国土空间规划中永久基本农田的保护问题研究

[摘要]确保粮食安全的首要任务是高质量提升粮食生产能力，在新一轮国土空间规划中严守耕地保护红线，全面落实永久基本农田保护制度是保障粮食安全的重要手段。本文以浏阳市第三次国土调查初步成果为基础，分析了浏阳市耕地及基本农田现状，探讨在新一轮国土空间规划中如何优化基本农田布局，并为实现基本农田保护目标提出相应的保障措施。

[关键词]国土空间规划;永久基本农田;浏阳市

中图分类号：F323.211 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

保证18亿亩耕地红线，特别是15.46亿亩基本农田是国土空间规划需要守住的发展底线和资源底线[1]。浏阳市作为农业大县，耕地问题也十分突出，特别是适宜开发建设区域与优质耕地重叠度较高，对农产品生产和农业的可持续发展构成的挑战较大。目前第三次国土调查正在进行中，本文利用第三次国土调查的阶段性成果了解浏阳市耕地现状，探讨如何优化基本农田布局，并提出了空间规划中实现基本农田保护目标的保障措施。

1 区域概况

浏阳市地处湘赣边界、湖南省东部、罗霄山脉北段，北纬27°51'20"～28°34'06"、东经113°10'24"～114°14'58"，東邻江西省铜鼓、万载、宜春;南接江西省萍乡市和湖南省株洲市，西倚省会长沙市，北靠湖南省平江县。全市东西宽105.8km，南北长80.9km，土地总面积4 997.70km2。截至2018年底，浏阳市下辖4个街道、27个镇、1个乡。全市地貌类型以山地、丘陵为主，平原次之。属于中亚热带湿润季风气候，气候温和，寒冷适中，降水充沛，光照充足，山地垂直差异明显。在全国县域经济基本竞争力排名中，2018年排名第13位。

2 耕地现状

浏阳市2020年基本农田保护任务667.00km2，实际划定图斑面积667.10km2。根据浏阳市第三次全国土地调查数据统计，浏阳市三调耕地面积为644.07km2，三调即可恢复与工程恢复面积为97.57km2，其中永久基本农田范围内的三调耕地仅529.73km2，永久基本农田范围内的三调“即可恢复与工程恢复”面积为74.09km2。虽然只是“三调”过程数据，但还是可以看出耕地目前缺口较大。通过对数据进行对比分析，得知出现这一问题的主要原因有三类：一是由于许多优质耕地由粮棉油生产转变为果园、花木、苗圃、鱼塘等利用方式，在第三次国土调查中调为林地、园地或草地;二是城镇化与耕地保护的矛盾，导致抛荒现象，在第三次国土调查中认定为其他地类;三是建设占用，如村民超规模建房和一些违法工业、采矿用地占用耕地。

3 永久基本农田范围优化

耕地是最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地的精华，全面实行永久基本农田特殊保护，是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的有力保障。因此，在新一轮空间规划中要注重分析浏阳市耕地数量与分布、重金属污染现状等情况，结合基本农田储备区划定成果、城镇开发边界以及生态保护红线划定情况，提出基本农田保护空间布局优化方案。

3.1 坚持从严保护

坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，将永久基本农田作为国土空间规划的核心要素，强化永久基本农田对各类建设布局的约束力，严格控制非农建设占用，保护利用永久基本农田。

3.2 理清现状

结合“三调”成果，对于不符合要求的耕地或其他土地错划入永久基本农田的，按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则，进行整改补划。

3.3 规划拟占用

按照“原则上不得占用永久基本农田”的要求，城镇开发边界内部分永久基本农田按照城镇生态用地保留，根据实际情况进行空间优化。由于浏阳市经济基础较好，如有重大建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按照“高标准农田优先、高等级优质耕地优先、双评价农业功能适宜区内优先、农业粮食功能区和重要农产品生产保护区内优先”的原则，结合基本农田储备区划定成果进行调整补划[2-3]。

4 基本农田保障措施

4.1 健全永久基本农田保护监管机制

按照数量保障、质量提升、生态增效等原则，严格落实永久基本农田保护任务，创新基本农田保护手段，对于各类未经批准或不符合规定要求的建设项目、临时用地、农村基础设施、设施农用地等占用永久基本农田的，要求恢复原种植条件[4]。

4.2 建立永久基本农田储备区

完善基本农田储备区管理政策。在全市耕地范围内，在永久基本农田之外其他质量较好的耕地，划定一定比例的基本农田储备区，作为国家和区域重大项目、生态建设、重点民生及基础设施项目占用补划空间[5-6]。

4.3 探索开发边界内基本农田管理机制

在保护耕作层不受破坏的前提下，将城镇开发边界内的零散永久基本农田纳入城市农业公园进行管理，实现农业生产与生态保护的协调统一[7-8]。

4.4 创新监测技术手段

基本农田面积大、分布广，需要借助先进的监测与信息技术手段才能够进行有效的监督与检查。利用GPS、GIS、无线网络、卫星遥感等多种技术手段，迅速、精确地进行基本农田动态信息的采集，及时更新基本农田占用、补划信息。

参考文献

[1] 国土资源部.国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知[Z].2018.

[2] 程永政.基本农田保护机制的创新问题探讨[J].中国农业资源与区划，2009（7）：25-28.

[3] 国土资源部全面落实永久基本农田特殊保护制度[J].种业导刊， 2018（3）：32.

[4] 高翔.永久基本农田特殊保护，掷地有声[J].国土资源，2018 （11）：32.

[5] 焦思颖.国土资源部耕地保护司负责人解读《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》[J].青海国土经略，2018（1）：36-38.

[6] 国土资源部、农业部.全面划定永久基本农田 实行特殊保护[J].农村工作通讯，2016（16）：4.

[7] 高文.扎紧耕地保护的“制度篱笆”——解读《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》[J].农村.农业.农民（A版）， 2016（9）：14-15.

[8] 肖君，张雁.巩固划定成果 实行特殊保护——解读《广西壮族自治区人民政府关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见》[J].南方国土资源，2019（8）：37-39.

收稿日期：2020-01-30

作者简介：吴颖，女，硕士，助理工程师，研究方向为国土空间规划。