论我国公务员职务与职级并行的制度设计

卢荣婕

摘要：全面推行职务与职级并行制度，有利于实现公务员对公平性、激励性与平等性价值的追求，而实际运行中可能会出现一些障碍，如：考核结果科学性不足、财政支出与新老官员衔接机制缺位、双通道下制度的简单普惠性等。为了防范或减少这些潜在的风险，可以采取以下制度设计：一是确立公务员职级晋升的量化指标，二是提供专项的财政资金保障，三是建立内外协同的监督机制，更好更快地解决晋升难的困境。

关键词：公务员;职务与职级;考评制度

公务员职务与职级并行制度是由公务员工资制度演变而来，旨在平衡不同层级公务员待遇的落差，更好地实现由管理到治理的转变进而实现“善治”。面对主体多元化与分散化的社会法治国家，培养一批精准把握政策，具有坚定的政治态度和政治品格的公务员队伍，显得格外重要，但现实中，尤其是基层公务员面临着晋升天花板。换言之，全面深化落实职务与职级并行制度才是最有效的方式，才能维持公务员队伍的稳定性，实现奖勤罚懒，一定程度上实现分配正义，让改革的成果惠及每一个人，逐渐增强人民的获得感。

一、问题的提出：公务员职务与职级并行制度的发展及其评析

根据公务员分配比例，越至塔尖公务员比例也就越少，处于塔底的60%以上基层公务员，由于机构规格和领导职位的限制，有90%以上处于科级以下。[1]随着基层事务的繁冗与晋升空间狭小之间矛盾不断激化，容易滋生“职业倦怠”“应付工作”。因此，为了实现公务员队伍科学管理，解决发展空间小、收入偏低才是最有效的方式。[2]

（一）我国公务员职务与职级并行制度之初探

从1956年到1984年，此时以级别工资为主。该时期亦可细分为两个小阶段，即职务等级工资制度和简单等级工资制度，两者根本的区别在于职务对级别的作用力，如果可以直接决定则为职务等级工资制，否则即为简单等级工资制度，该时期工资变动仍处于人们可以接受的合理范围。从1985年到1993年《国家公务员暂行条例》出台前，该阶段以职务为导向，1985年工资制度改革，确立了以职务工资为中心的结构工资制。工资=基础工资+职务工资+工龄工资+奖励工资，其中职务工资占决定性作用，职务功能愈加重要，社会上质疑工资改革制度的合理性声音愈加明显。

（二）我国公务员职务与职级并行制度之引入

1993年《国家公务员暂行条例》的制定，才开始真正意义上的现代公务员制度。公务员制度在实行中不断地探讨公务员职务职级并行，但一直并未真正实施。随着现代公共行政改革的进一步深化，社会对政府能力要求进一步提高，人民日益增长的服务质量需求与公务员待遇不见提升进而产生懈怠之间的矛盾日益激化，结构的不合理，再加之编制的不合理性，根深蒂固的“官本位”等问题亟需解决。[3]为了更好地解决此类问题，国家做了很多探索，以2005年为分界线，可以分為三个时期。2005年之前属简单的职务与职级相融合的过程，如2002年提出要完善职务与职级相结合的制度;2009年，中央印发的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“建立健全干部职务与职级并行制度，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”;2015年，《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》首次将职级与职务、职级与级别之间的对应关系建立起来。[4]6 2019年，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）与《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）相继出台，标志着我国公务员管理进入了新的阶段。

《公务员法》明确了职级含义、职级的确定、职级序列的划分、领导职务对应的职级以及职级对应的级别，规定了晋升职级的基本资格，对不予晋升和降低职级进行了列举，进一步重申职级与待遇，规定职务与职级是确定待遇的重要依据，明确了“领导职务”和“职级”晋升并行，既可以从“领导职务”途径晋升，还可以通过“职级”序列晋升，晋升的“双梯制”模式全面推行。这对于解决晋升难、待遇低，将有根本性的改观，通过改善庞大群体的薪酬待遇，进而推动公共服务得到根本性的提升，这也是一系列规则出台的动力与意义之所在。

二、我国公务员职务与职级并行制度的价值取向

正如法的价值是法演进的内在动因一样，公务员对公平性、激励性与效率性等价值的追求也正是公务员职务职级并行制度全面推广的动力所在。

（一）公平性

罗尔斯主义公平观既强调机会公平也强调结果公平。[5]提供具有保障公民平等参与竞争的社会环境是国家的义务，也是法律公平价值的体现，使得每个人都能够有机会参与竞争，从而拓展个人发展空间，最大化地挖掘每个人的能力与潜力。[6]341为了更大程度上激发每个从事具体治理行为人员的潜力，最大程度上优化他们的治理能力、提高服务质量;为了更好地留住人才、开拓就业前景，让辛勤劳动者获得等价报酬，不再一味地追求职务晋升，而是根据自身情况选择晋升路径，更好地实现人生价值。因此，《公务员法》与《规定》对职务和职级的对应关系及条件进行了精准分类细化，这种双轨制的设置彻底改善了职级依附职务的病态现状，自成一条独立的晋升体系，真正实现“能上能下”。

双向并行的晋升机制将有效地破除廉而不勤的现象及对缓解生活经济压力具有重要的保障作用，尤其是缓解公务员之间的恶性竞争。基于以前的体制，基层公务员不仅要与同事竞争稀缺的职务，还要和新加入的公务员进行竞争，显然由于知识未能有效地更新以及工作事务的繁忙，致使其处于劣势，使得晋升无望。自我价值无法实现，也就不利于形成职业归属感与职业成就感，进而也就无法形成强烈的工作责任感。

当然机会的有限性与竞争的激烈性在一定程度上是必要的，合理协调两者关系才能更好地做到适才适用。既能确保领导人员职务晋升活力又能让辛勤工作的普通干部实现职级晋升，在一定程度上缓解公务员晋升压力、解决待遇偏低的问题，形成良性的竞争环境。

（二）激励性

在“单轨制”晋升模式下，职务决定职级，职级随职务变化，并获得相应的工资待遇，即工资待遇及各种福利多与职务挂钩。该制度下不利于公务员成长尤其是基层公务员成长，大多数基层公务员坚持到退休也难以得到提拔，干多干少一个样，因此，很难保证每个人都能不忘初心坚持到退休。

实施职务职级并行制度即淡化职务的影响，强化职级的独立功能，使得公务员也能通过职级晋升来实现人生价值。职务职级并行制度就其本质而言是一种激励机制，公务员晋升通道更加广阔，晋升机会加大，归属感增强，不仅体现在经济更体现在精神、荣誉等多维度激励。[7]

通过职级晋升不仅可以解决待遇问题，同时也可能提升其政治荣誉感，职业归属感，换言之，多年的砥砺前行得到了组织上的认同，尤其对一直在基层兢兢业业、踏实勤勉，但职务却长期得不到晋升的公务员而言，该制度无疑具有重要的激励作用。职务职级并行制度的全面推广，打破以往千军万马挤独木桥去争“官”的局面。在这样体制的激励下，自然可以赢得民心，进而立足本职工作，激活公务员队伍的活力，从而实现公务员队伍的科学管理。[8]职务与职级并行制度，营造了一个良性的竞争环境，大大缓解职务晋升带来的压力，但也应控制适当的比例和空间，否则就无法实现多维有效的激励机制。

（三）效率性

社会发展的基本价值目标就是效率，同时效率又受社会制度的影响，而法律又是现代社会中最重要的规范制度之一。法律对人们的最重要的意义就在于对权利义务的权威性分配，从而实现效率的最大化。法律通过承认并保障人们的物质利益，进而鼓励人们为实现物质利益而奋斗。[6]335

推行职务与职级的并行，实质上是适度分离职务与职级过于紧密的联系，使职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯，可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。[9]打破了只有当官才有前途的“铁律”，冷却了“走仕途”热情，调动了各级人员的积极性。在多数发达国家，技术性人员工资待遇远远高于行政类人员。只有化解特权待遇才能正确引导公务员建立职业预期，进而提高工作积极性。[10]要想实现效率最大化，通过合理的权利义务分配才是最有效的方式之一，该制度根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑，提高了公务员职业回报与可预期性，实现了人生价值进而提高工作的积极性，实现效率的最大化。

三、职务职级并行制度运行障碍分析

（一）考核结果科学性不足

考核制度一直以来饱受争议，有着一种既是裁判员又是运动员之嫌，结果的客观性与有效性值得深思。因为实际操作中多数是书面考核，只要不涉及违法违纪，基本都是“称职”或“优秀”甚至是两者“轮流坐”。而与考核结果紧密联系的是公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果为称职以上，如有考核结果为优秀的，任职年限缩短半年;如考核结果为基本称职或者不称职等次的，则不计入任职年限，该年度不计算为晋升职级的任职年限。[11]因此，开辟职级晋升这一通道后，如何設置考核机制显得极为重要。

在过去现实的民主测评中，测评结果往往过于简单与抽象，缺乏量化指标，都是靠感觉打分，考核的“指挥棒”并未发挥应有的作用。在这个相对浓厚的人情社会，往往都是由领导的个人喜好所决定，这也是腐败产生的温床，加之受“近因效应”影响，很难进行客观中立的判断，弹性空间很大，难免失之偏颇。

（二）财政支出与新老官员衔接机制缺位

这轮公务员体制改革最大的受益者仍为基层公务员，但该制度也带来一定的财政压力，目前因为范围受限与推广时间较短，实施的广度与深度仍在可以承受的合理范围之内，但随着改革的进一步深化和时间的推移，晋升的公务员队伍必然庞大，财政支出也会随之扩大。

职务职级并行制度给广大公务员尤其是处于执行终端的公务员一个更有效的晋升空间，但也带来了很多问题，比如晋升后的公务员职级比领导的职务还高，各项待遇都比领导还好，这样会不会引发新的一轮不平衡与新矛盾，会不会违背科学管理原则，进而影响工作效率。因此，解决上述问题方法在于贯彻落实由群众满意度决定的“权责统一”原则，协调好这两方尴尬的关系。

此外，基于政策的公平性适用问题。之前由于机构改革等其他原因以公务员身份交流到事业单位，致使其不在改革范围，享受不到政策红利，有些在机关工作的公务员却无法享受同样的待遇，[12]应该如何处理？对于许多即将退休的基层公务员而言，虽然拥有足够长的工龄，但是可能由于当前的职务工作年限并不长，使得无法获得进一步职级晋升[13]146。对于副科以下的即将退休的公务员，在退休之前获得晋升机会几乎为零，此时容易产生“车到码头船到岸”的消极心理，不利于队伍的“传帮带”良性发展[14]，该如何协调各方关系是该制度推行时亟需解决的难题。

（三）双通道下制度的简单普惠性

职务与职级并行是干部人事管理的重大创新，虽然已全面推广，但主要受益者仍是基层公务员，因为省一级资源与晋升空间本来就很充足，而基层公务员就不是如此乐观，很可能需要一辈子时间才能晋升到的职务，上级公务员可能只需要几年即可实现。严重的不对等、不平衡也是《公务员法》的现实背景，但是应避免普天同庆的并行制度沦为“新大锅饭”，公务员晋升职级虽是综合考虑，但是唯一可以量化的也只有资历，基于实践的可操作性，一般会采取年限作为晋升标准，这会不会滋生消极行政，“跑官”变为“跑级”等社会异象。任职年限与考核等次挂钩的激励作用，也就很难真正发挥，乃至形同虚设，会不会使得该制度沦为“普适”，这样也就丧失了其最初的立法目的。

四、公务员职务职级并行制度的设计

（一）制定合理的考评制度

基于以上可能出现的问题，晋升考核可从以下角度进行完善。

1.应该建立规范化、制度化、多元化考核机制

因为职级晋升不同于职务晋升，其更加注重考核结果，根据平时考核与年度考核结果，对于达到要求的进行晋升。看似严谨的程序如申请、初审、民主评议、考核及最后的公示与报批。[4]10但在实际运行中往往深受熟人社会影响，现实操作中的程序，往往以“结合本部门具体实际”名义进行美化，使得程序被架空。

2.为了防止“跑官买官”升级为“跑级买级”的现象发生，必须对职级晋升程序进行规范化

对于工作的考核不应该只是最后的形式上考核，应该做到考核在平时，负责内部考核的领导把考核对象的表现记录在册，并真正用作最终考核依据而不是仅仅局限于日常打卡上班，最后再形式考核即可。考核对象也应每天进行工作反馈，进行相关述职，至少在程序上进行每天工作的反思。当然对于出现的问题，领导应该及时指正，此反馈也应作为考核的依据。

3.改观考核程序

首先，不能仅仅局限于内部考核，而应真正实现专业人士参与评议，如可以让高校等研究机构与人大等代表机构参与其中，扩大参与主体的专业性与广泛性，保证各方的参与比例，组成监督小组。当然为了保证结果的专业性与客观性，可对相关人员进行培训，一方面可以确保结果更加真实可靠，另一方面也形成反向机制以促使相关人员进行客观评价，更重要的是保证权责统一。同时也可以定量与定性相结合，制定详细的评估实施细则，确保该制度长期健康地存在。其次，真正贯彻“群众公认原则”，不仅有专业人士还应有服务对象参与评价，让人民来监督政府。人人参与、人人负责才能真正让政府感到压力，最重要的是要实行匿名评价，制定一定的评价标准，实行打分制与评论制相结合，不能仅仅局限于在对应标准后面画圈，而应该先让相关人员进行述职，在对应的职位说明书后面进行评价。这样不仅实现了结果的公平性与客观性，同时也保护了进行客观评价的相关人员的权益。要想实现职务与职级并行良性运作，让人民参与评议才是最直接也是最有效的评价机制，同时也应扩大民主评议范围，从真正意义上实现全民参与决策，让他们真真切切地体会到当家作主，以主人翁的角色参与评议，掌握评议话语权，这样也是对相关评议对象的一个督促，会给他们在今后的工作中无形的压力，促使在今后的工作中，真正做到为人民服务。当然可以在一级指标原则下建立二级评价指标，制作职位说明书，进一步明确每个部门的精细分工与相应的职责，将各自的业绩评价进行公示，以起到更好的督促作用。最后，可运用“SMART”原则，不仅仅只局限于既存的考核模式，还可以建立反馈制度，考核在平时，更加注重周期性与时效性，而不是年终或者集中地制作假材料蒙混过关，流于形式，这样浪费行政成本，并未达到预期效果。同时也要完善考录制度，建立专门的考场进行专业的考察，而不是借用场地进行考试。

（二）提供专项的财政资金保障

现阶段发展的不平衡性已经成为社会主要矛盾，因此可能会出现不同层面的支付能力匮乏，所以在分配资源时，应适当向相对弱势的基层公务员系统倾斜，切记“一刀切”的机械模式，尽可能缩小地区之间差异。

1.对工资制度进行改革

根据各地区的财政收入、物价水平和公务员数量研究制定相应的工资幅度，让公务员工资不再羞涩，尽可能地与地区经济社会相适应。对该项工资应该进行专项拨款，这样一方面可以防止腐败，防止擅自动用补贴资金;另一方面可以保障及时发放，不会存在相互推诿进而侵吞资金。只有建立有效的资金保障才能确保职级晋升得到真正意义上的实行，才能让处在执行终端的广大基层公务员得到充分的经济保障，进而能够创造更好的服务;只有财政资金得到保障才能确保晋升后的公务员的待遇，最终实现职务与职级并行制度的有效落实。

2.有效兑现晋升后公务员的待遇

有效兑现晋升后公务员待遇是职级晋升的应有之义，让每一个人都能享受国家经济的发展。社会不断发展，人民的需求也在不断变化，因此要想实现服务型政府最直接的方法便是让治理主体得到公平分配。工资增长速度与消费物价、人均GDP、社会平均工资相适应，完善公务员工资立法，调动内外工资调查制度，探究职业价值，让相同人员在不同机构享受同等职级待遇，避免不必要的矛盾，将差异控制在合理的范围，更好地为实现职级晋升提供绿色通道。

（三）建立内外协同的监督机制

为了更有效地解决“两头不满”的现象即公务员群体工资已经严重不匹配社会经济发展的速度和社会公众对公务员福利待遇的吐槽，因此应建立工资结构的公开制度，主动接受社会各界的监督，扭转公众对公务员系统的偏见，将工资结构置于阳光之下来得到人民的支持与理解。[15]

1.建立完善的晋升监督机制

基于我国浓厚的人情社会传统，这项事关每个公务员的薪酬待遇、机关干部的设置，如果缺少有效的监督机制，这项“普天同庆”的好制度，就会沦为拉关系走人情的“买级”乱象，因此应将晋升的工作程序置于阳光之下，晋升细则的公开、晋升对象人员的考察、认定的细节等都要接受多方主体的监督，确保全部过程的公开化、透明化，防止职级晋升中“暗箱操作”，当然最有效的还是惩罚机制的落实，精准定位，严肃查处违法违纪行为的相关责任。

2.加强外部监督

要构建起一个内外联动的有效监督体系，保障公务员职级晋升的合理、合法、有序地开展。[7]17完善现有的监督机制，实施创新型措施，坚持自上而下的监督，坚持内外协同的监督，正确处理好公平与效率的关系，确保各项政策科学落实，真正发挥激励作用。

实行职务与职级并行制度，对于激发公务员活力具有不可替代的作用，有助于鼓励公务员安心工作，获得职业成就感与满足感，但同时也应防范该制度沦为晋升“大锅饭”“顺风车”，因此，需要对晋升条件进行精准定位，抑制“跑级”“买官”，实现对晋升后公务员待遇的具体落实，最重要的是建立完備的监督机制，让晋升之路置于阳光之下与全面监督之下，真正实现让实干者受惠，让无为者出局。

五、结语

实施公务员职务与职级并行制度目标具体包括：首先，切实开辟双轨道晋升模式，解决以往“千军万马走职务晋升这一独木桥”模式。该制度打破了以往各项福利政策均与职务晋升的密切联系，真正意义上实现习近平总书记对青年的希望，给予晋升职务无望的广大基层公务员一颗“定心丸”，实现其人生价值与职业规划。其次，实现治理体系与治理能力现代化。“善治”离不开作为治理主体的广大基层公务员，其作为政策的执行者，职业归属感的强弱、福利待遇的好坏所产生的心理及工作状态折射到日常工作中会直接影响到公共政策的执行效果和效率。[16]81因此，要想推进国家治理现代化就需要倾斜保护尤其是基层公务员的发展，职务职级并行制度给予公务员尤其是基层公务员更广阔的晋升空间，使得工作强度与难度、承担责任大小与个人收入形成正比，一定程度上遏制了“权力寻租”现象产生。

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责任编辑：谭桔华