公共文化服务跨部门合作供给探析

刘小泉

当前，随着生活水平不断迈上新台阶，公众对精神文化产品和服务的需求也逐渐强烈，呈现出明显的个性化、差异化趋势。尽管政府、私人企业、非营利组织在公共文化服务供给中各具优势，但都无法凭一己之力满足公众多元化、多层次的文化需求。因此，各供给主体需要打破利益固化藩篱，消融部门界限，从“分散孤立”走向“均衡协调”，以跨部门合作的方式为人民群众提供更加便捷、精准的公共文化服务。

一、公共文化服务跨部门合作供给的内涵

理解公共文化服务跨部门合作供给的内涵，有必要先了解何谓“跨部门合作”。学者们分别从组织间关系、集体行动、公共管理三种视角对跨部门合作的概念进行过界定：组织间关系视角的跨部门合作是指“公共组织与非公共组织在既定政策领域内进行常态化互动，以解决单个组织无法解决的问题”;集体行动视角的跨部门合作被定义为“两个或多个部门通过共同制定的规则、共享的标准和互惠的关系来解决他们共同关心的事务”;公共管理视角的跨部门合作意味着“政府部门为了增加公共价值，在信息、资源、能力、行动等方面进行的共享或联合”。尽管学界并未对跨部门合作的内涵达成共识，但我们依然可以从中提炼出跨部门合作的基本特征：第一是主体的多元性，合作的“部门”不单指政府组织，还包括企业以及非营利组织;第二是目标公共性，合作旨在解决复杂的公共问题，创造更大的社会效益;第三是多边沟通和共享资源，即通过良性互动、协作分工发挥各自的资源和能力优势。

所谓公共文化服务，就是以满足公民基本文化需求为目标的公共产品与服务的总称，主要包括公共文化设施、公共文艺演出、群众文体活动、数字文化服务、公益性展览和培训活动。与经营性文化产业的区别之处在于，公共文化服务着眼于社会效益和“公共性”价值，提供的是文化领域内非竞争性和非排他性的公共产品和服务。这也意味着市场机制在提供公共文化服务中会出现“失灵”，此时政府只有担负起供给者的责任，才能保证公共文化服务的公益属性和均衡供给。但政府的资源、能力是有限度的，凭借自身的力量根本无法满足新时代下群众差异化、多样化的文化服务诉求，因此，应将政府部门主导、企业和非营利组织参与结合起来，构建“跨部门合作供给”机制。

基于对跨部门合作和公共文化服务的理解，本文将公共文化服务跨部门合作供给界定为：为了更好地满足人民群众日益增长的多元化文化需求，政府部门、企业、非营利组织通过充分沟通与协作，实现优势互补和资源信息共享，并在既定规则的指导下共同管理和提供公共文化服务的过程。跨部门合作可以扬长避短，发挥政府、企业和非营利组织的优势，使它们在公共文化服务供给中既能担任最恰当的角色，又可达成各自的行为目标（见表1）。公共文化服务跨部门合作供给中的参与主体并不是简单的重新组合，而是彼此独立、相互理解和尊重，通过协同配合，保质保量完成公共文化服务供给。另外，合作供给中各主体的地位是相对平等的，共同遵从协商后制定的合作规则，避免彼此的冲突与抵牾，以确保信息资源共享的稳定性和伙伴关系的持久性。

二、跨部门合作供给的效用

作为一种新型的公共文化服务供给模式，效用决定着它能否在公共文化服务供给的实践中得到广泛认同与应用。若要分析跨部门合作供给的效用，即需要阐明公共、私人部门和非营利组织通过合作的方式供给公共文化服务所带来的好处。

（一）有效回应公共文化服务的复杂化需求

复杂是当前公共文化服务需求的突出特点，表现为随着生活水平的提高，社会大众越来越追求个性化、特色化、动态性的文化产品，这无疑给公共文化服务的内容、样式、风格等方面提出了更高的要求和标准。显然，自上而下的行政供给模式缺乏弹性，难以满足不同人群的定制化需求，极易导致公共文化服务的“锚向性”和“精准性”不足。

跨部门合作供给模式则具有独特优势，能跨越组织边界、超越公私两分的局限，同时吸纳政府、市场、社会三方的优势资源，在公共文化服务的内容形式、载体手段方面实現创新。具体优势体现为以下两点：首先，企业能将市场思维、市场管理方法引入公共文化领域，敏锐地察觉到群众的需求变动并迅捷调整产品设计，以恰当的方式提供文化服务;其次，志愿者协会、社区文化站、博物馆协作体、文化院团等非营利组织扎根于民众之中，能够无缝对接基层需求，将舞台建到群众身边，推出群众喜闻乐见的文化活动。可见，政府部门可以与非政府组织通过协商对话增进对公众复杂化文化服务需求的共同理解，形成目标一致、协调行动的公共文化服务供给联合体，有效利用各自的功能优势和资源条件，提供因地制宜、因人制宜的文化服务，满足人民群众对公共文化服务的差异化需求。

（二）提高公共文化服务的供给效率

实践证明，“政府出钱办、群众围着看”的公共文化服务模式“投入大、效果弱”，群众往往不领情、不买账。究其原因，并不是政府部门工作人员的能力逊色于其他组织成员，而是“万能政府”垄断公共文化服务所致。跨部门合作供给意味着在公共文化服务的提供中打破政府垄断，三方供给主体可以在合作的同时引入竞争机制，使得公共文化服务的类型和数量获得了增长。在这种多元的供给体系中，群众获得了更多的自主选择空间以及充当“裁判”的机会，倒逼各供给主体不断提升文化服务的供给质量和效率。

国外学者埃莉诺·奥斯特罗姆通过大量研究发现，在政社共同生产公共服务过程中，如果合作双方的投入是互补的，那么产出效率也将会更高。跨部门合作供给模式的特征恰巧在于各供给主体之间存在资源依赖与功能互补关系，成熟的各类服务主体可以专注于做自己最擅长的事，协力为群众提供优质高效的文化服务。进言之，跨部门合作是一种开放式治理范式，通过引入目标管理、成本核算、绩效评估等管理理念和采用公共文化托管制、基金会制等现代治理方式，减少公共文化服务的运行成本，提高公共文化服务设施的利用率和利用效益。需要注意的是，以追求公共利益为根本宗旨的跨部门合作供给模式，在发挥各方所长实现供给效率增长的同时，还应兼顾公共文化服务的公平性、普惠性和均等化。

（三）推进政府职能转变

在传统的公共文化服务供给模式中，政府作为单一供给主体承担了過多的职能，往往容易陷入“责任无限、能力有限”的窘境，因而造成供给方式固化、供给结构失衡等问题。有效的政府不应是公共产品的直接提供者，而是作为合作者、监管者和催化剂呈现出来的，否则难以保障和改善“文化民生”。因此，为了提高公共文化服务的供给水平，政府需要转变职能，进一步向社会组织“放权”，敢于让企业“接力”，形成“小政府、大社会”的新治理模式。从这个角度来看，公共文化服务跨部门合作供给成了深入推进政府职能转变的一个突破口，它不仅可以打破一元垄断的传统供给机制，实现公共文化服务的多中心化供给，而且能够在服务型政府建设的过程中把优秀的文化产品提供给群众。

在跨部门合作供给的模式下，政府可以从大量不该管、管不了、管不好的事务中解脱出来，将工作重心聚焦于健全民意表达机制、制定公共文化服务体系规划、加强公共文化服务项目督查等方面。这也同时要求政府按照“政社分开、权责利相配套”的原则，充分调动非政府力量积极参与公共文化服务建设，形成政府主导、市场运作、社会参与的新格局，推进政府职能从“全能政府”向“有限政府”、从“权利政府”向“责任政府”、从“管制政府”向“服务政府”转变。

三、跨部门合作供给的影响因素

公共文化服务跨部门合作供给涉及不同参与主体的集体行动，问题是，在最初缺少规则约束的情形下，不同主体为何会融入到集体行动之中？要回答这个问题，必须探讨公共文化服务跨部门合作供给的影响因素。本文通过对已有文献的梳理和比较，将影响跨部门合作供给的关键因素归纳为以下四点。

（一）利益整合

政府、企业、非营利组织在合作供给公共文化服务时，各自持有的利益追求是不同的：政府通过满足社会公众的需求以获得他们的认同，企业关心的是合作供给能否为自己带来经济利润，非营利组织更加关注自己“拾遗补漏”的使命能否实现。所以，跨部门合作关系顺利运行的首要前提是在保证各方利益诉求的基础上进行利益整合，形成共同的利益目标和价值观念。

具体来讲，利益整合通过共同理解、价值整合和权利整合三个维度来影响公共文化服务跨部门合作效能。共同理解也称作“共同使命”“共同目标”或“共同愿景”，意味着合作参与者对公共文化服务供给拟实现的目标达成一致，或者对某个问题的解决方案有了一致的认识。价值整合是指各供给主体通过充分沟通协商，形成共同追求的价值观念。价值整合有益于规范多元供给主体的行为，协调利益冲突，使相互之间的合作关系网络更加牢固。权利整合是指政府部门向企业、非营利组织进行合理分权或授权，使其获得更多的供给文化服务的机会与自由度，为群众量身打造“文化大餐”，增强他们的文化服务获得感、幸福感。

（二）信任

作为一种社会资本，信任是公共文化服务跨部门合作供给的心理基础和情感纽带，能够强化合作成员之间的安全感和认同感。众多研究表明，跨部门合作供给中的参与者一旦建立起信任关系，便不会出于私利而做出有损于合作关系的行为，总是从互惠的角度去遵守制度规则和秩序。良好的信任实质就意味着各供给主体能接受彼此的行为，为维持合作做出长期承诺，减少机会主义行为倾向。因此，信任可视为政府部门、企业、非营利组织之间进行有效合作的润滑剂和调和剂，影响着跨部门合作关系的形成、关系的协调和责任的共担。

信任的作用体现在以下三个方面：首先，良好的信任可以促使各供给主体“深度沟通”，快速化解合作中的小冲突和应对合作环境的变化，制定出最优的公共文化服务供给方案;其次，当各供给主体之间形成可靠的信任关系时，他们会主动进行知识共享和相互学习，由此降低协调成本和推动公共文化服务供给策略的创新;再次，长期、持续的信任关系可以促使各供给主体形成稳固的伙伴关系，齐力应对公众多层次多样化的公共文化服务需求，整合彼此的优势资源，积极承担自己的供给责任，发挥跨部门合作的最大效力。

（三）制度设计

公共文化服务跨部门合作供给本质上是一个集体行动问题，在这一问题上往往存在着“集体不行动”（collective inaction）的现象。这就需要设计特定的制度来约束各供给主体的行为，激发他们为集体做贡献的积极性，从而实现政府、市场和社会等多种服务供给机制之间的相互嵌入和协同增效。

公共文化服务跨部门合作供给的制度设计主要包括：确定各供给主体的权限和责任，合作的章程、供给内容、文化服务的形式与标准，决策程序与沟通机制，合作供给的效果评估和奖惩办法。完善的制度设计，一方面可以使政府部门、企业和非营利组织在合作供给网络中各司其职、有序配合、规范行为;另一方面，也能让非政府组织成员觉得合作过程是公开、公正和公平的，确保合作供给有章可循、有法可依。进而言之，无论是正式或非正式的制度设计，目的都是突破部门“碎片化”的难题，使公共文化服务跨部门合作供给从“失范结构”到“规范结构”进行转变，避免出现职责划分不清、相互推诿的情况，维护跨部门合作的稳定性。

（四）信息资源共享

长期以来，政府部门在公共文化服务供给活动中所占据的垄断地位致使其掌握了非政府组织无法获取的信息资源。造成政府部门对信息资源进行垄断的原因有两个：一是政府为了部门利益阻断公共文化服务目录、项目招标和设备采购等信息资源的流动性和公开性;二是部分政府官员想利用信息不对称进行权利寻租。因此，如果政府部门不愿意公开信息或者不及时与合作伙伴分享信息，企业、非营利组织就会处于信息相对封闭的状态，各自为战、步调不一，无法共同行动。

随着公共文化服务的市场化和社会化，市场主体和社会组织向政府部门垄断或把持信息的行为提出了挑战，非政府供给主体以及社会公众要求政府分享公共信息的呼声越来越强烈。信息资源共享的优势可以体现在两个方面：一方面，通过信息资源共享，企业、非营利组织能够了解到政府的公共文化服务供给计划方案以及公众的真实需求，据此来“精准定位、服务到位”，与政府部门开展无缝化合作;另一方面，信息资源共享能够增强跨部门合作供给的透明度，有利于参与者在信息平台上的互动、联络，降低合作供给的成本，同时便于决策者掌握整体进度和及时调整行动策略。

四、跨部门合作供给的路径构建

跨部门合作供给是公共文化服务的供给侧改革，為更好地推进这一改革，要在提高参与者供给能力、明确各自角色的基础上，逐步健全合作供给制度，畅通沟通渠道，进而实现公共文化服务足量、高效、精准供给。

（一）提高公共文化服务主体的供给能力，明确各自的角色和责任

公共文化服务跨部门合作供给模式的成功必须以高效的政府、充满活力的市场和强大的第三部门为基础，否则只能是空中楼阁。因此，只有提高公共文化服务主体的供给能力，才能真正发挥出跨部门合作的实效。

首先，深化服务型政府建设。作为公共文化服务的主导者和第一责任方，政府的服务能力主要体现在产品供应、服务技能、网点建设、服务快捷度、服务质量跟踪反馈等多个方面。当前，应坚持“以人为本”，全力构建人民满意的服务型政府，拓宽供给渠道和服务范围，通过“菜单式”供给、“超市式”服务配送，让群众享受可定制化的、风格多样的文化服务。

其次，培育成熟的市场主体。现阶段，我国文化市场体系还不完善，仍存在市场主体不强、规模不大、运行秩序不规范等问题。政府一方面可以通过资金扶持和政策支持，促进小微文化企业向“专精特新”方向发展;另一方面可以结合地方特色文化，组建、扶持一批龙头企业，形成综合实力较强的文化市场主体。

再次，扶持文化类社会组织发展。国际经验表明，文化类社会组织在资源动员、活动实施、服务提供、运营管理等方面具有专业化能力，在文化治理体系中可以发挥“第三部门”的作用，是政府以跨部门合作方式提供公共文化服务的主要依靠力量之一。政府部门应多渠道筹募资金和物资，支持文化类社会组织的培育孵化、平台建设、人员培训、创投项目等，不断强化它们的公共文化服务能力和协同作用。

此外，实行公共文化服务跨部门合作供给，还须明确各服务主体的角色和责任，才能达到优化整体服务水平的目的。毫无疑问，政府既是基本公共文化服务的生产者，负责推进公共文化服务均等化、标准化、便利化;又是跨部门合作供给的培育者，需要营造良好的合作环境，促进市场主体和非营利组织的发育和成长;还要做好跨部门合作供给的监督者，着眼于服务价格、服务质量、服务效果等多个维度，对合作者的供给行为及过程实施有效监管。文化类企业的参与不仅能够丰富公共文化服务的资金来源、减轻政府的财政压力，还能提高公共文化服务供给的竞争活力。所以，企业不再是公共文化服务供给的配角，而是作为投资者、设计者、生产者和运营管理者。凡是市场机制能起作用的领域，都可通过特许经营、合同委托、服务外包等机制设计，让文化类企业发挥作用。非营利组织可作为部分补充性公共文化服务的主要承担者，与政府、企业分工协同、平等合作，通过志愿服务、公益演出、无偿捐赠、公益性收费服务等方式，弥补公共文化服务供给中的政府失灵和市场失灵。

（二）畅通跨部门合作的信息沟通渠道

畅通的信息沟通网络可以提高各供给主体的工作效率，增强团队凝聚力和执行力，促进跨部门合作供给活动的顺利展开。第一，构建权威的公共文化服务信息发布平台。在平台上实现公共文化惠民活动及服务情况的实时上传、政府采购信息的透明、政策文件的及时公开和财务收支的可查，使各合作主体能够在第一时间获取所需信息。第二，建立多元主体联动的信息网络。一方面，政府部门可以及时向企业、非营利组织清晰地说明文化服务活动的意图和计划;另一方面，非政府组织也可以向政府部门反馈信息，阐明文化服务供给过程中遇到的困境和问题。第三，利用日益发达的网络互动媒体。如推出“公共文化服务APP”“公共文化服务官方微博”或“公共文化服务微信公众平台”，确保各供给主体不受时间与空间的约束，随时随地获取即时信息，以保持行动步调的一致性。同时，公众能够通过网络互动媒体对合作各方进行有效监督，杜绝政府隐瞒信息或滥用职权，防范企业、非营利组织的“搭便车”行为，倒逼各方认真履行供给责任，确保跨部门合作供给的整体效果。

（三）健全跨部门合作供给制度

制度提供的是一种为各主体划定明确的行动界限和提供互动的原则，对于公共文化服务跨部门合作供给是不可或缺的规则。首先，应对社会组织或企业加入的相关制度加以规范，保证参与合作供给的有序性。政府应围绕公共文化服务体系建设工作目标，通过明确供给主体的选择标准、评选程序、参与渠道、具体的服务对象和内容、职责分工等，以公开竞争择优的方式确定最理想的合作伙伴。其次，建立完善的利益共享制度。这种制度的建立可以消除跨部门合作供给中的摩擦分歧，使各供给主体相互尊重、彼此信任、目标一致、共担风险，通过优势互补来达到互惠互利、合作共赢。再次，制定跨部门合作供给的绩效评估制度。做好公共文化服务项目的事前、事中、事后跟踪管理，将考核结果与绩效奖励挂钩，通过评估与激励来调动各供给主体的积极性。绩效评估工作应重点关注政府、企业和非营利组织三方在合作供给中的资源投入、服务效率、文化活动特色、公众满意度等情况。政府负责选择和细化评估指标、确定评估流程，而具体的评估操作则应交给由专家学者、社会文艺骨干、群众代表等组成的第三方独立机构来负责完成，尽量避免绩效评估的形式主义。最后，强化跨部门合作供给中的惩戒问责。通过绩效评估，对于所提供的公共文化服务数量、质量不达标，无法获得公众认可的合作主体，应按照协议实施通报批评、罚款等惩罚;对于合约无法完成、管理混乱的企业或社会组织，应取消其服务资格，令其退出公共文化服务供给领域。

[责任编辑：张  玙]