我国民族职业教育政策的理性限度及超越——基于政策工具理论视角的文本量化研究

谢德新 邱 佳

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“办好人民满意的教育”，全面提高教育质量、实现教育公平，抓住制约教育发展的瓶颈，破解教育发展的难题[1]。民族职业教育与民族地区经济社会发展联系密切，对国家战略的实施、民族团结的维护、社会民生的改善，以及民族地区精准扶贫脱贫的落实，同步建成小康社会[2]，全面实现社会主义现代化强国的建设目标具有重要意义[3]。民族职业教育政策是政府保持其与市场、社会和民众之间均衡关系的重要途径，也是保障其有效解决社会问题，实现其工作目标的一种公共政策。“它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值。”[4]

改革开放以来，我国制定了大量与民族职业教育相关的政策，对民族职业教育的发展起到了重要的引导、规范和促进作用。但需要指出的是，民族职业教育政策是政策制定者、执行者以及相关利益群体的理想追求，由于政策行为主体、政策环境等因素的影响，其实际上处于西蒙（H.Simon）所言的在现实条件基础上选择最优化的手段来实现目标的“有限理性”。“教育政策并不是万能的，关注和认识教育政策是提高政策有效性所必须的”[5]。鉴于此，本文借助政策工具理论，运用教育政策工具类型（X维度）和教育发展要素（Y维度）对改革开放以来我国民族职业教育政策文本进行分析，以正确认识民族职业教育政策的理性限度，促进其制定过程的规范化、民主化、制度化。

一、我国民族职业教育政策的文本选择与分析方法

（一）文本选择

本文所选取的民族职业教育政策，主要是从中央政府相关部委、北大法宝、北大法律信息网等相关网站搜集。为了确保政策选取的准确性和代表性，依据四个原则整理和筛选文本政策：一是发文机构为国务院直属单位；二是直接与民族职业教育密切相关；三是选取“法律”“法规”“意见”“办法”“通知”“公告”等体现中央政府政策的文件；四是发文时间是1978-2018年。最终从104份政策文本中梳理出中央政府层面涉及民族职业教育政策的文献样本44份。

（二）分析方法

本文采用内容分析法，借助政策工具理论对我国民族职业教育政策文本进行研究，主要选择国家部委颁发的有关民族职业教育政策文本进行定量分析。基本程序如下：一是将政策文本中的政策工具内容进行编码，定义分析单元并进行描述性分析；二是根据政策工具理论制定二维分析框架；三是把符合框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计；四是在量化分析的基础上剖析我国民族职业教育政策工具的使用结构和不同教育发展要素的受重视程度，并给出相应的政策建议。

二、我国民族职业教育政策的分析框架

政策可以通过基本单元工具的合理组合进行建构，能反映决策者的公共政策价值和理念，政策工具作为公共政策研究的重要路径，政策的结构性是其分析的立论基础[6]。本文借助政策工具理论对我国民族职业教育发展的政策举措进行细分，构建了教育政策工具类型和教育发展要素的二维分析框架，以此对政策工具的使用结构和不同发展要素的受重视程度进行量化分析。

（一）X维度：教育政策工具类型

在教育政策工具分类方面，多数学者选择英格拉姆和施耐德、麦克唐纳和埃尔莫尔、豪利特和拉米什提出的政策工具分类模型进行政策研究[7]。根据职业教育政策的特点，综合施耐德和英格拉姆、麦克唐纳和埃尔莫尔的分析方法，把权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具、学习工具和自愿性工具作为我国民族职业教育政策的X维度分析指标[8]。其中，权威工具指以正当性为基础，在特定情况下允许、禁止或者要求某些行为，本文把政策文本中涉及制度、标准、要求、禁止、评估、监管等归为权威工具，统称为“管制”；激励工具指以实质的报酬诱导执行或鼓励某些行为，包括奖励和惩罚；能力建设工具指提供信息、教育和资源，使个人、团体或机关有能力做决定或完成某些行动[9]，包括补助、支持、基础设施、制度建设、政策优惠等；象征与劝诫工具指根据自身的价值与信仰体系而决定作为或不作为，期望借用此类工具使政策目标群体的价值与政策目标趋于一致，包括鼓励和号召；学习工具指依靠目标群体自身的能力去解决相关政策问题，包括信息发布、沟通、协商、宣传学习等[10]；自愿性工具指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决社会问题的手段、途径和方法[11]，包括市场、社会力量及自我管理等。

（二）Y维度：教育发展要素维度

教育体系、教育活动、教育制度这三个维度可描述一个国家教育发展的总体状况[12]，我国民族职业教育的发展要素可从结构、技术、制度这三个要素进行划分。本文以教育发展要素的划分为基础，依据政策文本中发展民族职业教育的举措，将体现促进民族职业教育发展的政策领域具体细分为中等职业教育结构改革、依法治教、民族职业教育规划和职业教育扶贫，每个政策领域又包括不同的主题要素，见表1。

表1 我国民族职业教育政策文本涉及的政策领域与主题

（三）政策文本分析单元编码

在构建X（教育政策工具类型）-Y（教育发展要素）二维分析框架的基础上，把我国民族职业教育政策文本中的相关条款作为政策主题进行内容分析。其中，具体类目为：政策工具类型（X）维度——激励、能力建设、权威、象征与劝诫、学习、自愿性等工具；政策工具要素领域（Y）维度——中等职业教育结构改革、依法治教、民族职业教育规划、职业教育扶贫。本文对已遴选出的44份政策样本进行信息抽取，形成我国民族职业教育政策文本分析单元编码表，见表2。

表2 我国民族职业教育政策文本分析单元编码（局部）

三、我国民族职业教育政策文本统计分析

根据我国民族职业教育的政策文本类型，从文本形式、年度与数量分布、领域与主题分布、政策文本所含政策工具类型等维度进行统计分析。

（一）文本形式

在遴选的44份民族职业教育政策文本中，主要有“通知”“意见”“方案”“法律”“规划”“决定”“报告”“纲要”“工作要点”“计划”等文本类型，见表3。其中，“决定”“意见”“通知”“法律”等政策文本最多，占总数的70.6%，这类政策或是对民族职业教育进行总体规划，或对某一具体领域作出相关规定；以“法律”名称出现的政策文本有4项，这说明我国民族职业教育法律体系基本形成，进入依法治教阶段；复合型政策文本较少，如“X，通知”“X，意见”“计划，方案”“规划，纲要”，分别占政策文本总数的13.7%、4.6%、2.3%和2.3%，这类政策一般以原有的文本类型为主，是对原有文本的补充、丰富和完善。

（二）政策年度与数量

教育政策作为一种行政资源，其数量变化在一定程度上反映了政府意志的方向和主导教育改革与发展力度的大小[13]。改革开放以来，我国民族职业教育政策文本发布出现了2个高峰期，分别是1991-1995年的11份和2013-2018年的14份。其中，除1992年4份外，1993年、2013年、2016年和2018年均为3份，其余多数为1至2份，见图1。值得一提的是，2013-2018年是民族职业教育政策文本发布的第二个高峰期，这与党的十八大正式提出全面建成小康社会的战略密切有关。职业教育在民族地区经济社会发展、民族团结进步、扶贫扶智扶志等方面能发挥重要作用，受到了中央政府的高度重视，并通过政策这种行政资源来强势介入与积极干预，表明了大力扶持民族职业教育发展的决心，因为“作为国家公共政策层面的教育政策，既承担起国家责任，又行使国家权力”[14]。

表3 我国民族职业教育政策文本类型统计情况

（三）政策领域

图1 政策年度发文数量统计情况

政策领域可以透视民族职业教育政策文本的主旨和目的。通过对民族职业教育政策文本主旨和具体内容分析可知，民族职业教育政策领域所涉及的政策主题广泛，如兴办职业学校、职普并举、探索适合民族地区职教模式、提升人才培养水平和办学质量等，见表1，涵盖民族职业教育的诸多方面，特别是民族职业教育规划领域方面，同时涵盖了中等教育结构改革和职业教育扶贫的内容。其中，民族职业教育规划领域发文量超过职教扶贫和中等职业教育改革政策数量总和，占比达52.3%，见图2。2002-2018年，每年至少发布1项关于民族职业教育规划类的政策。另外，2002年印发的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》强调，要加快民族教育立法工作，继续加大对民族职业教育的扶持力度，使民族职业教育政策逐渐体系化、规范化。

图2 政策领域与发文量的交叉图

（四）政策工具

政策工具是政府解决社会问题的重要手段，其是政策目标和政策行动之间的连接机制，在本质上包含了目标和行动[15]。前文已对44份民族职业教育政策文本内容编码，在此基础上，通过使用频数统计分析可知，民族职业教育政策工具的选用上，能力建设工具和权威工具使用频次最高，分别占50.2%和27.5%，其次是象征与劝诫工具和自愿性工具，分别占9.5%和6.9%，激励工具和学习工具使用频次较低，仅占4.3%和1.7%；对于具体政策工具来说，管制、基础能力建设、补助与支持的使用频次较高，占比分别为27.5%、21.9%和21%，而信息发布的使用频次最低，见表4。由此发现，单一政策工具的使用频次较高，综合、均衡使用多种政策工具的意识相对缺乏。

表4 政策工具统计情况

（五）引入主题维度的政策工具使用状况

按照政策领域和政策工具类型，把政策分为四大领域，政策工具分为六种类型，从而构建起二维表，见表5。总体而言，我国民族职业教育政策以依法治教为导向，集中于中等教育改革、民族职业教育规划和职业教育扶贫三方面。其中，民族职业教育规划排在首位，其次是中等教育改革，最后是职业教育扶贫。这在一定程度上说明我国民族职业教育受到了重视，但在中等职业教育改革方面仍存在不足。如在四个政策领域里，能力建设工具的基础设施建设配套使用较多，其次是权威工具，最少是学习工具，见图3。这说明民族职业教育政策工具使用单一，注重基础设施的建设，在兴办职业院校的奖励、职业教育政策的信息发布、宣传学习等方面关注不够。

表5 我国民族职业教育政策工具二维分布统计

图3 政策工具类型与政策领域的交叉图

四、我国民族职业教育政策的理性限度

作为一种公共政策，民族职业教育政策在特定环境下规约民族职业教育活动，是追求目标最优化的理性制度规范。其既是静态的政策文本，也是动态的公共行动，“但这种文本和行动在本质上仍然是一种有限理性条件下的活动规约”[16]。借助政策工具的理论视角，对我国民族职业教育政策进行文本量化分析发现，职业教育政策对民族职业教育发展发挥了重要作用，但政策本身也存在着难以规避的理性限度。

（一）政策的能力建设、权威工具运用过溢，产生的能力限度

据频数统计分析可知，能力建设工具和权威工具在我国民族职业教育政策文本涉及的政策工具占50.2%和27.5%，其中“管制”“基础能力建设”“支持”“补助”分别占27.5%、21.9%、13.7%、7.3%，较其他政策工具而言，使用过于频繁。经内容分析可知，在中央政府的管制下，基础设施建设是民族职业教育发展的重点关注领域，主要包括学校办学、人才培养、特色化发展等。如1992年国家教委、国家民委出台《关于加强民族教育工作若干问题的意见》要求，“把提高劳动者素质，培养初、中级技术人才，提高教育质量，增强办学效益，作为民族教育改革与发展的重点”；《中华人民共和国民族区域自治法》《中共中央关于教育体制改革的决定》明确，民族职业院校的自主办学权，对办学形式、招生等进行专门规定；2016年，国家民委、教育部在《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》中强调，要探索适应民族经济社会发展需要的职业教育办学路子，制定、完善民族职业教育发展的政策和措施。能力建设工具作为一种长远的投资行为，是政府投资于物质、智力和人力资源，以提高个体或机构执行政策的能力，其着眼于个体、群体或机构实现其功能的长期效力[17]。在51项能力建设工具中，基础能力建设占21.9%，制度建设领域使用过少，仅为3项，占比1.3%；“补助”“支持”贯穿于各项职业教育政策法规中，运用频数仅次于“基础能力建设”。民族职业教育主要通过补助与扶持、经济支持等提高政策执行主体的能力，这既是职业院校或少数民族学生获得经济资源的主要渠道，也是实现政策目标的重要手段。

总的来说，民族职业教育政策注重能力建设工具和权威工具的使用（占77.7%），有助于促进民族职业教育的基础能力建设，提升民族职业教育办学水平和治理能力。然而，在政策范围内仍有22.3%的能力未发挥，说明我国民族职业教育政策存在一定的限度。因为在所有这些政策可能的行为范围内，永远都只能是非常少的几种能作为备选方案，而且每一种备选方案都有各自独特的后果[18]。主要原因是：第一，国家各部委制定的相关民族职业教育政策规定了政策的能力范围，在政策执行的大范围里限定了小范围，如着重提升民族职业教育的基础设施能力、办学质量等，具有普遍的约束力和强制性，而对于政策提及的小范围，如倡导社会办学或宣传学习的执行力度有所欠缺。第二，民族地区职业教育的发展水平限制了政策能力的发挥。较发达地区而言，民族地区职业教育发展水平普遍不高，这也是能力建设工具运用过溢的主要原因。政府通过政策来提高民族职业教育的发展水平，虽然发挥了重要作用，但也超越了政策自身的能力范围。第三，地方政府和职业院校依据自身的偏好，对民族职业教育政策中有利于自身或本部门的部分，以及迫于完成上级部门规定的应急性任务指标进行选择性执行，忽略了政策运行的具体情境要求和政策的整体性和持续性，政策的精神实质难以真正贯彻落实，政策的效能发挥不高，民族职业教育发展不协调、不均衡、不充分的问题较为突出。

（二）政策的学习工具不足、象征与劝诫过度集中，产生的效率限度

民族职业教育政策文本的清晰表达与公众知晓度，有助于政策的执行与监督，是政策执行的有力保障。因此，政策文本的表达方式既要简明科学，又要通俗易懂，尤其是面向政策目标群体，让他们充分了解自己的权益，并为他们提供知晓、监督、反馈甚至参与的完善途径[19]。在民族职业教育政策中，使用学习工具的目的是向少数民族地区相关部门和群体发布政策信息，使民众知悉政策内容，并行使参与权，有助于促进政策执行的规范性与科学性。但在四个政策领域中，学习工具的使用频数较低，仅占1.7%，且在具体使用中更强调宣传学习，即认真学习借鉴其他国家和国内发达地区的经验，探索符合民族特色的发展路径。所统计的学习工具总数为4项，有3项是宣传学习，而在信息发布、协调、沟通等方面强调不够，这与学习工具使用的真正意图存在一定差距。对于象征与劝诫工具来说，鼓励领域使用较多，主要目的是鼓励对政策的遵从、使用或支持，从而呼吁相关部门采取有利于达到政策目标的行动[20]。通过政策工具使用频数的统计可知，鼓励领域有19项，号召领域仅占3项。在鼓励领域，如“积极开展东部对西部职业教育对口支援工作”“传承创新民族文化和民族工艺，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”等，鼓励相关部门支持民族职业教育的发展；而《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》《关于大力发展职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等文件，在号召社会力量或公共部门参与职业教育办学方面有待加强。

任何民族职业教育政策的制定，都是为了解决与民族职业教育相关的迫切问题，但政策的出台，并不意味着相关问题的解决。美国学者格雷汉姆·艾利森（Graham T.Allison）指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1%，而其余的99%则取决于政策的有效执行”[21]。我国民族职业教育政策学习工具、象征与劝诫工具的使用频数仅占11.2%，处于鼓励与号召不平衡、或学习工具使用不足的状态，一定程度上影响了政策效率的发挥而产生限度。一是对政策问题把握不够准确。在政策制定过程中，政策工具使用过于偏重某一领域，难以兼顾政策的整体性和系统性，从而降低政策执行的效率。二是政策难以落实到位。政策的落脚点应体现在实际行动上，如果政策的执行难以通过控制社会组织和个人行为来调节社会的运行，那么鼓励、号召、宣传学习或信息发布领域则无法推行。因此，民族职业教育政策难以规避效率限度问题，若不能较好地权衡政策工具的相关领域，则可能导致相关政策工具形同虚设，无法发挥实质性作用，民族职业教育政策的价值取向便偏离其原点，政策执行失真现象难以规避。

（三）政策工具过于注重弱势补偿，产生的可持续性限度

合乎伦理的教育政策既满足个体的教育利益需求，也要实现国家和社会整体的教育利益需求[22]。对我国民族职业教育政策工具使用的情况分析可知，“弱势补偿”主要体现在民族职业教育规划和职教扶贫方面，政策工具的使用频次较高，分别占政策工具总数的27.5%、36.5%，尤其是补助与支持、招生方面分别占17.1%和9%。由此推断，在过于注重弱势补偿的情况下，我国民族职业教育政策可能难以同时满足国家、社会、个体等不同利益相关者的诉求，而产生的持续限度。

一是职业教育吸引力依然不足，民族职业院校招生人数下降。政策文本分析发现，尽管在大中专学校招生上存在对少数民族学生实行降分录取、优先录取（特定专业）等特殊照顾，但民族地区职业院校的招生人数仍呈现负增长态势。据统计，我国中等职业学校招生人数占高中阶段教育招生总数的比例，从2009年的51%下降到2016年的42%。其中，在10个职教比例不足40%的省区中，有7个是少数民族和民族地区集中的区域；8个民族省区中职招生数和在校生占比分别为38%和36%，均低于全国平均数[23]。这在一定程度上说明职业教育在民族地区的吸引力低于其他地区，难以满足当地人民的教育需求。

二是民族职业教育专业设置和办学特色不够鲜明。民族地区职业院校虽开设民族文化艺术专业，但专业设置仍与其他地区职业院校相类似，缺乏民族办学特色。如在民族文化艺术类专业设置方面，《中等职业学校专业目录（征求意见稿）新旧专业对照表》和《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录新旧专业对照表》均保留民族类特色专业，但查阅近年来民族地区中、高职的招生简章发现，民族地区的职业院校仍主要以机电、汽修、电商等专业为主，较少设置民族特色类专业，对传承与发展民族特色文化的人才培养重视不够。

三是中职助学政策实施细则、监管体制有待进一步完善。2007年，我国开始实施中等职业学校国家助学金政策，对扶持民族地区的贫困家庭或个人接受职业教育发挥了重要作用。从政策工具分析发现，能力建设工具的运用频次较高，尤其重视招生和助学政策的实施，但却缺乏相关的保障和监管政策。据统计，2016年，我国中职学校生均公共财政预算教育事业费支出为1.2万元，比上年增长11.56%，但有的民族省区中职学校财政预算经费出现负增长，导致办学经费不足[24]。可见，在助学政策的执行中，由于缺乏制度保障和监管，助学政策的实施难以达到预想效果而产生可持续性的限度。

五、我国民族职业教育政策理性限度的超越

（一）根据政策目标和政策工具的特性，政策工具使用从“过溢”向“均衡”转变

每种教育政策工具都有特定的运用组织环境，及其适用的范围和价值，被用于解决不同的政策问题[25]。根据政策工具使用频数统计可知，我国民族职业教育政策工具的使用不均衡，偏离了政策工具选择的原则。第一，民族地区的职业教育管理手段较为单一。民族职业教育政策常用“管制”这一权威工具，优点是执行力强、效率高、成本低、效果明显，但容易扭曲自愿性或变成私人活动，缺乏灵活性，不利于政策的创造性运用，甚至可能成为解决民族职业教育发展问题的障碍。第二，能力建设工具和象征与劝诫工具主要运用于基础能力建设和鼓励领域。这两种工具比较容易实施，如鼓励办学形式多元化，是一种灵活开放的工具，但政策目标是否实现不易衡量。第三，地方政府创新动力不足，过度依赖中央政府出台的职业教育政策。在职业教育政策制定方面，地方政府把自身定位为“执行者”的角色，在政策执行过程中极力规避可能出现的各种风险，以“求稳”为主[26]，这已成为职业教育政策创新发展的重要阻滞性因素。

我国民族职业教育政策要超越其理性限度，达到较为良好的状态，应依据政策工具的特性和政策目标，创新并均衡使用政策工具。一是在政策目标单一的情况下，应因时、因地制宜并创新工具，引导和激励政策目标群体根据当地情况，创造性解决民族职业教育政策可能未涉及的“盲区”。二是在政策目标多元的情况下，尽可能兼顾不同民族区域发展的差异性，更好地发挥职业教育在人才培养、扶贫脱贫、服务民生等方面的作用，在注重基础设施建设的同时，兼顾不同群体的利益诉求。三是在政策工具执行的一段时间里，要适时考虑政策目标是否发生转变，若目标已发生转变，便要考虑目标达成的工具是否还有存在的必要，以及是否需要选择新的工具，实施创新使用各类工具[27]。

（二）积极运用自愿性政策工具，实现“政府主导”向“多元共治”转变

根据前述统计可知，权威工具使用频次（占比为27.5%）仅次于能力建设工具（占比为50.2%），一定程度上说明我国民族职业教育政策在能力建设的基础上，推行以行政主导的管制政策为主，具有浓厚的行政管理色彩，致使政府、社会、企业的博弈长期锁定在非合作状态，而引入自愿性政策工具便成为激励、监督多方合作的介质[28]。自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充，不受或很少受到政府的影响，成本低，且与个人自由主义的社会文化相适应[29]。在民族职业教育政策中引入自愿性工具，让地方政府、行业企业、职业教育专家、学生家长等相关群体参与到民族职业教育决策之中，形成多元协同治理的模式，持续提升行政部门、职业院校等组织机构的工作效率。在我国民族职业教育政策中如何有效发挥自愿性工具，是实现民族职业教育由“政府主导”转向“多元共治”的前置条件。

一是加强民族职业教育政策环境管制机构的管制权威。管制是政府从公共利益需要出发，目的是弥补市场失灵、提高资源配置效率，从而实现社会福利的最大化[30]。充分发挥民族职业教育政策工具中“管制”工具，利用管制权威提升自愿性工具在民族职业教育政策中的地位。改革开放以来，我国民族职业教育经历了从中央集权到地方政府分权、中央和地方统筹，再到社会、企业行业等多元主体参与治理的变迁。治理意味着办好事情的能力不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[31]。“放权”“分权”“赋权”是优化治理结构的关键，即在民族职业教育政策中积极引入自愿性政策工具，建立相应的配套政策、规范社会主体的责任和权利，引导并鼓励职业院校、企业行业、社会公众积极参与公共政策制定过程，既能增强政策的适切性，也能有效回应人民群众对职业教育的诉求。

二是加大政府对民族职业教育的管制压力。管制性压力的存在是自愿性工具发生效用的条件之一。由于政府完全主导的职业教育治理难以推动民族职业教育优先发展[32]，所以只有加大政府对民族职业教育政策的管制压力，才能让志愿者或非营利组织提供大量的社会服务成为可能。民族职业教育政策的制定逐渐引入自愿性政策工具，并视之为处理民族职业教育公共问题的重要手段，其地位和作用将随着政府职能的转变日益彰显。民族职业教育发展要打破政府“一元”主导的格局，规避“路径依赖”的风险，发挥民族特色产业，挖掘民族文化优势，实施“东西协作”战略，引入优质职业教育资源，科学合理地进行配置，提高民族地区职业院校的办学水平、质量、绩效以及获取公共资源的途径，这是构建民族特色职业教育治理体系的重要举措。

三是建立多元主体长效合作的激励制度。以民族地区的特色和优势为导向，形成民族文化、经济、地域间的良性循环，这是建立长效激励制度的前提，也是引入自愿性工具的目的和价值所在。在管制的基础上，突破管制的牵制和束缚，综合考虑利益相关者的诉求，做到权责分明；同时，建立长效议事机制，畅通社会公众的利益表达机制，及时将其对民族职业教育发展的意见准确转达给决策者，确保其知情权、话语权、参与权和监督权，激发多元主体积极参与民族职业教育的协同治理，为长效合作提供制度性保障。

（三）兼顾政策的长远目标和宏观目标，实现“即时性”向“可持续性”转变

政策目标是政策活动的目的所在，是政策制定的核心要素、政策执行的旨归和评价的标准，也是设计政策方案的依据。政策制定主体的任务是提高政策的质量，其基本功能是确认政策问题、政策目标、组织政策方案的设计、政策方案的最终决定[33]。而最终决策将取决于我们给不同目标指定的相对重要性，也取决于我们对一定方案所能实现每个目标的程度判断[34]。为此，政策制定的当务之急就是厘清制约政策目标实现的问题，强化目标导向、优化制度建设、跟进政策评估[35]。我国民族职业教育政策目标主要体现在两方面：一是以改革和调整中等职业教育结构为主。如《关于中等职业教育改革的报告》《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》《关于深化改革加快发展民族教育的决定》《关于中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》等政策文本，着重强调发展民族地区中等职业教育。二是通过降分录取、补助与支持等特殊政策，加大对民族地区技术技能人才培养的扶持，切实发挥职业教育在扶贫脱贫方面的优势。如《关于职业教育改革与发展情况的报告》要求进一步落实职业院校学生资助政策，逐步实行中等职业教育免费；《普通中等专业学校招生暂行规定》和《关于颁发技工学校招生规定的通知》强调，在招生录取上对少数民族学生给予一定倾斜。

政策目标既要具有稳定性，又要适应社会环境的变化，具有应变能力[36]。政策制定应注重持续性，兼顾社会和个人发展的长远目标和宏观目标，突出“以人为本”理念[37]，既要迎合国家发展民族职业教育的时代需要，也要满足民族地区人口生存技能的现实要求。

第一，注重鼓励、扶持和弱势补偿政策，是大力发展民族职业教育的重要保障。如2013年教育部、文化部、国家民族事务委员会联合下发《关于推进职业院校民族文化传承与创新工作的意见》，要求各地根据实际，制定本地区民族文化人才培养的地方性法规和政策；2015年《国务院关于加快民族文化的决定》指出，鼓励、支持内地有条件的企业参与民族职业院校的办学，落实税收等相关优惠政策，并加强与文化企事业单位合作，挖掘民族优秀文化资源。第二，增强民族职业教育政策适应政策环境变化的能力，是民族职业教育可持续发展的保障。在经济发展较落后的民族地区，无论外部环境和内部制度的变量变化与否，都应尽量保证政策变量与环境变量的同向变化[38]。对于一些长期性的教育政策，要建立常设性的教育决策机构，以保持教育政策各阶段的连续性[39]。如2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出，要推进招生和培养模式改革，提高民族地区中职学校毕业生进入高职院校继续深造的比例，实现初高中未就业毕业生职业技术培训全覆盖。可见，只有理性认识民族区域发展的差异性，寻求民族地区职业教育发展的合理路径，才能保证政策的适切性和可持续性。