彭真“党领导立法”思想研究

张颖 何建华

摘 要：作为我国社会主义法制的主要奠基人，彭真为新中国法制建设呕心沥血，立下了不可磨灭的功绩。长期工作在立法工作的第一线的彭真对“党领导立法”产生了深刻的信念，文章深入探究彭真这一思想背后的历史与理论依据，研习其科学内涵，梳理这一思想在实践中的开拓应用，感悟其为我们新时代立法工作留下的珍贵启示。

关键词：彭真;党的领导;立法思想

2018年3月11日，我国现行《宪法》的第五次修改获得通过，这是具有里程碑意义的时刻。本次宪法修改第一条增写了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，从社会主义本质属性角度强调了作为执政党的中国共产党，是我们国家最高的政治领导力量，从宪法高度对加强党的全面领导，要落实到国家工作的全过程和各方面进行了规定。党在立法工作上的领导应当如何展开，成为新时代面临的一项重大课题，对此，对党的领导特别是党领导立法的思想进行了不懈地践行与完善，革故鼎新，对今天党在立法工作中的领导工作的展开也具有深刻的借鉴意义。

一、彭真“党领导立法”思想的依据

（一）党领导立法是历史的必然选择

1949年是中国历史上开天辟地的一年，中国共产党完成了由革命党向执政党角色的转变，自此，党的重心由带领全国各族人民谋解放转化为了带领全国各族人民搞建设。但在新中国成立伊始百废待兴，立法工作还来不及展开，只能依靠党发布的政策和命令来推进新生国家的建设事业。直到1954年我们有了自己的第一部宪法，全国人民代表大会及其常务委员会在立法方面的权威才被真正地树立起来。立法工作的良好开端很快就被随之而来的“十年动乱”打破了。这场动乱不仅给国家的经济发展带来沉重的打击，对法制工作包括立法工作也是一场沉痛的灾难。十一届三中全会之后，全国各项工作进入到拨乱反正，法制建设也迎来了又一个春天，1978年，邓小平提出要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，我国的立法工作也进入到恢复和快速发展时期。

此时，彭真清醒地认识到，中国历史上的重大历史事件，都无一不在证明党的领导是历史的必然选择，同时他也认识到，法制对一个国家而言的重要性。这也是彭真对“党领导立法”产生深刻笃信的历史依据，成就了他从理论到实践都坚持贯彻“党领导立法”的思想和原则的决心。

（二）党领导立法是执政的必要保证

党执政地位的巩固离不开党对立法的领导。彭真提出，“在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行，这是历史证明了的，宪法写了四项基本原则，其中一条就是坚持党的领导”。我们的执政党肩负着领导核心的重任，其政治性质和职能决定了中国共产党必须在立法中有所影响和作为，才能巩固自己获取国家政权的能力。

党的政策的贯彻落实离不开党对立法的领导。彭真提出，“我们不仅有党，还有国家，党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来”。不同于革命时期，新中国在民主政治发展的新时期里，党的工作的展开不能再单纯依靠政策命令的形式进行，通过党领导立法将其以法律的形式固定下来，是党必须完成的转变。

党群众路线的实现离不开党对立法的领导。彭真提出，“立法要考虑到农民、工人……立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们”。群众路线是党的根本工作路线，党代表最广大人民的根本利益，只有坚持党领导立法，才能使得党的主张与人民利益统一上升为国家意志。

二、彭真“党领导立法”思想的理论

（一）“党领导立法”的特殊性与有限性界定的理论

从一般性的角度而言，党的领导包括三个方面，分别是政治的领导、思想的领导和组织的领导，但党在领导立法工作时又有着其自身的特殊性。对于这个问题，彭真没有直接的表达，但从彭真的工作实践中可以看出，他是将党在立法工作中的领导界定为“政治领导”的。此后1991年中央关于加强立法工作领导的意见，以及2016年的意见中，都明确将这种领导限定为了“政治领导”，也就是方针政策的领导。

党领导立法的性质在于党对立法工作的政治领导，而“政治”本身的强力又带来新的思考，那就是党领导立法是否意味着党对立法工作提出的意见建议，立法机构就必须执行呢？对于这一问题，彭真在八二宪法修改草案的说明中予以了阐述：“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确”。由此可得，彭真将党的领导限定在了“正确”的方针政策的基础上，显然，他的这一解读是符合宪法精神的。

可以看出，彭真的“党领导立法”思想既认识到了这一原则的特殊性，也认识到了这一原则的有限性。

（二）“党领导立法”的靠政策到靠法制转变的理论

在革命战争年代里，党实现对人民的领导主要依靠的是发布政策和命令，在新中国成立以后，历史条件发生了重大变化，我们有了稳定的全国性的统一的政权，统一法制有了客观基础。彭真敏锐地认识到了这一变化，提出党的领导方式应当发生转变，由依靠政策办事转变为依靠法制办事，政策应当成为法律的先导，这既是党领导立法的具体体现，也是彭真为新时期我国立法工作的开展所确定的一条正确道路。

此外，彭真辩证地提出，党领导立法，党也要遵守法律。法律是党领导制定的，但必须要经过法定的程序，还必须与人民的意志保持高度的统一，来把党的方针政策固定化，上升到法律的层面，而且这种成果一经固定，在再次以合法的程序修改之前，任何人包括党都要遵守立法的成果。党必须在宪法法律规定的范围内活动，是彭真从十年的痛苦磨砺中凝结出来的认识，也深深烙印在了他的“党领导立法”思想里。

可以看出，彭真的“党领导立法”思想不仅仅是一句口号，而是承载了历史演变对党的工作提出的新要求实现的革新，在彭真的“党领导立法”思想里，实际上也包含了政策与法律的关系、党与法律的关系、人治与法治的关系这些深刻的历史命题，使得彭真的“党领导立法”思想成為丰富而深刻的法治理论。

（三）“党领导立法”的领导权与立法权分离理论

党是国家的领导力量，全国人大是国家的权力机关，因此，有人质疑“党领导立法”实际上就是党包办立法。彭真对此保持了科学的认识，党领导一切就包括了党领导立法，但党并不是包办一切，也不是包办立法的，党只是起领导作用，而不是包办全部的实际工作。主持起草八二宪法的经经历使得彭真对“党领导立法”的原则有了更进一步的认识，也以愈加科学审慎的态度来对待这一准则。“党领导立法”包含两个立法主体，一个是党，一个是人大，二者不是分揽领导权的关系，也不是分揽立法权的关系，而是领导权与立法权相分离的关系，党拥有领导权，在立法过程中起政治领导作用，人大拥有立法权，在立法过程中起具体的推进作用。党领导立法，享有领导权;立法机关实施立法，享有立法权。彭真在带头建设我国的人民代表大会制度时也强调，完善这一制度可以更好地坚持党的领导，二者的根本目的和出发点是一致的，只是关注的重点有所差异。

彭真在讲“党领导立法”时将领导权与立法权相分离的思想，也为国家权力的科学配置和顺利运行奠定了理论基础，同时对彭真自身的“党领导立法思想”也形成了极大的完善。

三、彭真“党领导立法”思想的实践

（一）彭真“党领导立法”思想与八二宪法的诞生

彭真的“党领导立法”思想在八二宪法的诞生中主要有两个方面的实践体现。

第一个方面是修改宪法的提议是由党中央向全国人大提出的，并且得到了严肃的对待。第五届全国人大在接受这一建议后，将修宪提上日程，制定了详细的工作计划，并成立了宪法修改委员会，彭真出任副主任委员。这一过程恰恰就说明了党作为领导权主体，在八二宪法诞生过程中起了带头、领导的作用，同时，这一领导既是正确的，也是具体的;人大作为立法权主体，自发自立地组织进行修宪工作，在八二宪法诞生过程中起了完成、立法的作用，同时，这一立法既是合法的，也是坚持党的领导的。党尊重人大的立法权，人大尊重党的领导权，是彭真“党领导立法”思想的具体实践之一。

第二个方面是彭真将坚持党的领导写入了八二宪法的序言之中。八二宪法的序言在我国宪法史上是一大创新，其中一大亮点就在于将“党的领导”写入了这部宪法的序言，这是彭真深思熟虑的产物，也是他对“党的领导”无比坚定的坚持。彭真在设计“坚持党的领导”入宪之时，采用了艺术的写作方式，从真实历史的叙述总结得出必然选择的自然结论——“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下”进行各项建设，从历史、现状、未来三个时间维度证明了党的领导的正确性和必要性。八二宪法把 “坚持党的领导”写入序言，既体现了“党领导立法”的实践，也给“党领导立法”打下了坚实的宪法保障。

（二）彭真“党领导立法”思想与法制体系的建设

1979年，刚步入经济发展正轨的中国法制建设还处于一片空白和混乱之中，这一年2月，彭真“临危受命”任全国人大常委会法制委员会主任。为了给我国改革开放的事业提供良好的法治环境，开始了对改革初期社会主义法制体系的建设。

从数量上来看，首先是在党的领导下，仅仅3个多月的时间就拟定了7部重要的法律案，其速度之快、数量之多无可比拟，如此“高产”虽是特殊时期的无奈之举，但制定过程中却坚持了党的领导，实现了社会主义法制体系建设中党领导立法的良好开端。其次，在是在彭真担任第五届全国人大常委会副委员长以及第六届全国人大常委会委员长期间，立法数量高达80余部，为社会主义法制体系的建设作出了杰出的贡献。

从质量上来看，上述提到的这些法律布局之广、内容之全也是难能可贵的。除了现行宪法的出台之外，还涉及到了刑事、民事、行政、经济方面的立法，以及程序方面的立法、涉外法律的立法。这些法律的制定使社会生活多个方面实现了“有法可依”，甚至某些方面第一次实现了“有法可依”，同时，为我国现代化建设事业的发展提供了有力的法治保障。这是法制的进步，更是时代的进步。这一时期彭真的“党领导立法”思想的运用在我国立法史上留下了浓重的一笔。

（三）彭真“党领导立法”思想与人大制度的完善

改革开放初期，彭真投身于新时期社会主义法制体系的谋篇布局之中，对“党领导立法”有着清醒而深刻的认识，他明白党和作为立法机关的全国人大有着共同的利益考量，因此，坚持党的领导，就离不开对人民代表大会制度的完善，既要保证党的领导力，又要保证全国人大的自觉力，双管齐下才能真正保障广大人民群众的根本利益。正是在这一思想的引领下，彭真完善了人民代表大会制度，改革了我国立法体制和程序。在彭真的主持推动下，立法权由全国人大扩大到了全国人大常委会，这一改革不仅加大了满足立法需求的便捷性，对立法质量的保障也大有裨益。彭真设计了法律案至少经过两次审议的制度，更大程度地保证了立法的科学性与民主性。

在立法规范化、制度化的背景下，“党领导立法”的实现对党的执政能力提出了更高的要求，“党不仅要善于提出立法建议，更要善于提出法律案，直接进如立法程序”。这既是彭真对“党领导立法”的实践，也是彭真对“党领导立法”的促进。

四、彭真“党领导立法”思想的启示

（一）继续坚持“党领导立法”

彭真对“党领导立法”思想的坚持被理论和实践双重地证明了其科学性，这既是历史的选择，也是时代的选择，应继续坚持“党领导立法”，不断发展完善这一原则。

正如著名立法学家周旺生先生所言，在民主政治时代里，“立法是国家政权的最重要的活动之一，因而为政党所特别关注，各国政党要对政权活动发生作用，必须也必然涉足立法活动，这是由政党的性质和任务所决定的”。从十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 ，对全面推进依法治国背景下党的领导与法治建设做了全面而深刻的阐述;到《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确了立法工作要坚持党的领导;从十九大上习近平总书记提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”;到2018年修宪将党的领导写入宪法第一条，这都是在坚持和发展党的领导的道路上留下的一个个脚印，为“黨领导立法”提供了坚实的时代基础。

彭真为“党领导立法”思想注入的深刻内涵历久弥新，在今天对我们的立法工作仍具有着重要的意义，历史在不断证明，坚持党对立法工作的领导是我国立法工作一直坚持的基本原则和必须遵循的客观规律。

（二）加强“党领导立法”规范建设

彭真的“党领导立法”思想中所包含的一层重要科学内涵，在于这一观点的辩证性：立法工作的进行离不开党的领导，党的活动必须在宪法法律的范围内。因此，在坚持“党领导立法”原则不动摇的基础上，对“党领导立法”的规范化建设成为了法治思维和法治方式的必然要求。

经过多年的探索和努力，“党领导立法”已经不仅仅具有一种事实性质，而且具有规范基础，但是，这些规定大多重在肯定“党领导立法”的正当性和重要性，对于“党领导立法”工作的具体开展如领导方式、领导内容、领导程序等问题没有具体而明确的规定，实践中已经有些地方对此作出了探索，但让“党领导立法”在成为国家意志之后进一步成为国家规范，还有很长的路要走。

具体而言，“党领导立法”的规范化建设至少包括两个方面的问题需要解决：第一是党内法规与党外法规的结合，通过党内法规来规范各级党委和党组织的活动，在此基础上完善相关法律制度，使“党领导立法”工作实现全面法治化，做到真正的依法执政;第二是完善党的主张的形成程序以保障党的主张的科学性和民主性，完善提交程序以协调党和人大的对接工作，完善固定程序以实现党的领导依法转化为法律形式。

（三）完善“党领导立法”保障措施

彭真“党领导立法”思想的理论精华与实践经验给我们的另一个重要启示，就在于从思想、人才和机制三个方面做好保障工作，为党领导立法工作铺平道路，扫清障碍。

第一，必须完善思想保障措施。从党的角度而言，党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，表明了党在领导立法時必须有科学立法、民主立法、依法立法的思想。从立法机关角度而言，立法机关应当提高接受“党领导立法”的政治自觉，当然，如彭真的理论所表明，这种政治自觉不等于盲目的服从，是建立在“正确”领导的基础上的。

第二，必须完善人才保障措施。加强党领导立法工作队伍建设，必须要有高素质的专门人才队伍保障。党在领导立法工作上应当有一支觉悟高、能力强的专门人才队伍，推荐和选派优秀的党员人才进入人大，从事立法工作，担任各级人大的领导职位，来科学、规范、有效地实现党在立法过程中的领导，符合法治精神。

第三，必须完善机制保障措施。彭真将“党领导立法”科学地界定为包含领导权与立法权两个方面内容的统一体，这就要求作为领导权主体的党和作为立法权主体的立法机关即人大必须完成好协调组织机制，互相尊重与配合，立法涉及重大利益调整等问题，立法机关靠一己之力难以协调解决时，也需要这种协调组织机制的运作，来发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。

五、结语

习近平总书记对党领导立法工作的重视，为新形势下立法工作指明方向作出了重要指示，他所提出的新观点新思想新论断，与我国法制史上彭真对“党领导立法”思想的坚持和实践是一脉相传的。在全面深化改革新时期，执政党与立法的关系成为社会主义法治建设的重点进入我们的视野，如何做好“党领导立法”工作，也成为党实现“依法执政”所面临的一个重大考验。回顾历史，彭真在社会主义法制建设中的“党领导立法”思想形成了奠基性的理论与实践，知往鉴今，以启未来，完成好“党领导立法”的时代命题，在立法领域交出党依法执政的完美答卷，必将为中国梦的实现打好牢固的法治基础。

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作者简介：张颖（1995- ），女，山西大学法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学;何建华（1964- ），男，山西大学法学院，副教授、硕士生导师，研究方向：宪法学。