突发公共事件中的社会控制

戴铁城

摘要：突发公共事件使得稳定的社会秩序发生急剧变化。在新型冠状病毒感染肺炎疫情防控实践中，法律、权力、舆论、社会自我控制等手段促使形成新的社会秩序，有力的支持了疫情防控工作。社会控制在流动性和协同性、适当性和有效性、公域和私域三组关系的处理上尚有进一步的改进空间。应对疫情引发的公共危机，需要实现良好的社会控制，应当准确把握社会控制与危机发展渐进演变的脉络，构建系统协同的控制体系，追求兼具价值理性和工具理性的善治目标。

主题词：社会控制;社会秩序;突发公共事件

社会控制由美国社会学家罗斯（E.A.Ross）在1896年《美国社会学杂志》中最早提出[1]。他认为社会控制是社会对人的动物本性的控制，其目的是维持社会秩序。1942年美国法学家庞德（R.Pound）的《通过法律的社会控制、法律的任务》出版，开辟了法学特色的社会控制理论，认为社会控制就是“人们对内在本性的控制，使人们得以继承这个世界并保有和增加他们所继承的东西”[2]。国内关于社会控制的研究最早可以追溯到吴泽霖1930年出版的《社会约制》一书。目前对于社会控制的定义分为广义和狭义两种。广义的社会控制是指社会或群体为达到维持社会秩序而采取的手段。狭义的社会控制是指社会或群体对偏离社会规范的越轨（离轨）行为所采取的限制措施和过程[3]。可以看出，广义和狭义的社会控制都将稳定的社会秩序作为其核心之义。

一、社会控制与新冠疫情应对的关系

社会控制的最终目的在于社会秩序，有什么样的社会控制便会形成什么样的社会秩序。疫情发生前，稳定的社会秩序是人们在长期的生产和生活中通过既定的社会控制手段形成的状态。而一旦大规模危机发生，处于危机事件中的群体选择，开始冲击着有序的社会状态，新的社会控制随之而来介入矫正，最终使得社会秩序的重新稳定。根据新型冠状病毒感染肺炎疫情的发展阶段和预测，剔除不可预测因素的影响，其发展趋势总体上符合正态分布，从最初出现，经过缓慢的扩散期，然后快速蔓延，达到波峰;继而从顶点开始回落，直至最后被完全控制或消灭，回归到疫情前的状态。

当然，在整个疫情阶段，与疫情相匹配的社会控制会不断干预。病毒初始传播，采取的社会控制手段还比较少，主要是电视媒体宣传等非强制性控制;随着疫情快速增长，局部的强制性控制开始出现，武汉封城、湖北其他市州封城;疫情蔓延到全国，形势最为严峻的时候，大规模的强制手段开始采用，各地开始停工停学、交通管制、社区网格化封闭式管理等等。可以预见，随着疫情的逐步回落，社会控制的手段也必将逐渐放松，最终回归到正常的社会控制水平。但是由于对疫情信息的全面性掌控不足、政府决策时间以及衡量不同社会控制措施产生的影响等多方面因素，社会控制虽然与疫情发展同构，但却存在一定的滞后性。但是这种与生俱来的滞后性，并不能否认社会控制的作用。如果在疫情发生的全过程中，缺失了社会控制，疫情发展的波峰必然会更高，疫情的时间跨度也必将更长。可以看出，社会控制对此次新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关键作用，甚至是决定性的影响。

二、新冠疫情应对下社会控制的主要方式

对于社会控制的范畴，在核心要点上基本形成了较为一致的认识。罗斯认为舆论、法律信仰、社会暗示、社会宗教等等都是社会控制的有效手段，而庞德所认为的社会控制范围较狭窄，主要是道德、宗教和法律[4]。国内学者也大多以罗斯的社会控制手段为标尺，穆怀中、潘允康等认为社会控制主要包括习俗、道德、法律、制度、舆论、宗教、权力等。当然，在目前的疫情防控中，除了以上外在控制的手段外，还有作为社会或个人自发形成的控制，即“内在的”自由而形成的自我控制，“内在自由所指涉的乃是这样一种状态，在这种状态中，一个人的行动，受其自己深思熟虑的意志、受其理性或持恒的信念所引导，而非一时的冲动或情势所驱使”[5]。个人是社会的最小行动单元，其自我控制也组成了社会控制的重要内容。故而，结合此次新型冠状病毒感染肺炎疫情的社会防控实践，我们认为主要控制手段包括法律控制、舆论控制、权力控制和社会自我控制等四种手段。

（一）法律的社会控制

法律作为国家整合和控制社会的基本手段，具有其他社会控制手段所不可比拟的作用[6]，主要在于法律的强制性和固定性。在新冠疫情应对中，法律发挥了基础性的社会控制作用。根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府经过批准可以采取闲置或者停止市集以及其他群聚性活动;停工、停业、停课;封闭可能造成传染病扩散的场所等五项紧急措施。第四十三条规定，可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫等。新冠疫情应对下的核心防控举措均是以法律法规为基本支撑点。从1月23日武漢“封城”到28日襄阳“封城”，从交通管制到关闭不必要的营业场所，从工厂停工到学校停课等措施看，均是在传染病防治法框架范围内，进行社会控制的具体实践。从23日广东省正式启动了广东省重大突发公共卫生事件一级响应到25日全国共有30个省（区、市）启动一级响应等系列应急措施，依据源于传染病防治法相关配套规章《国家自然灾害救助应急预案》，“减灾委接到灾情报告后第一时间向国务院提出启动一级响应的建议，由国务院决定进入Ⅰ级响应”。

法律的社会控制作用主要源于其规范化的程序、广泛的社会认同及强制性要求的规制。一旦社会秩序发生变化，脱离既定社会控制时，相关法律及配套规章等将被触发，从而强制引导社会秩序的回归或形成新的稳定秩序。从应对社会秩序变化的角度看，法律发挥着相当于“自动稳定器”的功能。其目的在于通过法律控制程度的变化，保持不同状态下社会秩序的平衡，从而避免社会控制的脱轨。

（二）舆论的社会控制

根据发生的场域不同，舆论可分为现实舆论和网络舆论。由于在新冠疫情下，人员流动和聚集受到极大限制，现实舆论的产生和传播很难实现，故在此仅探讨网络舆论的社会控制。在信息化时代，被称为第四权力的媒体影响着社会控制的舆论走向，以国内重要舆论集散平台“微博”为例，截至3月25日疫情防控话题“#关注新冠肺炎#”与“#抗击新型肺炎第一线#”合计阅读202.8亿次。网络舆论的本质在于通过网络互动实现集体意志的聚合，并对集体行动产生强力的引导和约束。当然，由于信息的不对称、专业化水平的差异，甚至部分舆论谣言等，网络舆论在产生和传播的过程中也真假难辨。舆论的社会控制手段主要包括正向舆论引导、负向舆论纠正以及谣言控制。

正向舆论引导广泛地强化标杆作用。“从武汉回来请自行隔离”登上1月24日微博热搜榜首，“排队领口罩排出了北欧的感觉”登上2月2日热搜榜前三。类似的正向舆论在疫情期间还有很多，与法律的强制性相对，舆论的引导是软控制。北欧风格的排队方式传播后，针对性地调节社会行为，随后各地便出现了类似排队情况。负向舆论纠正警示反面典型。“隐瞒发热症状被立案侦查”进入2月1日热搜榜，“大意失荆州”当事人“何昊道歉书”登上2月15日热搜榜首。舆论的负向传播一方面能够加快负向行为的处理，另一方面可以进一步确定负面清单，不当甚至违法行为的后果呈现向公众划出行为警戒线，公众对行为结果的预测，也将有效实现社会控制。谣言控制也是舆论引导社会行为的重要力量。2月1日“双黄连可抑制新型冠状病毒”登上热搜榜首，导致社会秩序发生激烈变化，引发网上抢购潮、出现了药店半夜排起百米长队等系列失控行为。2月1日“请勿抢购自行服用双黄连口服液”登上热搜榜首，进行辟谣，从而稳定社会秩序。谣言的广泛传播对社会秩序造成冲击，根源在于无知和恐惧，谣言控制的根本在于公布信息，澄清事实。

（三）权力的社会控制

权力的社会控制内涵较为庞杂，不论是法律、或是舆论等都属于主体对客体的影响力范围。在此，本文所指权力的社会控制特指行政权、立法权、司法权对社会的控制。

行政权力的社会控制在重大公共危机应对中主要是指行政应急性权力，主要包括行政紧急立法、行政管制、行政征用、强制隔离以及其他行政强制措施等。疫情期间，全国对涉疫不良行为进行了行政处罚，包括扰乱市场秩序、造谣滋事、防疫产品质量、拒不配合防疫工作人员依法开展疫情检测登记等。行政权力的社会控制在新冠疫情应对中，一方面是以既定的法律法规等为依托实行强制性社会控制，另一方面是在疫情应对过程中出台的应急性行政权力，包括实行交通管制、小区封闭管理、对医院、高校、会展中心等地方的紧急行政征用，以及居家或者集中性强制隔离。由于行政权力的高效便捷以及采用的广泛性，在社会各个层面均有明显的体现，深入到了社会控制的各个环节。

立法权力的社会控制。立法的作用在于形成强制性和固定性的制度安排，在推进法治国家和依法治国的大背景下，立法权力对社会控制的作用更加突出。在疫情应对中，各地启动紧急立法程序，从2月8日江苏省审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的决定》开始，安徽、广东等地陆续出台紧急立法。对疫情防控的组织领导，基层联防联控，群防群治，个人行为规范以及野生动物管理等方面在法规层面作出了新的安排。立法权力的社会控制支撑并规范行政权力在社会控制中的作用，确保行政权力在社会控制中的有法可依，夯实其合法性基础。

司法权力的社会控制。相比行政权力和立法权力的前置性而言，司法权力的社会控制主要在于其后发性和终极性。司法权力纠偏违法行为，形成震慑，从而起到社会控制的目的。截至3月20日最高检累计发布6批36个妨害疫情防控犯罪典型案例，对疫情中社会秩序的越轨或脱軌状态进行纠偏，发挥终极社会控制作用，并且通过判例，形成社会规范框架。同司法权力的后发性一致，司法权力的社会控制主要是作为行政和立法权力社会控制的补充和调节。

（四）社会的自我控制

面对疫情，社区甚至个人都可能是潜在的扩散场和传染源，仅靠政府单一主体难以实现全面的社会控制。社会的自我控制与政府的社会控制如同社会与政府关系般，政府的社会控制占据主导地位，两者相互协调，相互促进。没有良好的社会自我控制，政府的社会控制便缺失了着力点。社会自我控制包括群体社区控制和个体自我控制。群体的聚集，需要集体行动的平台，主要包括业主委员会、城市居民委员会等，能够有效实现一定范围内集体意志的实现。而自我控制是个体有意识控制冲动行为、抵制满足直接需要和愿望，以此实现长期利益目标指向的行为[7]。两者在社会自我控制中具有统一性，个人自我控制促成整个社区控制能力的实现，而社区控制也充分体现自我控制的取向。

社区控制。相比正式的政府控制和泛化的舆论控制而言，社区控制具有明显的软控制特征，熟人社会或者半熟人社会的社区，有效延伸了政府对社会控制的疏离，弥补了舆论社会控制的非组织态化，兼具半组织化和意志集散初级平台特征，架起了强制性政府社会控制与自由化自我控制之间的桥梁。在疫情应对中，社区网格化管理与联防联控有效堵住了疫情传播的出入口，包括封闭化管理、出入证、体温测量以及宣传与服务等。当然，单独的社区控制在强制性上存在先天不足，故而需要政府临时参与社区秩序建设。社区控制与政府责任制、违法行为处罚的有效结合，充分体现社区控制与政府权力控制的有效融合。

自我控制。自我控制并不是社会控制的其中之义，社会控制是个体之外对个体的影响，而自我控制体现的是个人自我选择。疫情的扩散明显带有公共性质，疫情期间个体诸多行为也带有流动的公共性特征，个人不当行为对社会公共利益存有潜在的风险隐患。自我控制虽不是社会控制，但对社会控制有未知的影响，故而也将其纳入社会控制的范围。其实，从新冠疫情的应对来看，个人的控制确实弥补了社会控制缺失的一角。个人的自我控制主要基础在于作为理性经济人的判断，风险规避意识有效调节着个人自我行为。少出门、不聚会、戴口罩、勤洗手、勤通风等行为，体现了个人自我控制的改变，根据苏宁大数据平台显示，情人节消毒液销量猛增2501%。自我控制是疫情社会控制的最小单元，在个人可获取的既定信息下，自生自发形成新的社会秩序。

三、新冠疫情应对下社会控制面临的问题

在新冠疫情社会控制中，政府主导、舆论引导、法律规制、社会自觉等控制举措，有效遏制了疫情的进一步蔓延，但是在应对过程中也出现了一些问题。

流动性和协同性的关系。从新冠病毒出现人传人开始，流动性便始终如影随形。出现暴发性疫情的主要原因在于疫情输出地对人体携带病毒的流动性估计不足，从而对人员流动未加以有效的社会控制。同时输入地在协同性上也存在缺失，未能及时有效对疫情输出地人员进行有效管理。随着人们对新型冠状病毒的了解不断加深，对社会控制得以加强，人员流动得到控制，防护措施得到施行，有效防止了疫情的进一步蔓延。其次流动性和协同性的关系问题在社会层面也有衔接不到位的地方。出现了防疫封路导致饲料紧缺，也出现了断头路禁行等混乱情况，出现各管各的一亩三分地，甚至出现了“物资截胡”等恶劣影响事件。为最大限度降低流动性本无错，但如果协同控制上的不同步、不一致，也不能达到公共利益的最大化。例如某企业符合复工条件，其员工却被封闭在各个地方，无法正常返工。对流动性实行的社会控制不能超越最高限度，限度之外需要靠协同性控制弥补，在流动性治理中，需要且必然要考虑到整体协同性治理，这也是此次疫情暴发中社会控制缺失或错位的重要原因。

适当性和有效性的关系。社会控制不能走偏，也不能忌于负面影响而无效，两者均是社会控制的重要标准，具有高度统一性。适当性上，有部分社会防控中走向了极端，某市要求全市所有公务员提前全员返岗，不论人员所在地域、不分工种一刀切的行为可能未必适当，更可能人为造成人员聚集;空旷地带未戴口罩被处罚;小区大量喷洒化学消毒剂，以致出现中毒现象，以上种种，均是适当性上未能合理把握。双黄连口服液哄抢下的病急乱投医、偏方满天飞，也体现了有效性上的不足。疫情应对下，社会控制出现了过度防疫和无效防疫的两极分化，但是其根源均在于未知的恐慌，科学的社会控制落脚到基层却难以把握。

疫情科学应对具有较强的专业性，及时、准确、有效又恰是诸多社会控制手段中所缺失的。自上而下层层加码的社会控制举措势必造成控制过度，反应滞后、认识不专业等也造成了有效性不足。过度控制对公共利益造成不必要的损害，无效控制将导致疫情控制目标难以达成。疫情应对下的社会控制应在适当性和有效性中寻求一个度，找准一个平衡点，确保社会控制既有效又适度。

公域和私域的关系。新冠肺炎疫情毫无疑问是重大公共问题，但在社会防控中却模糊了公域和私域的界限，甚至以公共利益之名行侵蚀私人利益之实。前有查访摸排泄露返乡人员隐私、征用学校宿舍对个人物品粗暴扔弃，后有一家三口在家打麻将被防控人员殴打，以上种种均体现了在疫情社会控制中公共权力对私域的不当介入。封桥堵路等不当社会控制，出门不戴口罩、故意隐瞒病情甚至恶意传播等不当自我控制也体现着私域对公域的危害。应当认识到在疫情的社会控制中，私域和公域的边界势必会发生变化，原本处于私域范圍的事项可能在特定时间内纳入公域范围，公域范畴应当且必然会扩大，但是却不能向私域无限延伸。

一般说来，公域和私域的界限是稳定的，在疫情的社会控制中出现两者之间的相互侵蚀，主要在于某些社会控制手段的不适当性，未能有效贯彻依法防疫的思想，在行政紧急权力的自由裁量上尤为明显。紧急情况下个人对私域与公域的界限也不甚明晰，在自我控制和行为调整上未能及时规范。调整好公域和私域关系，关键在于全社会共同的法治意识，作为权力执行主体和客体均要在法的框架范围内行事。

四、构建更加有效的疫情应对社会控制体系

社会控制兼具社会治理和危机管理双重叠加，以纽带连接危机应对与社会主体，贯通危机变化与社会行为。完善重大疫情应对社会控制体系，需要把握住社会控制三个核心要点。

作为治理工具的社会控制。社会控制作为社会治理的维度，是治理工具箱中众多工具之一，是工具理性和价值理性的杂糅体。于内而言，实施社会控制的主体呈现出多中心的特点，政府、社区组织、个人都参与其中。于外而言，社会控制与医疗救治、人口流动、经济控制等诸多方面构成了整个疫情应对的治理体系。善治是治理的终极目标，作为治理工具的社会控制也应具有其中之义。合法性是实现善治的保障，程序性是现实善治的要求。纵观疫情社会控制，尚未实现有效的合法性和程序性治理，甚至局部呈现的仍停留在自上而下的管理层面。社会控制走向善治，仍有较长的路，实现工具理性和价值理性的有效整合，则必然要寻求社会控制丰富且有力、主体多元且协同、结果有效且外部经济的平衡。

作为系统协同的社会控制。疫情应对中单一主体的社会控制独木难支，不同控制主体和手段之间配合不到位，大大降低社会控制效果。社会控制系统与外在系统的协作是实现有效控制的必然选择。疫情全国暴发、“防疫物资截胡”等状况说明，社会控制系统的横向协作还存在缺陷。各自为政，只管自己一亩三分地的本位主义思想，对社会控制系统产生不良影响。政府内在的经济人理性和政绩导向，使得社会控制系统外部协同不足。其次，危机的不同阶段与社会控制的调整，社会控制手段与疫情危机所处阶段是一个动态整体的系统，并且相匹配。社会控制的滞后是信息不对称与决策延时的必然，但可谋求进一步改进优化。社会控制与其他应对是整体的应对系统，同样地与危机演变发展也构成了动态调适系统，需要置于更为宏大、长远的应对体系中去完善。

作为渐进演变的社会控制。在理想化的疫情正态分布模型和现实变化中，不同时间节点疫情形势必然是不同的，而且不同阶段施加的社会控制，也将影响疫情正态分布模型中的峰值和时间跨度。当然作为渐进演变的社会控制，也是处于一定时间跨度中。疫情的整体发展是萌芽、增长、暴发、回落、回归的过程，应当以动态的视角看待，以动态的方式应对。在新型冠状病毒感染肺炎疫情应对过程中，有些地方开始时“放任式”传播、出现病例后“一刀切式”控制、疫情控制后“僵化式”固守，体现的是社会控制失灵，尤其是作为主导地位的政府懒政不作为。因此而言，良好的社会控制必然是动态的、随着疫情渐进演变的社会控制，主体、方式、程度等都应当随着疫情的变化而不断推进。

参考文献

[1][美]爱德华·罗斯.社会控制[M].北京：华夏出版社，1989：32.

[2][美]罗·庞德.通过法律的社会控制·法律的任务[M].北京：商务印书馆，1984：9.

[3]潘允康.试论社会控制手段的多样性和综合性[J].杭州师范学院学报：社会科学版，2002（06）：59-62+47.

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[5][英]哈耶克.自由秩序原理[M].北京：三联书店，1997：8.

[6]丁卫.法律与社会控制[J].云南大学学报：法学版，2007（6）：119-125.

[7]李琼，黄希庭.自我控制：内涵及其机制与展望[J].西南大学学报：社会科学版，2012（2）：41-52+173.

责任编辑：李 锋