基于“放管服”背景下的高校内部治理体系变革分析

罗建国 王婷 赵韵秋

[摘 要] 基于“放管服”背景，将对发达国家高校内部治理体系变革的分析与国内的研究现状相结合，对高校内部治理体系变革问题进行深入探究。从理论原则、体制机制、影响因素等方面着手，采用数据包络分析方法，以高校投入产出为基础建立和形成指标评价体系模型，同时采用定性与定量评价相结合的方法，对某校的投入产出数据进行带入计算和统计回归分析，得出各个院系治理效率的排名。以计算结果为支撑，为不同高校进行内部治理体系变革提供参考和借鉴，以期为相关领域的研究提供一些新的研究启示与帮助。

[关键词] 高校内部治理;指标体系;效率评价

随着我国高校院系规模和学科建设水平的不断提高，高校内部治理体系的问题也不断凸显，因此，高校内部治理模式的变革显得越来越重要。基于“放管服”不断深化的背景，探讨全面改革高校内部治理体系模式，提高高校整体治理效率，为人才培养打下坚实的基础，以期达到高校发展规划的总体目标。发达国家高校治理体系比较完善，比如美国高校各个职能部门各司其职，相互制衡，其内部治理体系的核心理念按照“教授治校”“外行治校”和“共同治理”进行演变，治理体系结构通常由学术和行政两部分构成。日本大学的基本特点是严格按照法律法规进行内部治理，其内部治理体系的各个部门之间分工明确，并且权力相互制衡，民主管理，与时俱进，并能确保适宜当下。

通过国内外研究现状的对比可以发现，发达国家高等院校迅速崛起的主要原因是建立了一个相对科学、合理和高效的内部治理体系。我国高校内部治理体系主要存在以下问题：①内部管理体系不完善，行政权过度干预学术，院系权责界限不明;②缺乏民主参与和监督机制，学生代表和教职工没有合理的途径参与管理;③缺乏社会参与制度和相应的体系，社会对高校的监督、评估及反馈机制未能建立。本文针对以上问题，基于“放管服”的背景，引入定性与定量相结合的方法，采用DEA建模公式，对高校内部治理体系进行全面和客观的分析评价。

一、“放管服”给高校带来的机遇与挑战

2017年3月31日，教育部等五部门联合发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下簡称意见），其中的简政、放权和服务等关键理念与政府职能的转变有关。“放管服”新政策不仅为高校减轻了负担，也有助于高校更好地发挥其职能。但政府的放权也给高校内部治理带来了更大挑战，如专业设置、人才培养、薪酬分配及经费筹措等是改革必须考虑的问题。“放管服”为高校内部治理提供了政策支持和新的发展空间，将在招生、教学、科研和社会服务等方面产生积极影响。和以往改革相比，这是政府对大学办学自主权的彻底下放。

“放管服”新政有助于高校内部管理重心降低，不仅可以充分发挥教授在学科发展、人才培养以及科研方面的主导作用，还可以赋予教授们更多的管理和决策权，加强院系师资队伍建设，增强管理力度，使高校各项活动规范有序进行。“放管服”新政有助于高校发展从扩张型走向质量型。在高校治理上，高校可以拥有更多的话语权和自主权，可以根据社会需求设置专业、引进教师、制定人才培养方案，进而形成特色专业;高校可以根据自身发展规律，形成良好的机制和决策，进而打造出具有特色和活力的高校，增强高校竞争力。“放管服”新政下高校治理体系改革是一项综合性工作，需要高校各个职能部门互相合作、密切配合，既要明确改革短期目标，也要做好长期改革的准备，从而使改革取得预期成果。

二、高校内部治理体系变革思路

（一）治理体系变革指导思想、原则分析

高校内部治理体系变革需要在指导思想层面进行深度变革，否则就会因为缺乏指导思想而使改革失去其本质意义。高校内部治理体系变革的过程中，必须树立正确的治理理念，使高校内部各个职能部门安定有序地工作，从而推动高校发展。为了使行政权力与学术权力分离，实现各个职能部门的有效协调合作，高校内部治理体系建立要遵循以下原则：①系统性与全面性原则。评价指标的选择必须能够全面、系统地反映高校内部治理体系的效率，否则所得出的结论就难以具有全面性和指导性。②科学性与合理性原则。评价指标以及评价方法的选择必须具有科学性和合理性，否则就失去了研究的本质意义。评价指标的选择必须符合高校内部治理体系的客观规律，必须能体现出高校内部的特点及其最核心和最关键的方面。③可比性原则。评价指标的选择只有在一定时期内保持稳定，才能确保所选取的指标体系数据的统一性和可比性，从而确保不同高校内部治理效率的可比性。④可操作性原则。在选取评价指标时，要充分考虑评价指标数据的可获取性和可操作性。⑤定性与定量相结合原则。定性和定量相结合的方法，可以直观有效地提出针对性措施。

（二）治理体系变革体制与机制分析

体制和机制是改革的重点，制度建设和机制创新是关键，是建立高校内部治理体系的重要保障。高校内部的制度规范是由大学章程、行政办公制度、人事制度等构成的，这些内部治理制度涵盖了学校管理的诸多方面，同时也包括各个职能部门所涉及的主体对象。为了保证制度实施的有效性，应将党委书记、校长、行政主管等囊括在内，使各个职能部门的主体对象能够清楚地认识到自身所涉及的利益。只有各个职能部门的相关主体对象参与到制度的实施过程中，才可以保证高校相关制度的有效实施。此外，建立和形成相对独立的监督制度，负责对学术和行政制度的监督和制约，也是制度有效运行的保证。

1.制度建设是关键，合理运用制度明确党委领导下的各个职能部门之间的关系。一是加强顶层设计，进一步明确党委在相关制度中的集中统一领导，确保党委在大学内部治理体系中把握大局、协调各职能部门之间的关系，进而发挥各个职能部门的作用。二是理顺各个职能部门之间的关系，完善党委领导下的各个职能部门的权责界限，增强操作性与约束性。三是要进一步完善纵向治理制度，理顺学校部门的权利关系和治理规则，确保各个职能部门合法行使权力。

2.进行机制创新，用制度推动形成党委领导下的多元共治格局。一是建立责任机制，主要是责任考核机制和责任追究机制。二是建立协调机制，主要是对各职能部门间的利益关系、目标责任、信息共享机制进行协调，并建立政治、行政、学术、民主参与权利的协调机制，同时也要建立学校、学部、院系三个层级之间的治理协调机制。三是构建整合机制，主要包括整合机制、治理整合机制水平以及整合机制效果。

（三）治理体系效果评价分析

评价方法分为定性评价方法和定量评价方法。本文的创新之处在于，不仅综合采用了定性与定量的评价方法，而且在“放管服”前提条件下，以治理体系的运行效率作为评价的核心。和以往学者的研究相比，此研究把高校整个治理体系作为研究对象，得出的结论往往综合性比较高，可以直观明了地看出高校整个内部体系的治理情况，从而促进校、院、系三者之间内部治理体系的全面实施与总体目标的实现。本研究评价指标分为一级指标、二级指标和三级指标，一级指标是学科建设、师资队伍建设、人才培养、科研工作等内容;二级指标是比较细化的任务和目标，完善学校事业分项规划，主要包括学科建设、专业建设、师资建设、人才培养、实验室建设、基地建设、科技创新、校园建设、后勤保障、国际交流、党建和产业发展相关规划等内容;三是各院系的子规划，各个院系围绕学校总体规划和总体目标所制定的学科建设、专业建设、科学研究、师资队伍和人才培养等诸多方面的具体规划。三级指标的具体细化与高校内部治理体系的效率息息相关。

1.定性评价。高校发展规划的制定，通常是由院系及其各职能部门共同协作，聘请优秀的校外专家，根据专家对本校的实地考察制定具体的发展规划。规划实施一段时间就可进行打分做出定性评价，从中发现问题并提出改正措施。为了保证评估的准确性，应该将已经完成的评估、正在进行的评估以及未进行的评估等进行分类统计，以便更好地检查发展规划实现的具体情况，从而进行更加高效的判断与评价。

2.定量评价。本研究主要用数据包络分析方法和层次分析法进行分析评价。数据包络分析方法（Data Enve lopment Analysis，DEA）是运筹学、管理科学与数理经济学交叉研究的一个新领域，它是根据多项投入和多项产出的决策单元间的相对有效性进行的一种数量分析方法[8]。由于我国高校规模不同，高校对评价对象的投入存在一定的差异性，从而影响高校指标体系的产出值，因此本文采用DEA模型中的常用模型C2GS2，综合得出评价对象的相对治理效率，可以公平合理地对高校内部治理体系效率进行评价。建模的原理及步骤是：第一，该模型主要依赖于多项投入和多项产出的决策单元间的比值;第二，可以直观明了地比较各大高校内部运行效率的有效性;第三，对第i所大学内部治理体系进行有效性评价（i≥1）。按照上述原理，内部治理体系运行效率的评价公式如下：

三、高校内部治理体系变革保障机制

（一）外部保障因素分析

1.政府的法律法规保障。法律法规使得高校各个职能部门之间的活动能够有法可依，有政策可循。高等院校的办学情况各不相同，因此需要遵照法律法规的有关规定，制定和实施一系列与其办学情况相适应的相关规定，确保高等院校内部治理体系的每项活动可以依规正常运行，保证高等院校的相对独立性。根据《教育法》《高等教育法》的有关规定，学校有进行自我管理、教育教学、招生、管理学生、管理教师、管理设施、拒绝非法干涉等权力，这是国家法律赋予高校的办学自主权。

2.政府的资金支持。首先，政府支持高校建设必须尊重大学和学科的发展规律，建立有序竞争的生态系统。其次，资金资助是建设一流高等院校的必要条件，地方政府要帮助大学扩大资金来源并拓展机构发展途径，根据不同地区的经济发展水平增加对高等院校建设的资金和资源的支持力度。

（二）内部保障因素分析

1.决策体制。科学的决策体系不仅决定了高校内部治理体系的运行效率，还是高校组织机构框架的重要组成部分。为了防止行政权力和学术权力严重失衡现象的出现，行政方面应该实行差额选举和党委任命相结合的方式，这样既保证了下属意见表达，也赋予了治理层行政权力;学术方面应该实行教授委员会共同商议决策，决策过程应广泛采纳校外知名专家和教授委员会的意见，正确行使职权和决策程序，有效保证高校治理的民主性和科学性。

2.执行体制。校长作为高校治理的重大执行者，不仅要确保行政方面和学术方面的平衡性与一致性，还要保障高校治理体系正常运营。高校是由若干个复杂的执行机制构成的系统，若要保证各个机制有序运行，就要明确各个职能机构的职责权限，使其相互协调，有效实现学术层面和行政层面的相互支撑。随着管理体制改革的深化和高校风格的转变，使得各个职能部门和下属学院以及系部的关系更加合理化，强化了高校与其平行组织的交流，为其高效有序发展引领了新的方向。

3.监督体制。民主参与和民主监督不仅是高校治理工作的有效保障，也是对行政权力和学术权力的监督，防止一方权力过大，导致二者之间的权力失衡。治理体系的实际运行过程中，常常存在体制信息的缺失和监督对象不统一等问题，这些现象表明了无监督和无效监督的普遍存在。因此，如何实现监督的有效性，将真正的权力关进系统是高校监督体系建设的关键。

4.激励约束机制。为了保证治理体系顺利实现改革的目标，高校应该充分利用激励机制来调动各个职能部门的积极性，达到国际一流大学的治理水准，提高高等教育的现代化水平。激励约束机制是对决策机制、执行机制和监督机制的有效推动，它们相辅相成，共同协调。

四、结束语

对高校内部治理体系模式改革能够满足社会对多元化人才的需求，不断完善内部体系的组织结构，不断提升教学质量。本文着眼于DEA，将某校的投入产出数据带入建模公式，准确计算出其治理效率的高低，主要结论如下：①利用DEA对高校院系内部治理投入产出效率进行分析是一种高效、便捷、可行的分析方法，所得出的结论真实可靠，具有一定的推广应用价值。不同的高校应根据自己的实际情況，首先选择各自的一级指标、二级指标和三级指标;其次要结合不同高校各级指标的权重系数;最后利用DEA方法可对其治理效率进行有效的评价。②本文利用所建立的评价体系，对某校10个院系的投入产出数据进行实证分析，从所得数据可以看出，该高校治理效率为0.837，以S为标杆，纵观这10个院系的DEA有效性，可以针对性的调整投入规模，从而提高该校的治理效率。总体而言，本论文研究成果基本达到预期研究目标，并得出一些具有理论与实践意义的结论。但由于研究问题涉及对象的复杂性，研究过程中存在许多不足和缺憾，有待未来的研究对其进行完善与深化。

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