监察新体制的运行程序及其成果思考

陈孜劼 魏金晨 李岚馨 张晶

摘 要：虽然现存监察制度在监察范围、管辖、惩罚机制、从宽建议制度方面有明显的创新，但在实际运行中不能完全适应我国社会主义社会的发展需要，在立案标准、启动程序、证据调集、律师介入、人权保障等方面的模糊与矛盾之处有必要提出新的解决方案。

关键词：监察体制改革;证据合法;权利救济

一、我国监察新体制的确立和推行成效

（一）监察体制的确立

2016年10月27日，十八屆六中全会公报中首次公布了监察机关与政府、司法机关的的并列地位;2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在这些地区首先实行监察改革新方案并由各级省（市）人民代表大会成立各级监察委员会，原本隶属于检察机关的反贪等部门转隶于监察委员会。十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下称《监察法》），这标志着新的监察体制确立。

从法律地位来看，新设立的监察委员会改变了“一府两院”的传统格局，它是一种新型的国家机关，属于一种政治机关。依照《国家监察法》及相关法律法规的规定独立行使监察职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，以实现其独立性、高效性、权威性。

（二）监察体制改革以来取得的成效

2018年3月23日，国家监察委员会正式揭牌。至此，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建产生，标志着国家监察体制改革由试点迈入全面深化新阶段。

一年来，国家、省、市、县四级监察委员会完成组建和人员转隶，共划转编制6.1万个、转隶干部4.5万人;

一年来，全国纪检监察机关共立案63.8万件，处分62.1万人，均创纪律检查机关恢复重建40年来的最高值;

一年来，中央纪委国家监委调整派驻机构设置，统一设立46家派驻纪检监察组监督中央一级党和国家机关129家单位。各地全面推动实现监察全覆盖，切实加强对所有行使公权力的公职人员的监督。

二、监察机关运行的程序

2017年，中国共产党十九大进一步明确提出“深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明”，“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子”，标志着中国进入腐败治理的新时期。但在现代化建设的新时期，一味地墨守成规将会难以适应层出不穷的新形式的反腐败问题，反腐败斗争阻力重重。因此，要改变反腐范围窄、力度轻、效果弱、难以根治的现状，从制度理论上分析必不可少。监察机关运行程序必须经过以下四个阶段：

（一）依职权或者以接受报案的形式受理案件。监察机关虽然可以依职权展开调查、审理、处置，但是存在于其监察对象的各种弊病往往呈现出隐蔽性、多样性等特点，所以监察机关依然需要通过报案或举报发现已经存在的腐败问题。

（二）对于事实不清、涉及范围广泛的问题先行侦查、研究。监察机关对于发现的问题线索首先进行调查核实并提出初步的监察建议，在涉及违法和严重的职务犯罪时通报相关组织并向社会公布。

（三）对事实清楚违法或犯罪案件的处理。调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施。

（四）对涉案财务、移交案件的处理根据调查结果，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔;对涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。在调查取证后，对于违法犯罪人员确要承担法律责任的，由检察院提起公诉，由法院进行审判。

三、监察的内容

（一）监察范围的变化

监察范围的变化主要体现在监察职能扩张与监察对象的范围扩大两个方面。

监察职能扩张体现在保留原有行政监察部门和预防腐败部门职能的情况下，整合和承接检察院反贪、反渎和预防职务犯罪的职能，构建独立和集中行使监督权、调查权、处置权的反腐败国家机构。

对象范围的扩大体现在原职务犯罪查处对象是国家工作人员或国家机关工作人员，其范围相对较窄。而监察法调整的主体范围相对更加宽泛，即对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

（二）管辖规定改变

改革前，刑诉法对职务犯罪侦查是实行地域管辖+级别管辖的原则。现行监察法是“按照管理权限管辖”。另外，如果当事人既涉嫌职务犯罪又涉嫌非职务犯罪，改革前是从罪就主罪的原则。而监察法实施后，“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”

（三）监察惩罚机制改革

现有的监察体制在惩罚措施方面主要是“以罚代防”，反腐的重点在于事后处罚，对违规违纪的国家工作人员采取严厉地刑罚措施，缺少的是事先预防，难以从源头上制止腐败的产生，这样的做法很难挽回已经产生的损失和恶劣的社会影响，收效较差。因此需要严密的制度体系。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

（四）增设新权力---从宽建议权

监察委员会有从宽建议权，这是以前侦查机关不具有的权力。从宽建议不是无限制的宽宥，而是需要一定的约束：一是本级监察机关集体研究;二是上级监察机关批准。

根据监察法第三十一条、第三十二条的规定，从宽条件比自首、立功认定标准要低，但前提必须是调查机关认可，实践中会出现因职务违法到案的被调查人丧失了“自动投案”认定自首的机会，或者仅仅揭发他人违法，都给予了考虑。在今后实践中，监察机关已经作出从宽建议的，是否还可以依据刑法认定自首、立功等法定情节或退赃等酌定情节并在量刑中考虑的，还需进一步摸索。

四、调查问卷结果分析与思考

（一）实施调查问卷的原因和主要调查问卷的目的

目前，监察法在学理上和制度设计上创新和突破;然而，是否与社会相契合，只有人民拥有最大的发言权，监察机关的执行力度和执行效果如何，是课题组本次调查问卷的主要目的。

课题组借助问卷星等专业平台进行了相关的问卷调研，希望籍此了解社会大众对该法律制度的知悉程度，对其机构设置、职责范围的认知及实施成效进行评估，较为全面地评价监察法对当下社会生活的影响。

（二）调查问卷反馈

监察制度的实施是关乎国计民生的大事，为了使新生的监察制度与传统的行政制度、司法制度更好地融合，避免出现不同制度在管辖和执行方面的重复、矛盾甚至是冲突，文章进行了调研。

问卷主要目的调查国家机关工作人员和事业单位工作人员，因为此两类人员监察制度直接监督的对象之一，设立监察制度的目的正是为了防止他们权力过大而给予必要的限制，所以他们对于监察体制改革的体会是最直接的，也最具有代表性。这种反向评价的方式使监督主体与监督对象的联系更加密切，更能体现监察的效果如何。

据调查，有56.14%的人是通过多媒体形式得知监察新体制，说明监察法、监察制度的改革引发了全社会广泛的关注，并通过新闻、媒体的传播深入人心，具有广泛的社会基础。7.02%的人主动研究了解，说明大多数人们对于监察制度的新尝试还抱有观望的态度，认为事不关己，从而阻碍他们进行深入研究。

在填写调查问卷的人中只有5%的人能够正确的判断监察委员会的性质。说明传统的国家机关体制观念根深蒂固，新产生的监察委员会在整合行政机关和司法机关职能的同时并没有明确的展示出自己独有的特色，容易使群众产生混淆。对此，如何正确把握监察委员会的地位和职责，在法律规定的范围内有效发挥监察职能不越权、不滥用权力，值得深入思考。

关于法律成效问题，我们发现，大部分的人对于监察法的实施和成效表示了支持，然而，针对律师介入这方面而言，在监察过程中，律师不能介入，被审查人员的权利得不到保障，监察人员的行为难以受到监督，因此，如何保障被审查人员的权利，如何监督监察人员的行为，对于监督和救济如何解决，存在问题。

五、对现行监察制度不足的思考

根据前文分析，调查问卷显示，课题组进行了思考。

（一）定罪标准、权力分配、案件启动等程序性问题有待进一步完善

《监察法》对于罪名的解释、犯罪标准、犯罪程度等没有实际的定论。例如：重大职务犯罪，达到什么樣标准和证明程度才可被收监关押等等。

《监察法》43条指出监察需要多方调动人员、其他机构上，在对于触犯职务犯罪和其他罪的案件，以监察委员会为主调查可能与刑法维护的法益不同，并且监察委员会的监察职权、人员和技术有限，可能很难实现刑法上对侦查的预期目标。加上各个机构之间运行程序和方式的不同，如何在实践中发挥各个机构的作用存在问题。

根据《监察法》18条规定，监察机关有权依法向所有有关单位和个人了解情况、调查收集证据。这条规定虽然是概括性规定，但其中也反映出监察机关启动调查程序缺少必要的监管。监察机关固然是人大之下监察其他国家机关的政治机关，但是监察机关也是由独立个体组成，难以避免监察机关内部滋生滥用职权、贪赃枉法的不法分子或者虽一心为公却苦无证据，不惜以陷害等非法手段定罪的人。这些人有可能仅凭主观想象，而不调查案件本身的因果关系而任意启动监察程序。这种行为无疑是对人权的轻视，也很有可能会造成冤假错案和难以预料的后果。

《监察法》依然存在“发现性的监督”。“发现性监督”无法深入权力生成、运行的内部过程，难以敏锐捕捉到变幻万千的腐败问题，通常腐败发生之后的补救功能。若在监督制度构建上仍停留于传统的消极监督观念，缺乏有效的前置性预防制度，将导致监察机关的监督职能出现被虚化的风险，重蹈行政监察的覆辙。“预防性监督”的弱势地位依然明显。《监察法》塑造了一个强大的腐败调查机制，监察机关“发现性监督”的能力得到极大提升，但同时也更容易挤压“预防性监督”的运行空间，导致预防能力的降低

（二）证据合法性以及申请调集证据权

根据《监察法》的规定，监察机关调查收集证据有自己的一套规则，而不以《刑事诉讼法》及其司法解释为依据，也就是说以非法方法收集证据情形中的“非法方法”指的是违反《监察法》的方法。这样就会产生一个矛盾，作为拥有刑事监察职能的反腐败机构在证据收集、审查起诉以及审判阶段都可以不遵守《刑事诉讼法》的证据排除规定的制约。这样的反腐败调查实际上就是于法无据。既然调查、侦查没有合法性依据，那么由此产生的证据的正当性自然存疑。为了保证司法体系的统一性，《监察法》应该以列举的方式表明监察机关收集证据方面“非法证据”的特殊情形，除此之外的一般情形参照《刑事诉讼法》的规定，以期两部法律在同一问题的处理上相协调。

根据《监察法》规定，监察机关有义务全面收集证据，但监察机关是否需要向司法机关全面移送其已收集的证据，《监察法》等相关法律并没有明确规定。这就意味着如果监察机关因为故意或者过失未能将完整的证据提交给法庭，是否可以由行使辩护权的律师向监察机关、法院或者检察院申请调集证据，以及如果允许调集证据，调集的程序与期限应该如何规定。

（三）律师介入和救济

当监察委员会对被调查人采取留置以及其他调查措施时，涉及到公民多项重大的宪法权利问题，尤其是人身自由权、财产权、居住权和隐私权。被调查人一般缺乏相应的法律知识，被留置后处于无援的状态，因而允许被调查人在被留置后聘请律师，以确保他具备必要的防御能力。这是程序公正和人权保障的基本要求。若现阶段允许聘请律师有一定难度，在留置室等监察委员会的办案场所派驻值班律师，为被调查人提供必要的法律咨询。公民在被限制人身自由以后，有权聘请律师提供法律帮助，这是人权保障的国际通例。

制定《监察法》规定被留置人享有聘请律师的权利，或者享有向律师咨询的权利，不仅是保障人权的需要，而且也是《监察法》符合国际共同价值的要求。诚然，调查期间允许律师介入可能对调查造成一定程度的干扰，但是可以切实保障被调查人人权，有效提升办案质量，尤其是使得调查结果更为准确，防止出现事实认定偏差乃至错误，因而律师介入总体而言“利大于弊”。

救济问题——保障公民的合法权利，一直都是法律的核心。不仅涉及对监察对象所在单位廉政建设进行整改，很大程度上涉及到对当事人的工作名誉、职务和财产等作出处置。一方面，监察建议如何实施，以及以谁的名义进行、以谁来对此进行负责等等问题;另一方面，如何对受到权利损害的人进行救济，救济渠道是否畅通的问题。

针对救济问题的两个方面：

（1）谁对此负责。被监察的单位根据监察建议进行自行处置，但有关于自行处置的程度的多少，责任的划分如何，没有具体措施之下，责任分配只能共同承担

（2）如何救济和渠道畅通的问题。如果發生错误的监察建议和受到权利的损害的人该如何进行救济，救济渠道如何保证畅通，监察权力的监督如何在公众面前发挥效力。

参考文献

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[5] 张迪.国家检查委员会与司法机关协调运行机制研究 政法视野

基金项目：文章为武汉工程大学“大学生校长基金”项目，项目名称：监察新体制的运行程序及其成果思考的研究成果，项目编号：2018109。

作者简介：陈孜劼（1999- ），女，汉族，湖北武汉人，研究方向：法学;李岚馨（1999- ），女，汉族，湖北武汉人，研究方向：法学;魏金晨（1998- ），男，汉族，湖北黄冈人，研究方向：法学;张晶（1999- ），女，汉族，湖北荆州人，研究方向：法学。

指导老师：钱澄。