集体行动产生困境的原因在于内部成员的“搭便车”行为。组织的目的是为了增进组织成员的共同利益，这种共同利益作为一种典型的公共物品具有非排他性特征。在集团中，个人的努力并非至关重要，但不论他是否付出努力，他都能够分享由他人付出所带来的收益。在这种情况下，理性自利的个体便可能会拒绝采取集体行动。

其三，集体利益在小集团中可以通过成员自利的行为提供，更容易实现有效的集体行动。相较于大集团，小集团中的每个成员获得总收益的份额较大。因此，集体行动的困境主要出现在大集团内，小集团能够更好地实现集体行动。

（二）作为集体行动的生态环境保护

公共物品是指在增加一个成员对该物品消费的同时，不减少其他成员的消费。生态环境具有明显的公共物品特征。首先，任何一个人在生态环境中均得到平等的影响;其次，生态环境所产生的效益能够被所有人共享。

公共物品所具有的消费非竞争性和收益非排他性将导致理性追求最大化利益的个体对公共资源的过度开发利用。因此，社会这一大集团中的每个人在面对生态环境这一公共物品时都有“搭便车”的动机，希望能够不支付任何成本而享受与支付者相同的效益，从而使环境保护这一集体行动无法实现。

三、公地的悲剧：环境保护中集体行动的困境

在环境保护集体行动中，“搭便车”问题是无处不在的。

（一）企业层面的搭便车现象

随着我国工业化进程不断加快，企业排污也日益加剧，严重危害了人们的生命健康安全。根据《中华人民共和国国家环境分析》报告显示，世界上污染最严重的十大城市有七个在中国，而城市大气污染的主要来源之一就是工业污染。[2]显然，企业环境污染问题严重制约着我国经济社会的可持续发展。

随着节能减排工作深入推进，我国环保产业发展迅猛，为国家生态环境质量的改善提供了技术支撑。但目前我国环保产业仍以政府主导为主，环保产业的市场化程度较低。由于政府已有的一些优惠待遇未能很好地实施，加上近年来所推行的税收优惠、价格优惠等经济工具的效果尚未凸显，由此所导致的治污成本偏高影响了生态型企业经营的积极性，生态型公共物品的市场化供给困难重重。[3]

（二）社会组织层面的搭便车现象

生态环境的公共性决定了保护环境的全过程都需要社会力量的参与和配合。社会组织独立于企业和政府之外，较少受到利益和权利干扰，在一些缺少利益激励，企业不愿管、政府不便管的公共领域，社会组织联结政府、企业和社会公众，发挥其协调、服务与监督的功能。

当前，我国生态型社会组织面临的诸多问题阻碍了其治理功能的发挥。首先，生态型社会组织成长的社会资源严重不足。多数社会组织面临的首要难题便是运营经费短缺导致其职能无法正常行使。其次，我国生态型社会组织面临的外部约束较大。行政主管部门还未完全放下“防备”心理，面对社会组织的诉求时往往反应过激，认为这是对政府权力的“挑衅”。最后，我国生态型社会组织的专业化程度较低。我国生态型社会组织的公共服务大多还停留在种树、宣传、捡垃圾等初级阶段，在反映社会问题、左右政府决策、参与环保项目中的作用仍相对有限。[4]

四、选择性激励的缺失：环境保护中集体行动困境的关键所在

针对大集团中理性个体的“搭便车”行为，奥尔森认为这一问题的解决需要给予组织成员“不同于共同或集团利益的独立的激励”，即“选择性激励”。这种选择性激励必须是针对集团中个体的，使得集体中参与集体行动和没有参与集体行动的人、行动过程中付出较多和付出较少的人得到差异对待。

那么这一选择性激励应当由谁来实现呢？由于环境保护类公共产品存在市场配置资源的低效率和市场失灵，因此这一选择性激励制度应当由政府主导完成。然而，面对环境保护供给中存在的集体行动困境，我国政府在对多重治理主体的选择性激励上还存在一些缺陷。

（一）对市场主体的负向激励缺位

对市场主体激励机制的缺陷主要体现在政府对企业负向激励的缺位。当前我国政府对企业的环境管制主要是通过制度条文或者行政指令的形式，是一种“命令-控制型”管制模式。[5]然而，由于政府监管成本较高、处罚力度不够、不监管产生的政治损失较低等因素，使得政府环境规制政策的效果被弱化。企業与政府间信息不对称促使企业通过谎报、瞒报等手段来规避风险，拒绝执行环境规制，逃避责任。

总之，政府环境主管部门所采取的“命令-控制型”的环境规制存在执行效率低下的问题，相关规制对企业排污未能产生应有的限制作用。部分政府部门执法不力所导致的直接后果就是相关环保法规形同虚设，企业违法成本低而守法成本高，因而环保法律的约束力度远远不够。

（二）对社会参与的正向激励缺失

从经费上看，政府对生态型社会组织的财政支持力度远远不够。从国外经验来看，通常情况下政府财政补助占据社会组织日常运营资金的比重较大，而社会捐赠占据的比重较小。发达国家社会组织的壮大与政府大力的经费支持是分不开的。而我国社会组织，除了少数获得政府重点扶持以外，绝大多数社会组织没有路径获得来自政府的资金支持。[6]生态型社会组织发展滞后，与政府资金扶持的不充分存在紧密联系。

在税收方面，目前我国还未出台专门针对社会组织税收的管理制度。在我国从事生产经营或者从事非生产经营但是有应税收入的社会组织，依法都应办理税务登记。由于政府部门未制定针对社会组织的票证管理体系，使得社会组织只能使用经营性的纳税申报表、财务报表等。

五、政府为核心的多元主体共治：环境保护中集体行动的实现路径

社会共治是指在协商民主的语境下，国家机构、市场主体和公民组织等各类治理主体在平等的基础上通过对话、竞争、协商等机制来共同治理公共事务，使得国家与社会、国家与公民之间走上协同治理之路。

在理想的社会共治格局中，政府作为公共机构的代表处于中介位置，运用宏观经济政策、法律法规等手段来为行动者构建制度框架;社会组织代表公众向政府提出建议，成为连接政府与公众之间的桥梁;企业等市场主体在谋取利润之外，也会通过市场化机制参与集体行动。[7]

（一）明确政府在环境保护中的职能与职责

对于生态型公共物品的供给，我国政府必须明确其环境保护核心治理主体的角色，保障其职能的正确履行。具体而言，政府在生态型公共物品供给中的职能职责应包括：

1.加强教育引导。不仅包括对人民群众的环保教育，还应推动政府部门自身的教育，切实转变行政主管部门只注重经济发展的传统观念。

2.明确环境监测指标。一方面要设定生态型公共物品的标准，如PM25指数、土壤质量、绿化覆盖率标准等。另一方面要建立完善的生态制度体系，制定环境保护相关法律法规和操作规范。

3.严格监督执法。将政府主管部门的执法权力与责任追究相对应，内部稽查与外部监督相结合，通过依法强化管理，提高环保执法监督水平。

4.完善信息公开。除被国家法律法规明确规定为不予公开的环保信息之外，环保主管部门有义务将其他环境信息向公众公示。

（二）严格控制企业环境污染，积极推进环境类公共物品的市场化

政府需要适度加强对排污企业的行政处罚和刑事处罚力度，通过严格执法引导企业由被动环保走向主动环保。探索运用排污税、排污许可证等多种规制政策以及价格、补贴等多种奖励手段，处罚与激励相结合。再者，创新工作思路，实现政府各部门、各层级、各区域之间的协同治理，在行政执法上建立起各部门、各层级、各区域政府之间的协调机制。

政府在严控企业排污的同时，可以建立市场化机制来鼓励社会资本进入环境保护。建立公开、透明的市场规则，清除妨碍全国统一市场和公平竞争的规章制度，确保各类企业能够享受公正的待遇，维护环保产业市场秩序的合理稳定。针对环保产业发展所必须的采购项目，优先向符合条件的行业企业、协会商会购买，将政府财政资金的投入方式由事前投入转为事后补助或奖励，鼓励和引导行业内企业对解决复杂环境问题和核心技术装备的攻坚克难。通过政策的支持和引导，推动环保产业市场化供给成为我国生态型公共物品的主要供给。

（三）简政放权，鼓励支持生态型社会组织建设

政府简政放权释放出的社会空间和制度空隙为社会组织的生存和发展提供了巨大的机遇，政府的外源性需求是激发社会组织活力的关键推力。因此，对于生态环境这一公共物品的供给，政府可以通过授权委托、采购服务等方式交由生态型社会组织来承担，使得生态型社会组织在社区生态文明建设、环保教育宣传等工作上充分发挥其贴近社会的优势。向生态型社会组织的职能转移减少了政府公共财政支出，同时也能为生态型社会组织的作用发挥拓展空间，实现政府对生态型社会组织的“赋权”。

此外，给予生态型社会组织在登记注册条件、获取捐赠渠道、项目审批手续等程序上的宽松和便利。对生态型社会组织自身的税务征收，可以在资格审查的基础上明确社会组织的职能界限，对于生态型社会组织提供的无偿服务或者公益性活动可以予以税收优惠，扶持生态型社会组织的发展。

参考文献：

[1][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海人民出版社，1995.

[2]张庆丰，[美]罗伯特·克鲁克斯.迈向环境可持续的未来：中华人民共和国国家环境分析[M].中国财政经济出版社，2012.

[3]李宝娟，王政，王妍，柴蔚舒.我国环保产业的市场化发展及对策[J].中国环保产业，2016，（06）.

[4]孟维娜.社会组织在生态文明建设中的作用及实现路径[J].长春师范大学学报，2016，35（05）.

[5]张倩，曲世友.环境规制下政府与企业环境行为的动态博弈与最优策略研究[J].预测，2013，32（04）.

[6]王勇，王希博.论环境非政府组织参与环境治理的实施机制—基于协商民主的视角[J].江西理工大学学报，2018，39（04）.

[7]王名，李健.社会共治制度初探[J].行政论坛，2014，21（05）.

作者单位：桂林理工大学公共管理与传媒学院

责任编辑：钟学丽