食品安全治理的风险交流与信任重塑研究

王建华　沈旻旻

内容提要 食品安全事件爆发后，由于我国风险交流机制的不完善，在政府权威信息缺失，媒体掌握舆论主导，海量自媒体片面解读、过度报道的情形下，单一的食品安全事件往往容易演变为引发全社会整体焦虑的食品安全危机。在食品安全治理体系中，各主体之间的关系错综复杂，文章从整体出发，结合当前低社会信任语境，聚焦政府、媒体、公众三个主体进行深入探讨，得出要重塑牢固稳定的食品安全信任体系，必须要创造一个开放、包容的社会氛围：政府给予更少的管理，鼓励更多的沟通;媒体恪守职业道德，基于事实传递准确信息;公众提升自身知识储备，理性客观对待风险危机。

关键词 食品安全治理 风险交流 信任重塑

〔中图分类号〕C913;F203 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662X（2020）04—0096—08

一、问题的提出

民以食为天，食品是人们生活必需，故而食品安全问题爆发极易造成全国性的社会恐慌。不管是当年我国轰动一时的“三鹿三聚氰胺事件”，还是引发全澳大利亚恐慌的“草莓藏针事件”，都触动了公众担忧食品安全的敏感神经。食品安全的真相并不是非黑即白。然而社会媒体，特别是如今海量的自媒体对食品安全事件的错误解读和过度报道，常常使得单一的食品安全事件演变为引发全社会整体焦虑的食品安全危机。澳大利亚媒体对“草莓藏针事件”的无节制报道和传播，直接导致了一部分民众的恶意效仿，致使草莓藏针问题从最初昆士兰州的极个别事件，发展为波及维多利亚州、澳大利亚首都直辖区、南澳大利亚等多地的全国性案件。最终，不仅是草莓，苹果、香蕉、猕猴桃等多种水果也面临大规模滞销，澳大利亚水果产业遭受重创。食品安全事件就像“涟漪中心的石头”，而食品安全事件造成的社会影响便是“石头激起的涟漪”，涟漪的大小不仅取决于事件的性质和严重程度，也与事件的传播和公众的接收过程息息相关。因此，食品安全事件爆发后，如何进行有效的公共沟通就显得至关重要。

目前，我国食品安全事件的传播过程就存在公共沟通不畅的问题。食品安全事件发生后，由于食品事件的专业性和复杂性，加之相关监管部门、鉴定机构等工作流程和工作效率上的问题，往往难以为复杂的食品安全事件提供及时的鉴定结果和缘由说明，继而导致政府不能在事件发生后的第一时间发声。权威信息的缺失，致使舆论的主导权转移到了“嗅觉灵敏”的社会媒体手中。但多数社会媒体囿于食品安全专业知识有限以及获取信息不全面等因素影响，“食品出了什么问题”“在哪个环节出了问题”“会引发什么后果”等，媒体报道都难以给出充分、明确的回答。因此食品安全事件的首发报告一般是模糊且难以保证真实性的。食品安全关乎公众切身利益，公众对食品安全信息有着强烈的需求，在官方不能给出准确信息的情况下，公众就会对接收到的社会媒体发布的各种碎片化信息进行自我解读。在如今的自媒体时代，公众既是信息的接收者，也是信息的传播者，于是错误或片面解读的信息在第二轮、第三轮的传播中以讹传讹，最终导致谣言甚嚣尘上，真相无处可寻。

食品安全事件的舆论恶性发酵，追根溯源，是由不健全、低信任的食品安全风险交流机制造成的。在食品安全治理体系中，政府、媒体、公众是三个极为重要的行为主体，三者相互依赖又相互博弈。我国新组建的国家市场监督管理总局作为公共沟通中的政府主体，虽极力促进食品共治体系中各主体问的信息发布与沟通，但在实际行政过程中，仍然表現出一元治理特点。食品信息的不规律发布，公共沟通的不主动态度，具有距离感的行政话语风格，都使得政府掌握的信息难以准确有效地传递给社会公众。更为棘手的是，公众对于政府发布的信息并不买账。接连不断的食品安全事件使得公众对食品行业以及政府相关监管部门的信任度急遽降低。相比于政府的官方解释，公众更愿意相信流传于网络的只言片语、小道消息甚至谣言骗局。媒体是公众获知食品安全信息的重要通道，但市场化的媒体为了吸引更多的受众，多发布担忧、恐惧、质疑的内容，总体呈现出一种“非健康”传播态势。社会媒体在为公众传递食品安全信息的同时，也强化了公众对食品安全风险的感知，引发了公众的集体焦虑。

二、文献回顾与评述

食品安全风险是社会风险的一种，食品安全风险感知是公众对食品是否安全的判断和认知。公众对食品安全的共识性不安，揭示着潜在的社会状态和暗藏的危机水平。在我国的食品安全风险交流机制中，政府、媒体、公众三个重要行为主体之间存在着严重的信任断裂问题。在食品安全共治的风险交流机制中，三者独立作用又紧密相联，彼此掣肘又相互依赖。社会信任的断裂导致了如今食品安全信息交流领域沟通不畅的尴尬窘境。

对于食品安全事件发生的缘由以及如何提升消费者食品安全信心，国内外专家学者进行了大量研究。Mary Mccanhy等从信息发送者、信息渠道、信息接收者三个基本要素入手，考察了影响爱尔兰岛食品安全风险沟通的障碍，在对科学界和公众的意见进行评估的基础上对解决食品安全风险交流问题提出了相关建议。Hany A.Kuiper等提出通过在欧盟转基因风险分析过程中加入问题制定、风险目标分析环节、扩大风险评估范围、鼓励社会组织和公民更广泛参与风险分析过程的方式来恢复消费者对欧盟转基因生物风险分析的信心。国内，张宇东等通过分析消费者量化信息搜寻增强和精准化决策需求转变的过程和机制，剖析了食品安全风险感知下消费者的决策逻辑。倪国华等基于“弹簧效应”假说，对食品安全事件发生后传统的“捂盖子”方式进行定量评估，研究表明降低媒体对食品安全事件的监督效率，对食品行业的未来发展和公众食品安全信心均有负向影响。

对于食品安全风险交流体系中各个主体的行为和互动研究，学者们多从博弈论的角度展开。Li Qin以合作博弈论为基础建立食品安全治理模型，分析政府、市场和第三方机构在参与食品安全治理过程中实现博弈均衡的过程。刘任重采用博弈论分析方法，引入罚金、公众满意度等变量，在考察企业问重复博弈机制后，给出在一国经济快速增长时期食品安全事件频发的原因。王建华等运用博弈模型对政府和农业生产者在农产品安全监管和控制活动中的行为决策过程进行分析，给出了政府转变农产品安全监管职能的有效路径。吴烨以博弈论为工具，将政府、食品生产者、消费者的食品安全互动行为置于统一制度分析框架内，解析三者的行为作用范围及相应选择行为，并探讨了多中心治理中第三方行为对优化食品安全监管的可能性。

而对于食品安全风险交流体系中各主体之间风险信息交流和信任构建的研究，高原等在消费者食品安全信任研究中引入新经济社会学中的嵌入理论，试图构建一个适用于常规食品体系情境下的消费者食品安全信任机制。吴元元从整体主义视角，提出应当以系统性的进路，改善政府执法信息基础和危机风险交流方法，构建科学社群的平衡约束机制，建立消费者认知教育制度，在普遍意义上稳定公众的信任预期，重建食品安全共治模式的信任纽带。雷宇以近年中国乳制品负面事件为研究对象，实证检验了乳品行业声誉机制的信任基础所受的损害以及信任重构所面临的问题。宫贺等在危机传播情境理论中引入“施信者一受信者”框架，认为作为施信者的公众倾向于将危机视作“全局性问题”，而作为受信者的政府往往将危机归因于“个别组织”的违法行为，两者之间的矛盾在一定程度上滋养了谣言的产生，最后从“意义共创模式”角度提出信任重建的可能路径。

综上所述，国内外学者在食品安全治理领域多有论述，但文献多局限于食品安全治理体系的现状描述、理论研究和体制构建，而对食品安全风险交流体系中各主体之间的信息交流和信任关系缺乏深入剖析，且研究路径较为单一，多从某个主体人手进行考察。基于食品安全风险交流体系中各主体之间错综复杂的关系，本文从整体出发，结合当前的低社会信任语境，聚焦政府、媒体、公众三个主体进行深入探讨，试图厘清三者之间的互动与制约关系，剖析当前食品安全治理主体风险交流机制，以期建构更为长久可靠的信任体系。

三、理论基础与分析框架

公众的食品安全风险认知是其进行食品消费的决策基础。风险认知包括风险可能性和风险损失程度，分别指消费者在购买前主观预计产生不良后果的可能性和购买后主观认为的损失程度。公众在消费时都有规避风险的动机，他们对将要进行的消费决策所带来的结果的不确定性和对结果的重视程度越高，其风险认知水平就越高。公众和政府虽然都是食品企业的施信方，但双方评估食品风险的认知基础并不相同：公众的食品安全风险认知是受到自身经历、以往经验、社会文化等多种因素综合影响所形成的对某种食品的主观感受和判断，而政府发布的食品安全信息主要来源于相关食品监管机构以统计和计算为基础的风险评估。因此，公众以主观感受为主导的风险认知和政府以客观数据为基础的风险评估之间的差异，最终导致了双方的食品安全风险认知偏差。

食品安全风险交流，是弥合公众食品安全感性风险认知和政府食品安全理性风险评估之间“信息真空”，制定和施展食品安全政策的关键。风险交流，是个体、群体以及机构之问交换信息和观念的相互作用过程。目前，我国食品安全风险信息交流主要有6种途径：政府信息发布、政府信息咨询、食品安全教育宣传、公众信息反馈（消费者举报投诉）、媒体报道解读以及民间组织发布的相关风险信息。但每次食品安全事件发生后，公众过激的反应以及难以控制的网络舆情都显示着公众对政府和食品行业的不信任。由此可见，在食品安全信息交流方面，食品安全风险交流机制与公众的食品安全诉求并不匹配。究其原因，主要存在以下四个问题：政府媒体平台更新滞后，缺乏专业团队进行有效的信息采集和发布，公众食品安全知识欠缺，以及社会化媒体监管不足。

对于社会媒体在食品安全风险交流机制中的作用，不同学者观点各异。日益发达、普及的传媒通讯和传媒技术因其时效性、交互性、易获得性等优势给风险交流各方提供了信息搜索、存储、再传播等诸多便利，但同时也在信息准确性、可靠性等方面存在天然缺陷。在政府和公众的信息交流过程中，社会媒体充当着“传声筒”的角色，使双方能够迅速交换食品安全信息和食品安全事件现状;但同时，媒体报道失实、刻意夸大问题、片面报道新闻、以讹传讹互动等现象也使得焦虑情绪在公众中蔓延。当小概率的食品安全事件被持续集中报道，在引起社会关注和警觉的同时，也缔造了如今公众认为“中国食品普遍不安全”的负面印象。这种负面作用在如今的新媒体时代更为显著。自媒体的发展使得每个人都可以成为信息的编辑者、发布者和传播者，如果政府在食品安全领域依旧存在“交流缺位”“交流滞后”等问题，势必会使恶意炒作、刻意夸大的新闻占据主导，导致公众在食品安全问题和食品安全监管问题上的信息混乱。因此，当前食品安全风险交流机制的缺失，最终导致了消费者对食品安全丧失信心，对政府监管机构失去信任。

食品具有“信任”属性，公众不论在食品消费前还是消费后，都难以准确识别食品对人们健康的影响。而食品生产工艺的不断发展，使得即使在信息对称的理想状态下，也难以保证信息完全。对这种不确定性的一种应对机制就是信任。信任，建立在社会关系之间，是一切社会活动的基础，含有人们对社会行为存在互惠的期望。这种状态表现在食品安全上，就是施信者对受信者的积极期望，即公众期望食品企业安全生产，政府机构有效管理。公众的信任可以分解为以个人为基础的信任、以认知为基础的信任、以知识为基础的信任和以计算为基础的信任。以个人为基础的信任，属于个人特征，是公众个体愿意或不愿意付诸信任的倾向;以认知为基础的信任，是在缺乏证据的前提下依旧倾向信任的第一印象;以知识为基础的信任，是在拥有交易对象相关知识的情况下对对方行为的一种预测;以计算为基础的信任，是通过经济效益分析，评估对方是否存在投机行为的一种估计。由于食品属于生活必需品，公众往往以个人和认知为基础的信任进行消费抉择;但当食品市场上负面消息充斥时，公众偏向于采取更高阶的以知识和计算为基础的信任。此时，完善的风险交流机制、健全的交易投机行为处罚制度将极大地增加公众的安全感和信任度。因此，在食品安全管理方面，不仅要降低食品安全的实际风险，加强食品安全风险交流和信任构建也至关重要。而一个完善的食品安全风险交流机制，可以有效加强食品安全信息互动，消除公众在食品安全问题上的信任缺失，最终实现食品安全问题的早预警、早发现、早处理、早公布。

四、食品安全危机的发生机理与内生逻辑

随着食品行业分工的进一步细化，食品供应链越来越长，涉及的环节也越来越复杂，食品安全问题常常显示出跨部门、跨行业、跨地区的特点，因而食品监管必须是立足于全產业链的整体监管。2018年国家成立市场监督管理总局，实现了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家食品药品监督管理总局的“三局合一”，但以往多部门分享监管权的实际格局始终未变，切割了食品安全监管在全局上的系统性和连贯性，监管部门问信息沟通不畅、工作配合不协调、权责划分不明晰等问题时有发生。诸多监管不力事件的负面效应叠加，反映在公众和媒体层面就是在食品监管方面的“政府失灵”，使得公众对政府的信任度一降再降，以至于公众忽略了政府在食品安全监管方面所做的努力。在食品安全问题上，公众与政府之间的隔阂主要来源于双方信息的不对称，而社会化的媒体又在其中起到了推波助澜的作用，加剧了如今普遍的食品安全恐慌。

但对于媒体的监督，政府仅给予谨慎的支持。Repnikova指出，我国政府支持媒体服务于国家利益的舆论监督导向，但并不鼓励媒体代表公众的意见。因此，我国媒体的角色在政府干涉、市场力量和新闻专业主义理念中被撕裂，最终只能“带着镣铐跳舞”。在政府出现工作失误时，媒体往往难以进行直截了当的批评。各类食品安全事件报道，多将企业和商贩作为新闻报道的批判主体，而对政府相关部门和执法人员显示出明显的正面倾向。食品安全事件的发生，企业商贾的违法行为咎有应得，但政府的监管不力同样难辞其咎。然受限于我国国情和媒体属性束缚，政府和执法人员多以查处和维护食品安全稳定的高大强势镜像出现在各类报道中。政府向外界传递信息，需要媒体作为中介和载体;媒体也渴望获得政府信息，为其提供官方、科学、准确的新闻素材。新媒体的出现更是为政府与社会之间进行直接的信息互动提供了技术环境。但当食品安全事件爆发，政府若消极对待，没有在第一时间发表声明，姗姗来迟的政府表态就与各类媒体的集中报道形成鲜明对比，将进一步激化公众对政府的负面情绪，构建政府信任便无从谈起。

五、食品安全风险交流体系的信任重塑

公众对于食品安全的低信任态势，源于失败的公共沟通的负面效应叠加。政府在食品安全信息公开上的反应迟缓和不作为现象，直接導致了公众对政府信任的断裂。无效的公共沟通加剧了公众对食品安全的集体焦虑，这种共识性的不安又进一步折损了公共沟通的效果。公众对食品安全的信任要靠长期渐进的正面信息的不断积累。政府作为食品安全的主要监管主体，理应在食品安全风险交流体系中起到掌控与协调的作用。然而面对不断变化的社会和不断出现的诉求和需要，政府机构常常表现出一定的惰性和滞后性。因此，政府除了通过行政监管来降低食品安全实际风险外，也要转变以往对待信息交流互动方面的消极态度，与公众、媒体之间建立起积极、及时、有效的风险交流体系。而这个体系建立的基本前提就是政府要做到对食品安全信息的透明公开。食品安全相关部门的官网、官微是政府面向社会的一个重要窗口，其发布的食品安全信息必须是全面、及时、客观、权威的。日常食品安全信息的连续性公开透明，将有效强化政府的公信力。当食品安全事件爆发时，及时公布风险信息，能在很大程度上消弭社会的不安情绪。

确定性是信任的基础。食品安全事件爆发时，常常是模糊不清的事件真相、得不到回应的困惑焦躁和没有正确引导的风险评估，将公众引向了慌乱的边缘。若是事实遥不可及，情感便成了评判的权宜之计。当公众被繁琐难辨的信息掩埋，又找不到权威可靠的信息来源时，只能借助情感判断，投向某些言之凿凿的媒体断言。因而，在食品安全事件舆论开始发酵时，政府、科学机构、主流媒体就要迅速加以关注并采取相应行动：运用丰富的信息储备和科学的技术手段对事件进行初步判断;随时关注并引导舆论走向，通过网站、微博、微信等媒体迅速发布第一手资料;及时回应并疏导公众的疑惑和惊惧，对各类谣言和伪科学、反科学言论条分缕析，还原事件真相。

媒体在食品安全风险交流体系中兼具传递食品安全信息和放大公众声音的双重职责。对于作为传声筒和扩音器的媒体，如果充分加以利用，能有效帮助公众感知食品风险，提升政府公共沟通的效果。借助媒体互动性、广泛传播性、易获取性等优势，政府可以在食品安全危机爆发的第一时间向公众进行信息速递。较于政府的官方网络窗口，大众媒体和自媒体更为开放、透明，信息的传达不再是简单的宣传教育，而是多方社会成员的信息交换和意见交流，在这个过程中，食品安全信息以最短的时间对尽可能多的公众实现了传递。另外，政府要充分利用媒体，从逻辑严密的科学性解读、通俗易懂的社会化阐述等不同维度，借助微博、微信、豆瓣、知乎等新型社交软件和报纸、电视、广播等传统大众传媒，配合图、文、影、音等不同形式，多方面、全角度向公众进行食品安全知识宣传和食品相关政策解读，普及知识、澄清谣言，提高公众对于科学的理解和接纳能力，引导公众重回理性。在食品安全事件发生时，使公众能够对风险进行客观解读和相对准确的评估，不会轻易被无关或错误信息干扰判断，最终采取适当的行为来应对和处理风险事件（如图2所示）。

图2 基于信任的食品安全风险交流体系的重建

在构建信任体系的过程中，要容许理性不信任的存在。建立在知识、经验基础上的理性不信任是对信任体系的一个重要的机制补充。政府在网络媒体监管中，要破除采用“删堵封”为主要手段来维护政府正面形象的观念，为媒体和公众保留一定的不信任空间。当不信任产生于客观的政府机构效率低下、官员渎职懈怠等负面事实时，政府只有接纳这种不信任，并做出积极回应来改正错误，才能确保公众对政府的长久信任。信任，是一种社会关系。要重塑牢固稳定的食品安全信任体系，必须要创造一个开放、包容的社会氛围：政府给予更少的管理，鼓励更多的沟通;媒体恪守职业道德，基于事实传递准确信息;公众提升自身知识储备，理性客观对待风险危机。唯有此，相互信任的食品安全风险交流体系的建立才有可能。

责任编辑：秦开凤