机构改革后重庆市应急管理体系运行的问题及对策

汪韶源 吴江

2018年2月，党的十九届三中全会决定构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，组建国家应急管理部。这对于促进我国应急管理事业的发展具有重要的里程碑意义，标志着我国应急管理进入了一个新的发展时期。根据中央统一部署，重庆市对标对表扎实推进应急管理机构改革。2018年10月，重庆市应急管理局正式挂牌，2019年3月，全市38个区（县）应急管理局全部完成挂牌，至此，重庆市全灾种、全过程、全方位的应急管理体系初步构建。这一体系在重庆市应急管理中发挥了重要作用，但在运行过程中不可避免地出现了一些问题，制约了应急管理体系的高效运行。

一、机构改革后重庆市应急管理体系运行存在的问题

（一）运行机制不顺畅

一是应急管理部门内部有待磨合。本轮机构改革中，重庆市应急管理局在原市安监局的基础上划转整合了市政府办公厅、市公安局、市民政局、市煤管局、市国土房管局、市水利局、市农委和市林业局等15个机构的相关职能职责，“大部制”特征突出。新机构人员来自机构改革前多个部门，工作习惯各不相同，工作内容有所调整，从领导到普通干部处于内部磨合熟悉的阶段。简言之，职能划入的“物理叠加”已经完成，但工作互相融合的“化学反应”尚未全面形成，与机构改革运行高效的要求还有一定差距。

二是各部门应急管理缺乏协调配合。本轮机构改革成立应急管理部门后，应急管理部门负责对灾害防治的牵头协调，其他一些部门片面认为应急管理局要承担防灾减灾救灾的全部职责，在实际工作中存在应急管理部门与同级别其他部门沟通不畅、难以衔接的问题，致使应急管理部门无法有效协调其他部门协同工作。

三是社会力量参与应急管理较少。虽然近年来重庆市社会力量参与应急管理有了迅速发展，但由于政府在应急管理领域长期占主导地位且较少运用市场、社会等治理手段，导致社会力量参与应急管理仍然面临着渠道不畅通、信息不对称、活动不规范等问题，出现了“雷声大、雨点小”“重形式、轻内容”的问题，致使社会力量参与应急管理的效果大打折扣。

（二）职责分工较模糊

一是应急管理部门职责整合不彻底。应急管理部门作为机构改革中新组建的部门，整合了多个部门的职能，但也有部分职能只有职责却没有支撑体系，出现了职责不清、职责难以剥离、履职难以到位的难题。例如防汛工作，应急管理部门无法指挥水利部门各水库、河道监测人员完成防汛监测的基础性工作。同样，防火、防汛抗旱、地质灾害应急涉及的监测体系由于未划归应急管理部门，尚未实现信息联通和信息资源共享。

二是各部门应急管理职责有交叉。机构改革后，应急管理涉及的很多职能职责并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空档的问题仍然不同程度存在，各部门应急管理“防、治、救”的职责没有厘清，存在交叉的现象。例如，防汛抗旱、森林草原防灭火等方面各部门共同履行“防”的责任和应急管理部门“救”的责任需要进一步划分明确[1]。

三是应急管理问责机制待规范。当前应急管理的问责中存在“无差异”问责倾向，即不论当地政府、有关部门及人员是否有主观过错都加以问责。突发事件后的问责处理“泛化”，部分履职尽责的干部也被问责，加大了应急管理部门干部的工作压力，加重了干部的思想负担，甚至滋生出部分干部“出不出事，全靠老天”的悲观思想。

（三）应急能力有欠缺

一是部分领导干部存在应急管理“本领恐慌”。应急管理工作责任重大、任务繁重，本轮机构改革构建了全新的应急管理体系，对各级领导干部提出了更高的能力要求。在这种情况下部分领导干部仍然靠过去处置自然灾害、事故灾难的老思路、老经验、老办法，缺乏新时代应对重大突发事件的应急管理能力，不注重应急演练和应急培训，只会导致重大突发事件无法得到及时有效的处置，从而加大各方面损失。

二是应急管理部门工作人员专业素质有待提高。应急管理涉及专业广，专业程度高，需要很强的专业能力。目前，部分应急管理部门工作人員由于年龄结构、知识结构等方面因素的制约，在自然灾害、事故灾难等重大突发事件应对中出现无所适从、能力不足的问题，无法满足现代化、专业化应急管理的工作要求。

三是应急管理新技术手段运用有短板。当前应急管理技术手段较为传统，监测预警、信息发布、应急指挥等应急管理核心领域信息化、数字化、智能化水平不高。基于人工智能、大数据、云计算等新技术手段的全市统一的应急管理综合监测、预警、指挥系统和应急管理信息共享平台尚未建立，各区（县）、各部门应急管理系统各成一体，技术架构割裂，技术水平和数据支撑能力参差不齐，各项信息数据互联互通程度不够。

（四）综合保障待加强

一是基层应急管理工作存在人手短缺现象。各区（县）应急管理局行政编制普遍不足，无法满足机构正常运行需要，不得不抽调下属事业单位人员到行政科室工作，“混岗”现象突出，“同工不同酬”的待遇影响了应急管理部门机构运行效率。乡镇（街道）应急办一般只有2～3人，很难适应量大面广的应急管理工作要求，而且这些干部往往兼有多职，不能专职从事应急管理工作，使乡镇（街道）应急管理工作缺乏长期性、系统性和连续性。

二是基层应急管理经费难以满足工作需要。现有应急管理体制决定了应急管理的业务经费大多来自上级专项拨款，各区（县）应急管理部门日常办公经费短缺，乡镇（街道）应急管理工作没有专项经费支持，导致基层应急管理人员通信指挥装备、运输装备、常用救援装备、后勤保障装备和防护装备数量不足。加之保管保养缺失，长期缺乏专业维护保养，很多装备已不能正常使用。

三是应急管理部门工作人员工作积极性不高。应急管理部门承担了大量临时性工作，应急管理部门工作人员尤其是基层应急工作人员在完成岗位职责之外还要长期加班完成临时性工作，工作压力和工作强度都很大，经常面临着“权小责大”的难题，而加班津贴等由于现有政策原因无法发放，在一定程度上影响了工作积极性。

二、优化重庆市应急管理体系运行的对策建议

（一）推动应急管理部门“三合”

一是通过应急管理部门内部的有效融合，实现“化学效應”[2]。解决职能简单叠加的问题，本轮机构改革后制定的“三定”方案明确了市应急管理局和各区（县）应急管理局的内设机构，但在这些内设机构的实际运行中，应给予应急管理部门根据现实运行情况进行内设机构微调的机制，为机构运行充分产生“化学反应”提供空间和时间。探索建立机构内部的“模块化”工作格局，以业务衔接、联动有序、资源统筹的方式，全面整合办公流程，实现机构运行体制机制简约化。

二是通过与其他政府部门的协调配合，凝聚应急管理合力。建立统一领导、权责一致、权威高效的应急指挥体系，制定突发事件应急预案和应急处理机制[3]。仿照重庆市安全生产委员会和市减灾委员会工作机制，成立议事协调机构重庆市应急管理委员会，由市长任“应急委”主任，分管副市长和市政府秘书长（或副秘书长）任“应急委”副主任，应急管理委员会成员由市级有关部门领导担任，应急管理委员会办公室主任由市应急管理局局长兼任，在各区（县）分别成立应急管理委员会，便于应急管理工作的协调配合、统一指挥。

三是通过与社会力量的广泛合作，形成应急管理新格局。按照党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与的原则，构建共建共治共享的社会化应急管理新格局[4]。鼓励和引导社会力量参与应急管理，加大政府购买应急服务力度，支持应急救援志愿者队伍建设，提高社会化应急管理协同能力，通过协同联动提高应急管理的实效性。

（二）明确应急管理职责分工

一是建立应急管理职责清单。在“三定”方案的基础上，全面系统、科学规范地梳理重庆市和区（县）应急管理局职责，建立应急管理职责清单，将每项应急管理职责具体到处室（科室）、具体到岗位、具体到个人。按照职责清单压实工作责任，并向社会公开，方便群众办事，接受社会监督。

二是划分应急管理职责边界。按照“防”是各相关部门共同职责、“救”是应急管理部门主要职责的原则，由市委编办和区（县）委编办分别下发文件，对本级应急管理部门与其他部门在自然灾害防救等应急管理方面的职责分工予以明确。既有效发挥应急管理部门的综合优势和组织协调职能，又充分发挥相关部门的专业优势和日常业务职能，形成应急管理工作合力。

三是完善应急管理问责机制。全面实行以“一岗双责”为核心的应急管理工作责任制度，建立应急管理行政首长负责制，明确全市各级各部门干部对应急管理工作的不同责任。对应急管理工作不力的责任人及时监督执纪、问责处罚，加强对应急管理工作考评，制定应急管理工作“尽职免责”规章制度，对充分履职尽责的干部可以免于追究责任。

（三）加强应急管理能力建设

一是提高领导干部应急本领。通过地方立法，由重庆市人大常委会出台《重庆市应急管理条例》，并将应急管理工作情况纳入领导干部年度考核。在市委和区（县）委党校开设应急管理综合能力提升专题研讨班，邀请应急管理专家和相关专业人士给领导干部授课，及时讲解应急管理方面的专业知识和所面临的现实形势，通过对应急管理知识的不断学习克服领导干部对应急管理的“本领恐慌”。

二是提高应急人员专业素质。健全应急管理系统干部轮训机制，由重庆市应急管理局统一谋划，组织全市应急管理系统工作人员定期到相关高校开展应急管理政策学习和技术培训，提高培训内容的针对性和实效性，破解应急管理系统工作人员综合素质和专业技能受限的瓶颈问题。同时，鼓励支持应急管理相关领域专家学者到全市应急管理部门挂职锻炼，积极吸引具有应急管理专业技术的人才到全市各级应急管理部门工作，尽快在各区（县）建立专业化应急救援队伍。

三是强化应急管理技术支撑。重视应急管理技术创新，探索利用人工智能、大数据、云计算等科技手段提高应急管理现代化水平[5]，与阿里云、百度云、浪潮等企业和中科院等科研机构合作建立重庆市应急管理综合监测预警指挥系统和应急管理信息共享平台，用高科技为应急管理保驾护航。鼓励在渝高校申请开设应急管理专业，建立应急管理学科科研平台，加大资金投入，加强应急管理基础理论研究和学术创新。

（四）完善应急管理综合保障

一是增强应急管理人员保障。在应急管理部门创新编制管理，淡化编制身份概念，试点开展专业技术人员聘任制改革，给予聘任制人员和编制内人员同等待遇，统筹工作安排，拉通人员配置，对同一岗位的不同身份人员在薪酬待遇、晋升奖励等方面同等对待。同时，将更多应急管理人力资源安排在乡镇（街道）的基层一线。

二是落实应急管理经费保障。重庆市及各区（县）应将应急管理支出列入本级财政预算，积极争取国家应急管理部和有关部门政策支持和专项拨款，对上级拨付的应急资金严禁截留、挪用，补足乡镇（街道）应急管理薄弱环节经费。根据当地应急管理工作需要及时采购应急救援装备，同时加强应急救援装备的定期保养维护。

三是加强应急队伍激励保障。提升应急队伍职业荣誉感和吸引力，在物质保障的同时做好精神激励，认真落实带薪休假、定期体检、谈心谈话等制度，强化人文关怀，重视心理疏导。认真落实公务员职务与职级并行制度，使基层应急管理人员在事业上有奔头、工作上有动力、待遇上有保障。

基金项目：2019年度重庆市技术预见与制度创新专项项目“重庆市区县机构改革后政府部门运行效能评估研究”（项目编号：cstc2019jsyj-zdxwtAX0039）、2019年重庆市研究生科研创新项目“机构改革背景下重庆市区县政府文化旅游职能融合研究”（项目编号：CYS19103）阶段性成果。

参考文献：

[1]尚勇.构建新时代中国特色应急管理治理体系[J].中国机构改革与管理，2019（11）：8-10.

[2]牛占华.不断完善新时代中国特色应急管理体制[J].中国机构改革与管理，2019（11）：11-12.

[3]应急管理部人事司.巩固和完善国家治理体系中的应急管理体制[J].中国机构改革与管理，2019（12）：15-16.

[4]彭贤都.新时代中国特色社会主义应急管理基本理论撷要[J].领导科学，2018（27）：22-24.

[5]赵子丽.中国应急管理的新要求和新发展[J].人民论坛，2019（02）：58-59.

作  者：汪韶源，西南大学政治与公共管理学院公共政策专业硕士研究生

吴 江，西南大学政治与公共管理学院党委书记、院长、教授

责任编辑：钟学丽