甘肃省农业综合开发高标准农田建设项目财政投资效益分析

刘 豪，张艳荣

甘肃农业大学 财经学院，甘肃 兰州 730070

2009年甘肃省农业综合开发开展高标准农田示范工程建设试点，2014年将中低产田改造项目与高标准农田建设项目并轨，全面开展高标准农田建设。2009-2017年甘肃省农业综合开发高标准农田建设项目（简称“高标准农田建设项目”）纳入效益评价范围项目393个，实际建设高标准农田235.25万亩，实际投资353 161.16万元，其中实际投入财政资金309 167.59万元。[1]

一、研究区概况

（一）灌溉农业区概况

2009-2017年高标准农田建设项目纳入灌溉农业区评价范围项目198个，实际建设高标准农田132.69万亩，实际完成总投资201 079.48万元，其中实际财政资金投入163 131.47万元。单位财政资金投入，新增灌溉面积0.05亩/万元，改善灌溉面积7.79亩/万元，新增节水灌溉面积6.43亩/万元，年节约水量785.41m3/万元，增加农田林网防护面3.03亩/万元，扩大良种种植面积1.63亩/万元；新增粮食455.54kg/万元，新增棉花11.89kg/万元，新增油料31.53kg/万元，新增优质饲料作物17.37kg/万元，新增蔬菜847.08kg/万元，新增其他农产品184.32kg/万元；每元财政资金新增种植业总产值0.26 元，每元财政资金项目区农民收入增加总额0.16 元。

（二）旱作农业地区概况

2009-2017年高标准农田建设项目纳入旱作农业区评价范围项目195个，实际建设高标准农田102.56万亩，实际总投资152 081.68万元，其中财政资金投入146 036.12万元。单位财政资金投入新增灌溉面积0.93亩/万元，改善灌溉面积0.69亩/万元，新增节水灌溉面积1.21亩/万元，年节约水量81.75m3/万元，新增旱作农业面积3.61亩/万元，增加农田林网防护面3.05亩/万元，扩大良种种植面积0.67亩/万元，控制水土流失面积25.84km2/亿元；新增粮食546.28kg/万元，新增油料16.83kg/万元，新增优质饲料作物23.25kg/万元，新增蔬菜166.74kg/万元，新增其他农产品270.83kg/万元；每元财政资金新增种植业总产值0.23元，每元财政资金项目区农民收入增加总额0.12元。

（三）梯田建设项目区概况

根据甘肃省政府梯田建设规划，“十二五”期间甘肃省农业综合开发每年安排10万亩以上梯田建设任务。梯田建设作为高标准农田建设项目土壤改良措施中的一项工程，安排在项目建设计划中并与项目同步实施。2010-2017年高标准农田建设项目旱作农业区以梯田建设为主要建设内容的项目141个，实际建设高标准农田79.52万亩，实际总投资118 314.40万元，实际财政资金投入113 376.77万元。按实际财政资金投入计算，单位财政资金投入新增灌溉面积0.60亩/万元，改善灌溉面积0.27亩/万元，新增节水灌溉面积0.61亩/万元，年节约水量38.78m3/万元，新增旱作农业面积4.5亩/万元，增加农田林网防护面3.24亩/万元，扩大良种种植面积0.71亩/万元，控制水土流失面积33.52km2/亿元；新增粮食604.32kg/万元，新增油料9.77kg/万元，新增优质饲料作物29.94kg/万元，新增蔬菜127.05kg/万元，新增其他农产品171.24kg/万元；每元财政资金新增种植业总产值0.22元，每元财政资金项目区农民收入增加总额0.11元。

二、高标准农田建设财政资金投入效益情况

根据甘肃省相关统计资料计算，2009-2017年高标准农田建设项目单位财政资金投入，新增灌溉面积0.47亩/万元，改善灌溉面积4.43亩/万元，新增节水灌溉面积3.96亩/万元，年节约水量453.04m3/万元，新增旱作农业面积1.70亩/万元，增加农田林网防护面积3.04亩/万元，扩大良种种植面积1.18亩/万元，控制水土流失面积12.20km2/亿元；新增粮食498.40kg/万元，新增棉花6.27kg/万元，新增油料24.59kg/万元，新增优质饲料作物20.15kg/万元，新增蔬菜525.72kg/万元，新增其他农产品225.18kg/万元；新增种植业总产值0.25元/元，项目区农民收入增加总额0.14元。[2]

三、研究区项目效益比较

（一）灌溉农业区和旱作农业区项目效益比较

2009-2017年高标准农田建设项目灌溉农业区比旱作农业区单位财政资金投入，新增灌溉面积少0.88亩/万元、低1.847.7%，改善灌溉面积多7.10亩/万元、高91.2%，新增节水灌溉面积多5.22亩/万元、高81.1%，年节约水量多703.66m3/万元、高89.6%，新增旱作农业面积少3.61亩/万元，增加农田林网防护面积少0.02亩/万元、低0.5%，扩大良种种植面积多0.95亩/万元、高58.6%，控制水土流失面积少25.84km2/亿元；新增粮食少90.74kg/万元、低19.9%，新增棉花多11.89kg/万元、高100%，新增油料多14.70kg/万元、高46.6%，新增优质饲料作物少5.88kg/万元、低33.8%，新增蔬菜多680.34kg/万元、高80.3%，新增其他农产品少86.51kg/万元、低46.9%；每元财政资金投入新增种植业总值多0.04元、高14.1%，项目区农民收入增加总额多0.04元、高25.7%。

图1 灌溉农业区与旱作农业区农业生产条件及生态环境改善情况比较图

图2 灌溉农业区与旱作农业区新增主要农产品生产能力比较图

图3 灌溉农业区与旱作农业区每元财政投资效益比较图

从以上数据看出，灌溉农业区与旱作农业区单位财政资金效益存在明显差异。灌溉农业区比旱作农业区新增灌溉面积平均低1.847%，改善灌溉面积、新增节水灌溉面积、年节约水量平均高80%以上，增加农田林网防护面积差异不大，扩大良种种植面积平均高59%；新增粮食产量平均低19.9%，新增油料产量平均高46.6%，新增优质饲料作物产量平均低33.8%，新增蔬菜产量平均高80.3%，新增其他农产品产量平均低46.9%。由于地区不同、耕作方式不同，成为效益差异明显的主要原因。但每元财政资金投入新增种植业总值平均高14.1%，项目区农民收入增加总额平均高25.7%，说明灌溉农业区单位财政投资综合效益明显高于旱作农业区。出现灌溉农业区与旱作农业区新增灌溉面积平均低1.847%，是因为灌溉农业区主要分布在河西走廊，其农业生产节约的水只能用于生态用水，不能扩大农业灌溉面积，出现灌溉农业区新增灌溉面积大幅低于旱作农业区。由于灌溉农业区不能实施旱作农业、控制水土流失等措施，导致新增旱作农业面积、控制水土流失面积等数值为0。旱作农业一般不种植棉花，因此灌溉农业区新增棉花平均高100%。

（二）旱作农业区项目与梯田建设项目效益比较

2009-2017年旱作农业区项目比梯田建设项目区单位财政资金新增灌溉面积多0.33亩/万元、平均高35.4%，改善灌溉面积多0.42亩/万元、平均高61.3%，新增节水灌溉面积多0.6亩/万元、平均高49.5%，年节约水量多42.97m3/万元、平均高13.1%，新增旱作农业面积少0.89亩/万元、平均低24.7%，增加农田林网防护面积少0.19亩/万元、平均低6.1%，扩大良种种植面积少0.03亩/万元、平均低5.1%，控制水土流失面积少7.68km2/亿元、平均低29.7%；新增粮食少58.04kg/万元、平均低10.6%，新增油料多7.06kg/万元、平均高41.9%，新增优质饲料作物少6.70kg/万元、平均低28.8%，新增蔬菜多39.69kg/万元、平均高23.8%，新增其他农产品多99.59kg/万元、平均高36.8%；每元财政资金投入新增种植业总产值多0.006元、平均高2.8%，项目区农民收入增加总额多0.003元、平均高3%。

图4 旱作农业区与梯田建设区农业生产条件及生态环境改善情况比较图

图5 旱作农业区与梯田建设区新增主要农产品生产能力比较图

图6 旱作农业区与梯田建设区每元财政投资效益比较图

从以上数据可以看出，旱作农业区效益大部分指标高于梯田建设区，新增灌溉面积、改善灌溉面积、新增节水灌溉面积、控制水土流失面积平均高30%以上，增加农田林网防护面积、扩大良种种植面积差异不大；新增旱作农业面积平均低25%；新增主要农产品生产能力中，油料、蔬菜、其他农产品产量平均高24%以上。新增种植业总产值、项目区农民收入增加总额平均高3%左右，说明旱作农业区比梯田建设区效益总体较高。旱作农业区比梯田建设区效益高，也体现了综合措施效益高于单纯梯田建设效益。优质饲料作物只有个别年份个别县种植，比较作用不大。新增粮食产量平均低11%，说明梯田建设区粮食增产幅度高于旱作农业区，梯田建设对于增加粮食产量具有明显作用。2010-2016年甘肃省政府将高标准梯田建设作为增加粮食产量的主要途径，从经济效益看起到明显作用。

四、存在的问题

（一）亩投资标准偏低导致建设标准偏低

甘肃省农业综合开发高标准农田建设项目亩财政投资标准从试点期间的1 200元提高到2015年以后的1 500元。但从甘肃省农田基础条件实际看，亩财政投资标准仍然偏低。从甘肃省项目主管部门2012年对17个高标准农田项目区调研情况看，甘肃省高标准农田建设亩平均财政投资至少需要达到2 000元水平。由于亩投资标准较低，只能将有限资金重点用于水利设施、平田整地、田间道路等最急需建设工程，建成的高标准农田与国家标准还存在一定差距。

（二）落实农民筹资投劳困难重重

虽然甘肃省高标准农田建设对农民筹资投劳未做硬性要求，但一些建设工程客观上必须由农户完成。但面临许多问题：一是主要劳动力外出打工，无劳可筹。二是农民收入低下，筹资困难，特别是贫困户。三是户均筹资投劳负担重。甘肃省人均耕地3.35亩，户均13亩以上。若按甘肃省2015年高标准农田建设项目每亩农民筹资投劳68元计算，人均228元，占全省农村居民人均可支配收入6 936元的3%，对单个农户负担不小。

（三）可持续绿色建设手段少、推进难

一是提升土壤有机质缺乏有效手段。提高土壤耕作层有机质含量是高标准农田建设的一个重要标准。目前，提高土壤有机质主要通过增施有机肥、种植绿肥、高茬收割等措施来实现。由于这类措施属生产性措施，主要靠鼓励农民自行完成。这样，客观上造成项目建设有要求、项目设计有安排，但实际操作中难以落实。农户养殖畜禽数量减少，农家肥数量已不能满足有机质提升需要。加之农家肥使用成本高、增产不明显，农民逐渐减少使用农家肥。二是用水管理机制不适应绿色农业要求。由于农业用水管理不完善、不科学，用水补偿机制不健全，节水成本无法在节水效益中得到充分补偿。

（四）科技示范推广难度加大

随着劳动力不断“非农化”，从事农业生产农民年龄大、文化程度低，对新品种、新技术、新模式接受能力差，科技推广组织工作难度加大。

（五）项目效益相对较低

甘肃省高标准农田建设项目效益总体比全国、条件相似的省区都低，相差在26%～50%。如比河南省、四川省、陕西省、宁夏自治区大部分效益指标均低。特别是甘肃省亩高标准农田新增粮食生产能力不足70kg，达不到《全国高标准农田总体规划》要求的亩均粮食综合生产能力提高100kg以上水平的标准。

五、对策建议

（一）健全资金筹资渠道，提高投资建设标准

如期完成《甘肃省高标准农田建设规划》任务，最大的任务是加大项目投资、解决亩标准过低问题。一是更好发挥财政资金引导作用。在保证财政投资逐年增加的同时，通过财政资金奖补方式鼓励农民合作组织、家庭农场和种植大户流转耕地投入资金建设高标准农田。充分发挥财政资金补助和贴息撬动作用，支持和鼓励有条件的企业利用中长期贷款建设高标准农田。二是充分发挥县级政府涉农资金整合作用。通过高标准农田建设规划，引导“一事一议”资金、扶贫资金、沼气建设资金等涉农资金向项目区倾斜，将生产基础条件改善与脱贫攻坚有机结合，提升高标准农田建设整体效应。三是将项目效益作为安排投资的重要因素。按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，坚持效益优先的原则，落实“花钱必问效、无效必问责”的要求，财政资金向项目效益较高、粮食增产能力提高幅度大、综合效益较高的各类试点项目和地区倾斜。

（二）发挥财政资金导向，促进绿色农业发展

一是建立绿色开发倒逼机制。水资源不平衡地区，不纳入建设规划，倒逼农民发展高效节水农业。禁止将项目安排在污染企业周边，倒逼项目安排符合环保政策。把农民是否自愿使用农家肥作为项目申报条件，倒逼农民自觉使用农家肥。二是细化财政资金支持清单。对环保节能设备和绿色生产资料财政资金进行全额补助。对河西走廊等严重缺水地区、项目区建档立卡贫困户新发展膜下滴管和滴管所需灌溉设备财政资金进行全额补助。建立测土配方施肥长效机制，从制度上减少化肥使用量。三是建立治理措施负面清单。对河西及陇东地区等地下水超采地区，限制采用地下水。河东地区禁止在年降雨350mm以下、25°以上坡耕地上修建梯田。取消财政资金对常规农药、化肥、地膜等补助，科学界定地膜使用区域、作物，减少地膜覆盖作物种植面积。

（三）推广高效节水技术，提高农业用水效率

甘肃省灌溉农业区农业生产的最大成本是灌溉成本，主要包括水费和人力费。降低灌溉用水量，是提高项目效益的一个重要途径。一是建立市场化水价机制。改变一个人生活和工作习惯，最有效的手段是经济杠杆和经济处罚。甘肃省河西走廊等地区基本建立了市场化用水机制。因此，提高农业用水价格，特别是地下水价格，成为实现水资源高效、可持续利用和项目效益的关键。二是全面推广滴灌、管灌等高效节水技术。随着土地流转规模和范围的进一步扩大，为规模化推广高效节水技术提供了基础条件。因地制宜推广滴灌、管灌，从灌溉方式上减少水资源浪费。把水资源循环利用作为突破口，减少对地下水和地表水采集。三是将以渠道灌溉为主调整为以管灌为主。甘肃省高标准农田建设项目水利措施投资占总投资平均达到55%，其中灌溉农业区占到72%。衬砌渠道及附属建筑物投资占水利设施投资的70%以上，灌溉农业区占到95%以上。目前，甘肃省主要采用衬砌水泥渠道灌溉方式，建设工程用工量大、占用耕地面积大、工程管护难、使用时间短，建设成本等问题突出。甘肃省通过多年对高效节水灌溉技术的摸索，显现出管灌、滴灌等新型灌溉方式的优越性，管灌、滴灌方式取代水泥渠道灌溉将成为可持续发展的必然趋势。

（四）适应现代农业要求，发挥项目规模效益

高标准农田建设中，在征得农户同意的前提下，对土地重新规划，对耕地重新平整，对田块重新集中，对道路重新规划，保证农田基础设施适应现代农业发展和乡村振兴需要。灌溉农业区按大条田设计，以适应大农机作业要求。梯田建设区梯田按大梯田宽田面设计，以适应梯田机械作业需要。

（五）以建设项目为平台，延长项目效益链条

一是将高标准农田建设项目与特色优势农产品基地建设有机结合。以优势农产品基地建设为主的高标准农田建设项目各项综合效益指标比一般高标准农田建设项目平均高35%～41%。将“高效节水+特色产业”和“梯田+集雨节灌+特色产业”等模式的成功经验进行推广，是吸引、鼓励社会资本，提升项目总体效益的有效途径。二是提升项目科技含量。农业技术是提高项目效益的重要手段，科技水平的高低，决定了项目综合效益高低。总结推广成功的科技推广模式，由农业科研推广单位承担高标准农田建设项目科技示范推广任务，一个区域围绕1个主导产业，推广1～2个具有自主知识产权和国内领先新技术新品种。三是扶持产业链接载体。以高标准农田建设项目为平台，将农民、农民合作组织和农业龙头企业紧密连接，建设优势特色产品生产基地。按照“一县一特”“一村一品”扶持方式，推广特色农产品。

（六）落实工程管护责任，保证持续发挥作用

目前，甘肃省高标准农田建设项目工程管护责任落实不到位是影响项目效益持续发挥的一大短板。一是细化建设工程产权。明确管护主体和责任人。适宜村级集体组织管护的工程，由村级集体组织农民管护。二是将项目工程纳入共享共管范围。2018年甘肃省出台《甘肃省农村村级公益性设施共管共享工作管理办法》，建立专业机构，安排专项资金管护村级公益性设施。高标准农田建设工程作为公益性工程，让农民共享共管，解决水利工程、田间道路等最后一公里问题。