坚持和发挥我国国家治理体系选贤任能的显著优势

[摘 要]  中国选贤任能制度是将国家治理体系转换成国家治理能力的关键制度，其显著优势体现为：坚持民主协商与民主选举相结合，有利于选拔出能代表最广大人民根本利益的优秀领导人;坚持长期培养锻炼与全面考察相结合，更容易选出治国理政能力强的领导人;坚持民主集中制原则，有利于维护国家和社会的团结与稳定。在推进国家治理现代化过程中，还必须进一步完善选贤任能制度：完善党管干部和发扬民主相结合的机制;实现程序正义与实质正义的统一;完善干部选拔任用的监督问责机制;提高选贤任能的法治化水平与科学化水平。

[关键词]  选贤任能;国家治理体系;民主集中制;民主选举;程序正义

[中图分类号] D630   [文献标志码]A   [文章编号] 1672-4917（2020）02-0007-08

中国共产党经过近百年的发展，已建立健全了一整套以党管干部为核心，培养、考察、选拔、任用等制度构成的选贤任能制度体系，它吸收了中国传统选拔制度和西方选举制度的优点，将民主选拔与民主选举结合了起来。中国选贤任能制度体系主要包括两大机制：一是中国共产党领导的民主选拔机制（培养锻炼机制、民主推荐机制、民主考察机制等），二是各级党代会和各级党委的民主选举机制。在选贤任能制度体系中，中国共产党领导下的民主选拔机制比民主选举机制更为根本，更为基础和关键。从广义上讲，中国选贤任能制度体系大致由党管干部、民主集中制以及素质培养制度、知事识人制度、选拔任用制度、从严管理制度、正向激励制度等构成。本文正是从广义上理解选贤任能的。从狭义上讲，中国选贤任能制度体系特指在分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等领导干部选拔任用的五大环节涉及的体制、机制所构成的制度体系。《党政领导干部选拔任用工作条例》正是从狭义上理解选贤任能的。2019年10月，党的十九届四中全会提出，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，其中包括“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势”[1]。研究中国选贤任能制度在国家治理体系中的地位、选贤任能优势的主要体现以及如何进一步完善并充分发挥这一显著优势，是当前亟待解决的重大理论和现实问题。

一、选贤任能制度在我国国家制度和国家治理体系中的地位

国家治理有三个核心要素：由谁治理、如何治理、治理得怎样，其中，由谁治理尤为重要。[2]治国之要，首在用人。在国家制度确定之后，通过什么样的选拔制度选什么样的人来治理国家就显得尤为关键。

（一）选贤任能与否在一定程度上决定着党和国家的兴衰存亡

首先，选贤任能关系到中国特色社会主义事业兴旺发达、后继有人的问题。领导干部是中国特色社会主义事业的中坚力量，伟大的事业需要高素质的干部队伍。通过科学公正的选拔制度培养合格的社会主义事业接班人是选贤任能的首要任务。2013年6月，习近平总书记指出：“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。”[3]336选贤任能从制度机制上揭示了党始终保持强大的创造力、凝聚力、战斗力的根源以及社会主义事业始终充满生机活力的“中国之谜”。通过选贤任能选拔一批又一批德才兼备的人才，为实现中国特色社会主义目标和伟大复兴中国梦提供坚强有力的组织保证。

其次，任人唯贤、选贤任能的组织路线关系到改革开放和社会主义现代化这一政治路线能否得到很好执行。正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。党的政治路线确立后，要选拔优秀的领导干部来具体地贯彻执行。1992年，邓小平在南方谈话中指出：“要注意培养人，要按照‘革命化、年轻化、知识化、专业化的标准，选拔德才兼备的人进班子。我们说党的基本路线要管一百年，要长治久安，就要靠这一条。真正关系到大局的是这个事。”[4]2018年11月，习近平总书记指出：“历史和现实都表明，一个政党、一个国家能不能不断培养出优秀领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡。”[5]中国经济40多年的高速发展和改革开放的巨大成功都证明了中国选贤任能制度的优越性。

（二）选贤任能是提升我国国家治理能力的关键环节

中国特色社会主义制度是一整套相互衔接、相互联系的制度体系，而党的干部选拔任用制度是中国特色社会主义制度——国家治理体系的有机组成部分。选贤任能制度是支撑中国共产党执政和国家治理的基础制度，是国家治理体系转换成国家治理能力——制度执行能力的关键。我国国家治理体系的蓝图绘制好后，能否正确领悟、坚决实施、认真落实这些国家制度，关键是通过选贤任能制度选出具有很强执行能力的领导干部来实现，这是决定性的因素。党的十九届四中全会提出：“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”[1]。

如何把我国制度的显著优势更好转化为国家治理效能？在某种程度上说，选贤任能制度能促进国家治理绩效的最大化，它是发挥我国国家制度其他方面优势作用的关键。因为无论多好的制度，都必须靠人去执行，只有实现人与制度的良性互动才能发挥制度的最大效能。我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势。其中，能否做到选贤任能，是衡量国家治理体系是否具有优势的一个重要标准。我国国家制度其他12方面显著优势的发挥，都离不开通过选贤任能制度选拔任用德才兼备的人才作为组织支撑。如，我国国家制度第一个显著优势是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”。[1]党的集中统一领导如何实现？选贤任能制度对领导干部的政治上的要求，就是坚决维护党中央的集中统一领导。

（三）選贤任能是协调推进“四个全面”战略布局的必然要求

全面建设社会主义现代化对选贤任能提出了新要求和新挑战。党的十九届四中全会明确提出：要提高领导干部推进“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。[1]在新时代，协调推进全面建成小康社会、全面从严治党、全面依法治国、全面深化改革，对干部选拔任用提出了更严格的要求。

首先，领导干部是全面建设小康社会的中坚力量。选贤任能为全面建成小康社会提供坚强组织保证。党中央提出，决胜全面建成小康社会要打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。相应地，也要通过选贤任能，培养选拔那些具有防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治能力的领导干部。

其次，全面从严选拔任用领导干部是全面从严治党的关键所在。从严治党理念是破解干部选拔任用难题的关键。适应推进全面从严治党向纵深发展的需要，要突出从严教育、从严考核、从严选拔、从严管理。进一步把从严要求贯穿干部选拔任用工作全过程，党委要切实发挥把关作用。坚决反对任人唯亲，严格按照任人唯贤、德才兼备、以德为先的标准选拔任用领导干部。

再次，党和国家权力依法有序更替是全面依法治国的重要体现。依法执政是依法治国的关键。“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”[6]是依法执政的重要体现。2014年9月，习近平总书记提出了评价一个国家政治制度是否民主、有效的八条标准，其中第一条就是“主要看国家领导层能否依法有序更替”。[7]提高法治化水平是对中国选贤任能的内在要求。

最后，干部选拔任用制度改革是全面深化改革的重要组成部分。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度。选贤任能制度是中国政治制度的重要内容。党的十八届三中全会明确指出：“全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。”[8]

二、与西方选举民主相比，中国选贤任能制度的显著优势

西方只注重大选投票的民主是形式主义的。中国的民主是实质民主，其內涵比西方民主选举更为丰富，不仅包括民主选举，还包括民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等多种民主形式。作为集古今优势和中外长处为一体的制度安排，中国选贤任能制度与西方选举民主相比，更加民主（民主协商与民主选举相结合）、更加有效（培养锻炼与全面考察相结合）、更加公正（程序正义与实质正义的统一）、更加和谐（依法有序更替与社会稳定），是对西方选举民主的超越。

（一）坚持民主协商与民主选举相结合的选拔方式，有利于选拔出能代表最广大人民根本利益的优秀领导人

在中国，民主协商与民主选举是民主的两种基本形式：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[9]虽然民主协商与竞争性民主选举之间存在一定的制度张力，但“竞争与协商的互生互融是当代中国政治正义的制度逻辑”[10]。中国选贤任能制度实现了两种民主形式的有机统一。在某种程度上讲，中国民主协商是对西方民主选举缺陷的修正。

在中央层面，中共中央领导人的选拔大致要经过民主协商、民主推荐提名、民主选举等程序。第一，在民主协商基础上的民主推荐提名程序。中共中央领导人候选人的推荐提名，是在全国范围内开展广泛酝酿、民主协商、党员民主推荐的基础上，再在一定范围内开展领导民主推荐提名。2017年，中国共产党第十九届中央委员会、中央纪律检查委员会（以下简称十九届“两委”）民主推荐提名的一大创新体现在民主推荐方式的改进上——先进行领导谈话调研推荐，再组织会议推荐。[11]具体来说，就是先由中央领导同志（包括中央政治局常委）进行谈话调研推荐，即在一定范围内面对面听取党内高级干部对中央领导机构人选的推荐意见，由中央提出会议推荐参考人选后，再召开几百名十八届中央委员、候补中央委员等高级干部会议进行会议投票推荐。这种深入的领导谈话、调研推荐本身带有民主协商之义，实际上相当于党委决策之前的“酝酿”，即“在一定范围内进行的沟通协商和征求意见的过程，是在会议决定程序前决策层之间通过沟通协商达成共识、形成比较一致意见的过程”。[12]135第二，中共中央领导人的产生，还要经过全国党代会民主选举中央委员和中央候补委员，中央委员会全体会议民主选举中央政治局委员、政治局候补委员及中央政治局常务委员等程序，其中，全国党代会的民主选举程序分为差额预选和正式选举两个阶段。由于有充分的民主推荐，加上对中央领导人候选人进行了广泛的民主协商并达成了共识，在之后的民主选举中一般不会出现比较大的分歧。

这种将民主协商与民主选举相结合的中国选贤任能制度，“其实质就是将民主的多数决原则与多数尊重少数原则相结合”。[13]一方面，民主选举代表了大多数党员的意志和根本利益，另一方面，广泛的民主协商又充分尊重了少数人的意见和利益。根据美国选举制度，总统由选举人团选举产生，获得半数以上选举人票者当选总统。当选总统号称是“全体人民”的选择。但实际上，美国政党是代表不同利益集团、代表部分美国人利益进行相互竞争的政党。即使某个政党的总统候选人当选，也只能代表该党利益和相对多数选民的利益，按照“赢者通吃”的原则，少数人的利益被忽视了，当选总统并不能代表全体美国人的整体利益。

中国共产党的性质和宗旨也决定了对中共中央领导人的推荐提名机制是基于中国最广大人民的根本利益的考虑。正如习近平总书记所说：“始终代表最广大人民根本利益”是“我国国家制度和国家治理体系的本质属性”，“因而可以有效避免出现党派纷争、利益集团偏私、少数政治‘精英操弄等现象，具有无可比拟的先进性。”[14]西方民主制度的本质则是“金钱政治”，各国最高领导人的提名机制被资本所控制，不可能代表全体国民的根本利益。以美国总统选举为例，在政党推荐提名阶段，民主党或共和党的党内预选潜规则是，由党内大佬根据“内举”制度内定候选人，而且背后都有特殊利益集团的暗箱运作。在全国竞选阶段，各种利益集团往往利用金钱操纵总统选举。当选总统制定的政策更加短视，只能反映特殊利益集团的利益或部分选民的利益。此外，美国当选总统对政府官员的提名，不是根据任人唯贤原则，而是根据在总统竞选中出钱、出力的多少对竞选团队成员“论功行赏”，权钱交易和政治资源的私相授受现象比比皆是。

（二）坚持长期培养锻炼与全面考察相结合的选拔方式，更容易选出有治国理政经验和治国理政能力强的领导人

与西方总统候选人单凭一次选举就“一飞冲天”走上高位不同，中国选贤任能更加注重长期的培养、长期的历练和全面的考察，其过程类似于“中国功夫”的长期淬炼。正如习近平总书记所说：“干部成长是有规律的，年轻干部从参加工作到走向成熟，成长为党和国家的中高级领导干部，需要经过必要的台阶、递进式的历练和培养。”[3]348-349党的十九届四中全会也提出，“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”，[1]提高领导干部的治理能力。

首先，注重对领导干部的长期培养，发挥干部教育培训在选贤任能中的基础性作用。好干部的产生，一靠自身努力，二靠组织培养。与西方只注重“选”不同，中国更注重“育”。历届中共中央领导人都十分注重对党的接班人进行教育培养。党的十八大以来，建立健全了干部教育培养制度体系。中共中央先后印发了《干部教育培训工作条例》《2018—2022年全国干部教育培训规划》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》等。把中央和地方各级党校以及中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院作为培养干部、发现干部、考察识别干部的重要渠道，建立了源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系。

其次，注重领导干部的多领域、多层次、多岗位锻炼以及交流任职。中央和地方各级党委都鼓励年轻干部到艰苦岗位、到基层进行磨练。交流任职也是干部培养历练的重要方式。各级党委还会主动安排一些重要岗位的领导干部跨地区、跨系统、跨部门交流任职。党的高级干部也大多要在基层和地方积累治理经验，不断提高治国理政能力。

最后，坚持德才兼备的干部选拔标准、考察标准更加全面。《党政领导干部選拔任用工作条例》提出，对党政领导职务拟任人选，“全面考察其德、能、勤、绩、廉，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关”。[15]具体表现为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。[3]337以领导干部政绩考察为例，突出全面综合性的政绩评价（全面评价“五位一体”和“党的建设”情况，防止单纯以GDP增长速度作为核心标准）。在中央层面，对十九届“两委”人选的考察，标准更高、把关更严：“政治上立不住的，不列入考察;廉洁上有瑕疵的，不列入考察;能力上不突出的，不列入考察。”[11]

（三）坚持民主与集中相结合的民主集中制，有利于维护整个国家和社会的团结稳定和谐

作为马克思主义政党区别于其他政党的重要标志，民主集中制是中国共产党最大的制度优势。民主集中制作为选贤任能必须坚持的重要原则，决定了选贤任能制度具有依法有序更替、在高层实现和平移交权力的显著优势。

首先，在干部选拔任用五大程序中坚持民主集中制原则。既坚持集中指导下的民主，也坚持民主基础上的集中。以民主推荐环节为例，十九届“两委”考察组在充分听取意见基础上提出的会议推荐参考名单，需要上报十九大干部考察领导小组同意，这是第一次民主基础上的集中;会议推荐后，考察组还要将考察对象初步人选再次上报审批，这是进一步的集中。[11]虽然民主推荐程序更多地体现了民主，但也没有脱离党的领导，它是集中（党委领导、把关）指导下的民主。换言之，集中指导下的民主，就是“有领导”的民主。民主集中制实际上体现了党委的领导、把关作用与发扬民主的有机统一，集中了中央高层和地方的两种智慧。以讨论环节为例，各级地方党委坚持民主集中制原则，将民主与集中相结合。在讨论决定过程中，在党委成员集体讨论、充分发表意见的基础上集中正确的意见，按照少数服从多数的民主原则进行投票并作出最终决定。在这个程序中体现集中相对多一些。

其次，民主集中制在选贤任能中的功能体现为，强化选人用人共识，维护全党团结统一，维护整个国家和社会的团结和谐稳定。民主集中制要求我们，“善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行”。[16]换言之，民主集中制在选贤任能中的功能体现为：一是运用民主的办法汇集意见、为党委民主决策提供依据。二是按照统筹兼顾的原则调节好各种利益关系，在干部任用决策之前进行充分协商，通过多层次协商的方式增进对候选人的共识，尽可能取得一致意见。三是在民主的基础上集中正确意见。选贤任能制度的集中性表现为，方方面面都蕴含着体现最广大人民根本利益、长远利益的集中统一。从选贤任能制度所贯穿的民主性、协商性以及集中性来看，它有利于强化对候选人的共识，保证党和国家领导层依法有序更替，维护整个国家和社会的团结稳定，避免社会对立。

最后，西方选举民主强调过度性竞争，容易导致政党纷争、社会对抗与分裂、政治生活失序和混乱。与中国民主集中制强调民主与集中相结合不同，西方只讲民主和对立、不讲集中与统一。西方资产阶级民主表面看来是抽象的不要任何集中的民主，而实质上，资产阶级也讲集中，只不过讲选票的相对集中。竞争性民主是西方政党关系的本质和主流。所谓政治竞争是指多元政治背景下不同政治组织之间以某种政治利益为目的而产生对抗性的政治行为。无限政治竞争“会给国家发展和人民生活增加更多障碍而非助力，导致政治生活失序和混乱”。[10]在政党竞争中，各政党为了上台执政的需要，甚至把政党利益放在国家利益和全体人民根本利益之上。这种过度竞争性选举是零和游戏，其最主要的弊端在于强化政党矛盾或族群矛盾，拉住一部分选民攻击对手，导致社会分裂，使矛盾极端化，甚至出现暴力事件。以美国为例，总统选举片面强调竞争性民主，忽视了意见统一与形成共识，带来的常常是政党对立与政党纷争、相互倾轧、内耗严重、族群对立等政治困境。在当下，建立在民主集中制基础上的“中国之治”与建立在竞争性选举基础之上的“西方之乱”就形成了鲜明对比。

此外，中国选贤任能制度的优势还体现在：坚持五湖四海原则，在多数人中选人、聚天下英才而用之，保证优中选优。与中国不同的是，西方国家由于两党或多党轮流执政的原因，不能从全国的层面使用人才，一个政党执政，也就意味着另一个政党的政治精英会闲置4年到8年。

三、在国家治理现代化进程中进一步完善和发展选贤任能制度

在推进国家治理现代化过程中，我国选贤任能制度虽有上述显著优势，但还不能说是尽善尽美的，这些显著优势也不是机械的、静止的、完全成熟定型的，还需在实践中不断创新和完善，还需要吸取世界制度文明的有益成果。2014年9月，习近平总书记指出：“要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”[17]62一方面，必须始终坚持党管干部原则、民主集中制原则和德才兼备标准等根本性的要求，另一方面，又必须不断创新干部选拔任用的体制、机制和程序，让选贤任能制度的优越性充分展现，并形成新的制度优势。也就是说，让选贤任能制度在不断调适中逐步优化、更加成熟、更加定型是一个動态演进的过程。因此，党的十九届四中全会明确提出：“健全党管干部、选贤任能制度。”[1]

（一）完善党管干部和发扬民主有机结合的机制

1980年8月，邓小平指出：对中青年干部的选拔，要“采取从上看和从下看相结合的办法，是应当可以选好选准的”[18]。这实际上体现的是党管干部和发扬民主的结合。2013年6月，习近平总书记提出：“把加强党的领导和充分发扬民主结合起来”。[3]345

首先，要坚持“党管干部”这一选贤任能的根本原则。当前，“党管干部”的内涵已由单纯强调管理、控制，转变为更加强调“发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”[3]345，转变为在党的领导下民主选拔任用领导干部。“党管干部”原则集中体现为“各级党委及其组织部门对于干部选拔考核、擢升和罢免的决定性权力”。[19]笔者认为，要将“党管干部”原则贯穿在选贤任能全过程。在分析研判和动议这一初始环节发挥党委的领导、把关作用：由党委组织部门就选拔任用人选意向提出初步建议，再向党委主要领导成员汇报，对初步建议进行完善，在一定范围内进行沟通酝酿，形成工作方案。[15]在民主推荐环节，适当加强各级党委或组织部门在推荐干部方面的权重，也就是强化党委的领导和把关作用。党管干部的重要体现就是党委（党组）的讨论决定这一关键程序。换言之，“选拔任用党政领导干部，最终要由相关党委（党组） 根据管理权限作出决定。”[20]此外，考察、任职环节也要体现党管干部原则。

其次，干部选拔任用的全过程中也要充分发扬民主。要体现在分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等干部选拔任用的每一个环节。如，在民主推荐环节发扬民主，“坚持领导民主推荐提名与群众民主推荐提名相结合”[21]。在考察环节发扬民主的方法，包括“个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地走访、查阅干部人事档案和工作资料等方法”。[15]在讨论决定环节发扬民主体现为，在地方党委集体讨论中，每个党委委员都畅所欲言，最后根据坚持民主集中制的少数服从多数原则进行投票表决。

最后，要探讨党管干部和发扬民主有机结合的机制。有学者认为中国共产党人事制度“改革内部的结构性张力——对党最高决定权的预设同公众意见和监督之间的矛盾——并未得到解决”[22]。如何处理党管干部和发扬民主二者的关系？一方面，各级党委对于干部选拔任用具有决策权，但这种决策权是集体决策权，必须建立在充分发扬民主的基础上，而不是个人独断专行。在中国，实现选贤任能的关键是优化党管干部的实施机制与实现方式，其实质是扩大干部选拔任用过程的民主。另一方面，发扬民主又离不开党委的领导和把关作用，否则就会出现正确集中不够、议而不决的现象。

（二）坚持程序正义与实质正义相统一完善选拔程序

2016年1月，习近平总书记指出：“民心是最大的政治，正义是最强的力量。”[23]公平公正选拔任用干部是实现选贤任能的关键问题。中国强调程序正义与实质正义的统一，即，通过公平正义的程序设计，保证选拔出德才兼备的领导干部。其中，中国好干部标准体现实质正义，干部选拔任用的主要程序体现程序正义。

首先，在干部选拔中只有树立公正用人的价值导向，才能实现实质正义——选拔出德才兼备的优秀干部。公正用人，主要体现为坚持党的任人唯贤干部路线和“德才兼备、以德为先”的用人标准。习近平总书记指出，好干部的标准，大的方面说，就是德才兼备。他认为，好干部的标准具体体现为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。[3]337用人不公，主要是指干部选拔任用缺乏公平性、公正性。不公正的用人导向，主要体现为任人唯亲、任人唯利、任人唯圈。在庸俗的“关系论”看来，在干部选拔任用过程中个人关系才是决定干部升迁的关键因素，干部候选人与上级领导之间关系的亲疏远近、利益关系的紧密程度、是否同属于某个“圈子”里的人，才是选人用人的主要依据。中国共产党坚决反对任人唯亲等选人用人潜规则。因为如果按照任人唯亲、任人唯利、任人唯圈原则，“提拔重用德才不达标者甚至长期带病的干部，必然扭曲用人导向”[24]。

其次，干部选拔任用的每个程序和环节都体现公平正义的要求。在干部选拔任用过程中，“程序的价值在于可以有效制约权力行使的主观随意性。”[25]《党政领导干部选拔任用工作条例》将分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职确定为干部选拔任用的必经程序。[15]这五大程序的确立都是为了制约权力的任性。以分析研判和动议环节为例，为了遏制地方党委“一把手”用人专断，要健全和完善“五人小组”（在省区市一级，由省委书记、省长、专职副书记、纪委书记、组织部部长等5个省委常委构成）对干部“动议”的内部酝酿和协商程序。又如，在讨论决定环节，要进一步规范集体决策程序，关键是坚持民主集中制，坚持“两个不得”，即“不得以个别征求意见、领导圈阅等形式代替党委（党组）会集体讨论决定干部任免，党委（党组）主要负责人不得凌驾于组织之上，反对和防止个人或者少数人专断”[26]。

最后，在干部选拔任用中要实现程序正义与实质正义的契合。在现实政治生活中，“程序正义与实质正义之间存在复杂的互动关系”[27]。一方面，实质正义需要通过程序正义来呈现和保障。另一方面，程序正义要以实质正义的价值追求来平衡和规范。当二者之间出现冲突时，即必经程序出现实质正义结果偏差时，“一方面要建立矫正程序，对违反实质正义的非正义行为进行禁止和惩罚，这是矫正正义的实现;另一方面要对必经程序进行修正、调整和完善，这是正义的再分配，越来越接近实质正义。”[12]3

（三）完善领导干部选拔任用的监督与问责机制

中国选贤任能从总体上看是公平、高效的，但在一些地方一些部门也存在一些用人不公现象。对选人用人的监督机制、问责机制不完善，是造成选人用人不正之风和权力腐败的重要原因。在我国，“一把手”主持地方党委全面工作。在实际的政治生活中，官员能否晋升的决定权在很大程度上集中在党委“一把手”手中。“一把手”在选人用人的提名、推荐、考察、会议讨论等环节，都起着关键作用。在提名阶段，“一把手”的推荐提名至关重要。曾任十八届中央候补委员的贪官朱明国自述：“用人的提名权是至关重要的，没人提名，你是进不了那个圈子的。当一把手35 年，我的体会是，如果你一把手开口了，基本上没有人反对。”[28]在会议决定阶段，有些“一把手”违背民主集中制和集体领导原则，搞个人独断、一言九鼎、一锤定音。据中组部党建研究所课题组调查，有468%的受调查者认为，选人用人由“一把手”说了算的问题仍然没有从根本上解决。[29]为什么跑官要官、买官卖官、拉票贿选等现象屡禁不止，“一把手”在选人用人中权力过大、对其监督问责乏力，是其深层次的原因。

按照党管干部原则，地方党委对选人用人具有领导、把关作用是完全正确的。在选拔任用的每一个程序，各级党委要“集体负责”领导和把关。但这绝不意味着“一把手”个人或少数人可以独断专行。

首先，要采取多种方式加强对选人用人全过程的监督。第一，关键是加强对“一把手”选人用人的监督。正如习近平总书记所说，“必须用刚性制度把一把手管住，保证一把手正确用权、廉洁用权”[30]。第二，加强对“一把手”用人决策中执行民主集中制情况的监督。“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。”[23]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对坚持民主集中制原则做出了16处禁止性规定，其目的就是为了防止个人或少数人说了算。中央和省级巡视和派驻监督要将“一把手”贯彻执行民主集中制情况列为主要内容。第三，是树立全过程监督的意识，对分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等五大程序都要严格把关。

其次，要对地方党委“一把手”用人失察失误实行政治问责、终身问责，对其用人腐败实行法律问责。一是建立政治问责制。以往因为重大决策失误问责地方政府的较多，问责地方党委的很少。由于地方党委在用人决策中的作用更大，因此，要对地方党委尤其是“一把手”进行政治问责。二是在干部的提名、考察、讨论决定等每一个环节建立责任制，并在此基础上按照权责一致原则进行问责。“做到谁提名谁负责，谁考察谁负责，谁主持会议讨论决定谁负责”。[23]三是加大问责与惩罚的力度。笔者建议，对于地方党委“一把手”用人失察失误造成严重后果的，尤其是领导班子出现塌方式腐败等情况，可责令“一把手”辞职或撤销其党内职务。 [31]

完善中国选贤任能制度，还要提高选人用人的法治化水平与科学化水平。《党章》废除了事实上的领导职务终身制，《宪法》對国家领导人任期也做了相应规定。要坚持和完善党和国家领导人依法有序更替的制度。依法执政的要求之一就是“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”[6]。此外，还要提高选贤任能的科学化水平，构建选贤任能的信息采集、数据处理和决策支持系统。尝试运用数据挖掘的方法建立各级党委选人用人决策辅助系统，为选贤任能提供详实的数据分析和技术支持。“加强考核方式的科学性，引入客观统计数据、第三方评估以及公众满意度调查数据，让考核结果真实有效”。[19]

四、结语

中国选贤任能制度在国外之所以引起一些争议，关键在于西方关于民主的判断标准本身有问题。美国学者亨廷顿提出：“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”[32]西方主流政治话语认为，只有实行西方竞争性的民主选举才是真正的民主。但民主选举不是实现民主的唯一形式，是否进行民主选举也不是判断民主的唯一标准。正如习近平总书记所说：“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。”[33]因此，要建立民主的中国话语和中国标准。如，邓小平提出了判断制度好坏的“三条标准”。习近平总书记提出了评价国家政治制度是否民主、有效的“八条标准”，包括“国家领导层能否依法有序更替”“各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系”[17]60等。

用中国的民主标准来衡量，中国选贤任能制度是对西方选举民主的超越，它为世界政治文明的发展作出中国应有的贡献，为解决干部遴选任用这一世界历史性难题贡献了中国智慧和中国方案。中国特色选贤任能制度显著优势的世界历史意义体现为：中国选贤任能制度的成功实践，打破了对西方竞争性选举制度的迷思，为发展中国家提供了全新选择;西方发达国家也要从中国选贤任能制度中吸取优点，深刻反思西方选举民主模式的局限性，以找到调适和改进选举民主的办法;中国选贤任能制度尤其是国家领导层依法有序更替，也是对当代社会主义历史性难题的破解。

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[32] [美]塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20 世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998 年版，第4—11页。

[33] 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

Abstract： Chinas official selection system is the key to transform national governance system into governance capacity， whose significant advantages lie in the following aspects： combine democratic consultation with the democratic election to select competent officials who most represent the peoples interests; promote a combination of long-term training and comprehensive survey to easily select officials with strong administrative ability; uphold democratic centralism to safeguard national stability and social solidarity. In the process of modernizing national governance system， further measures need to be taken to improve the official selection system; improve the combination mechanism of Party supervising officials and democracy promotion; achieve the unification of procedural justice and substantial justice; improve the oversight and accountability mechanism of official selection; improve the legalized and scientific level of official selection.

Key words： official selection; national governance system; democratic centralism; democratic election; procedural justice

（责任编辑 孙俊青 ）