安徽省湿地公园发展状况研究

王子鹏，周立志*

（湿地生态保护与修复安徽省重点实验室（安徽大学），合肥 230601）

湿地是支撑人类生存发展的重要生态系统之一，但全球湿地退化和丧失的速度超过了其他类型的生态系统退化和丧失的速度[1]。我国自然湿地面临抢救性保护的艰巨任务，需要加大湿地保护的力度，完善保护体系。除了建立湿地自然保护区和湿地保护小区外，建立各种类型湿地公园也是一种重要的保护途径[2]。湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，按照有关规定予以保护和管理的特定区域，是自然保护地的类型之一，并依据功能和建设目的，将湿地公园功能区划分为保育区、恢复重建区、合理利用区，并进行分区管理[3]。由定义可知，湿地公园的建立以湿地为基础，不仅要起到保护湿地生态系统完整性的目的，而且要兼顾科学合理地利用湿地资源，充分湿地的生态、经济和社会价值，以及发挥科普、宣教、旅游、休闲等功能。湿地保护工作的通常做法是：选择国际上具有重要意义的湿地建立保护区或湿地公园，制定和实施科学有效的保护管理措施，建成具有指导性的样板[4]。国外对湿地资源的保护形式多种多样，通常为自然保护区、国家公园等，一般不直接称湿地公园[5]。国内将湿地公园作为一个新兴研究领域，自2000 年以后才开始出现[6]。目前对湿地公园的研究多集中在景观结构与规划研究、生物多样性研究、生态系统服务价值、湿地保护与修复、景观变化与遥感识别等方面[6-7]，对湿地公园的建设状况、困难及原因的研究较少。自2005 年浙江省西溪湿地被批准为第一个国家湿地公园（试点）以来，我国湿地公园建设得到快速发展，据文献统计，已有国家湿地公园898 处（2017 年）[8]。

安徽省是我国湿地生态区位极其重要、湿地资源丰富的省份之一，虽然近年来湿地生态环境呈现改善态势，但仍存在水体污染、湿地侵占、外来物种入侵、湿地生态系统破碎等问题[9-11]。在此背景下，安徽省近年陆续出台《安徽省湿地保护条例》《安徽省湿地保护修复制度实施方案》等法规、文件，通过法律的形式加强湿地保护。随着湿地管理工作的法治化、规范化，湿地公园在安徽得到快速发展。

本文通过对安徽省湿地公园进行资料收集、问卷调查、实地调研等方法，结合现行的相关政策、标准等文件，对湿地公园的建设现状、存在问题进行分析，并提出相应的对策、措施，对于全面保护湿地生态系统，完善湿地保护管理体系，合理利用湿地资源，充分发挥湿地的多种效益和功能，促进湿地公园规范健康发展和建设管理水平具有重要意义。

1 研究方法

1.1 研究区域概况

安徽省境内湿地类型和湿地资源丰富，湿地总面积和湿地率分别位居全国第14 位和第13 位。现有河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地4 种类型，总面积约104.18 万hm2，占全省国土面积的7.47%。其中自然湿地面积71.36 万hm2、人工湿地面积32.82万hm2，主要分布在长江、淮河、新安江三大流域，并建立了以湿地类型自然保护区为主体，湿地公园和自然保护小区并存，水产种质资源保护区、水利风景名胜区、水源保护地以及认定国际、国家和省重要湿地等保护地形式的完善保护体系[9]。省内湿地公园分为国家级、省级、市级，本文主要调查国家和省级湿地公园共51 处。

1.2 研究方法

借鉴RAPPM、METT、湿地公园试点验收办法、国家湿地公园评估评分标准及有关湿地公园的现状及评价等研究资料[12-18]，形成研究所需资料清单。资料收集内容包括湿地公园的总体规划文本、功能分区图、基本特征（位置、级别、类型、面积、建立与验收时间）、资源本底数据等。

问卷内容涉及包括湿地公园的总体规划的执行情况、主要保护内容和利用模式、功能分区建设情况、管理机构的设立情况、人员能力和配备情况、管理制度和办法的健全性、监测和宣传能力（包括监测和宣传活动的开展、内容、频次等）、资金来源与保障情况、与周边社区共建状况（包括土地权属问题、社区参与建设情况）等。力求涵盖湿地公园管理、建设、保护恢复、可持续发展状况等各个方面。问卷调查对象主要为湿地公园管理人员。共发出问卷 51 份，回收 46 份，其中有效问卷 46 份（注：1 处国家湿地公园，4 处省级湿地公园未收集到具体资料）。

实地调研内容包括湿地公园的宣教馆的建设、保护修复工程的效果、有无明显违建设施、外部交通与内部道路的完善性、周边社区的发展变化情况等，将获取的数据进行汇总、分类、制表。

调查时间为2017 年3 月至2018 年12 月。湿地公园的建设状况评定采用两种方法，省级湿地公园采用《省级湿地公园建设规范》（DB34/T 3035-2017），评估其优秀、良好、较差[19]。国家湿地公园采用《国家湿地公园评估评分标准》，评估其优秀、良好、较差[15]。湿地公园的数据处理、统计分析等在Excel 2007 中完成，并根据调查得到的GPS 记录点，使用ArcGIS 10.4 软件制作湿地公园地理分布示意图。

2 结果

2.1 发展趋势

截至2017 年12 月，安徽省已批复建设省级和国家湿地公园共51 处。从时间顺序来看，湿地公园年建设数量从2007 年的1 处，增至2017 年的51 处（含试点）（见图1），湿地公园面积从2007 年的9 850 hm2增加到2017 年的103 443.92 hm2（见图2）。从2013 年开始安徽省湿地公园的建设数量和面积增长分别呈 y=7x-7.75（N=11，R2=0.974）、y=12 998x+8 533（N=11，R2=0.923）线性增长模式。

图1 2007—2017 年批准的湿地公园数量

2.2 分布状况

图2 2007—2017 年批准的湿地公园面积

湿地公园在安徽省内分布广泛，除铜陵市外，其余各市均有分布，但数量不均衡。湿地公园平均建设数量为3.2 处/市，以阜阳市建设数量最多（12处）（见表1 和图3）。湿地公园保护的湿地面积占全省湿地面积的7.6%。所有地区中，湿地公园保护的湿地面积比例最高的为黄山市，达到42.0%；最低的为滁州市，为0.2%。

表1 湿地公园的分布情况、保护面积和保护比例

2.3 类型和面积

湿地公园保护的湿地类型以自然湿地中的河流和湖泊湿地为主。河流型湿地公园共有23 处，占45.10%；湖泊型湿地公园有13 处，占25.49%；人工湿地型湿地公园有15 处，占29.41%（见图4）。国家湿地公园中面积最小的为226.80 hm2（来安池杉湖），最大的为21 841.00 hm2（太湖花亭湖）；湿地率最小的为41.21%（淮北中湖），最大的为95.87%（桐城嬉子湖）。省级湿地公园中面积最小的为86.00 hm2（临泉戴桥鹭鸟洲），面积最大的为6 133.00 hm2（颍东区东湖）；湿地率最小的为49.60%（怀远滨淮），湿地率最大的为92.22%（南陵奎湖）（见表2）。

图3 安徽省湿地公园分布示意

图4 湿地公园类型统计

2.4 建设状况

经评估，省级湿地公园的评估结果较差的主要为设施建设、科研监测、科普宣教，分别有7 处、10处、6 处，占比38.9%、5.6%、33.3%。国家湿地公园的建设程度普遍为良好，其中评估结果较差的主要为管理状况、科普宣教、科研监测，分别有6 处、9 处、6处，占比 21.4%、32.1%、21.4%（见表 3）。另外，在可持续发展、保护修复方面部分湿地公园评估结果也较差。

表2 湿地公园的面积、湿地率和主要湿地类型

（续表2）

3 讨论

3.1 发展状况分析

湿地公园发展过程与政府政策环境密切相关[20]。在国家层面的政策环境，随着《国家湿地公园评估标准》《国家湿地公园建设规范》的颁布实施，党的十八大提出扩大湿地面积及党的十九大提出强化湿地保护和恢复等要求后，《国家湿地公园总体规划导则》中对湿地公园的建设要求更加具体，资金来源更加宽泛和多元化，各地政府申报建设湿地公园的积极性逐年提高。在省级层面的政策环境，安徽省颁布了《安徽省湿地公园管理办法（试行）》《安徽省湿地保护条例》《安徽省湿地保护修复制度实施方案》《安徽省重要湿地名录》等，并且2013 至2018 年与全球环境基金（GEF）合作开展了加强安徽省湿地保护地体系管理有效性项目，通过项目实施，新增湿地保护地总面积175 347.02 hm2。上述多种因素促使全省湿地公园迅速发展。

在不同的地区，湿地公园的发展状况并不相同。主要原因为不同地区中湿地的主要保护形式不同。如黄山市的湿地面积为22 119.67 hm2，其湿地类型自然保护区和湿地公园保护的湿地面积分别为 11 601.30 hm2、9 301.28 hm2，分别占湿地面积的52.45%、42.05%。而阜阳市的湿地面积为53 109.98 hm2，其湿地类型自然保护区和湿地公园保护的湿地面积分别为14 318.30 hm2、16 071.83 hm2，分别占湿地面积的26.96%、30.26%。另外，不同的湿地面积、湿地类型、湿地景观和保护目标等也导致湿地公园的面积并不一致。例如太湖花亭湖的面积为21 841.00 hm2，是以保护花亭湖及周边流域的水源地水质为主[21]；而池杉湖是以保护池杉林景点为主，其面积仅有226.80 hm2。因此在不同的地方，应结合自身湿地特点选择湿地的保护形式，并不需要都以湿地公园为主。

表3 湿地公园调查评估结果

综合分析调查结果，安徽湿地公园的建设成效在于加强了湿地资源的保护，改善了周边社区环境，传播了湿地保护理念。但在社会资金支持、湿地修复或恢复示范项目、促进地方经济社会发展方面仍有待提高。

3.2 评估结果分析

3.2.1 设施建设和管理状况分析

（1）湿地公园建设进度普遍滞后，尤其省级湿地公园滞后情况更为严重。目前有29 处湿地公园（国家级20 处，省级9 处）能按期进行基础建设，占比56.86%。但总体规划执行进度不一，只有20 处湿地公园（国家级15 处，省级5 处）可以按期执行整体建设，占比39.22%。表明湿地公园的建设进度仍然受限，较难按期完成湿地公园的建设。

（2）建设经费来源较少，现有资金不能满足建设需要。湿地公园的经费主要来源为政府投资，社会资本参与程度较低。有24 处湿地公园的建设受经费不足限制，占比52.17%；仅有5 处湿地公园通过PPP 方式进行运营和建设来缓解财政压力。省内湿地公园建设费用与江苏溱湖、浙江西溪、江西鄱阳湖、重庆彩云湖、陕西千湖等国家湿地公园平均投资约376.8 万元/hm2相比[22]，仍有很大差距。经费不足成为湿地保护与管理工作任务面临的困难之一。原因包括：财政困难、配套资金不足、财力有限的地方政府很难直接投资大量资金用于湿地公园建设；湿地公园建设初期投资大，但是投资回报率低，资金回收缓慢甚至难以回收，难以吸引社会资本的投入；湿地公园的旅游收入较少等。

（3）管理机构建设率低，管理级别偏低，湿地公园存在批而不建的现象。管理机构作为湿地公园开展资源保护、科学研究以及日常管理的常设机构，是影响湿地保护事业的重要因素。目前有29 处湿地公园设有管理机构（正处级1 处，副处级1 处，正科级19 处，副科级和股级8 处），占比63.04%。表明湿地公园的管理机构覆盖率较低，仍需进一步完成机构建设。

（4）工作人员配备不足，导致湿地公园运行困难，且不利于管理质量的提高。有15 处湿地公园存在人员数量不足、现有工作人员专业知识不足等问题。全省湿地公园的现有工作岗位为369 个，工作人员为262 位，人员配置率为71.00%。其原因有：地方编委部门对于湿地公园人员申报不够重视；湿地公园没有定员标准，无法确定湿地公园应配备人员数量；对湿地公园工作有兴趣的人员较少等因素。

（5）保障湿地公园的法律法规较少，对破坏湿地的行为执法权不足。完善的法制体系是湿地保护和可持续利用湿地资源的关键，而资源管护执法权限不足导致不能履行对湿地的保护管理。目前设有管理办法的湿地公园有18 处，占比39.13%。省内已经颁布的《安徽省湿地保护条例》《安徽省湿地公园建设管理办法》等虽然对全省的湿地保护制定了要求，但刚性约束不足，一旦与其他法律法规发生冲突时，效力有限。

3.2.2 科研监测及宣教状况分析

湿地公园开展科研项目和监测活动较少。开展监测活动的国家湿地公园有23 处，占本级的82.14%；省级湿地公园中仅有10 处，占本级数量比例55.56%。科普宣教方面主要存在队伍建设不齐全、宣教活动效果较差等情况。全省仅6 处国家湿地公园有较完善的宣教队伍（宣教队伍有3 人以上），占比13.04%。不能正常开展活动的原因包括：未建设完成无法安排相关工作、缺乏专业监测或宣教人员等。

3.2.3 保护恢复成效分析

目前湿地公园实施的保护恢复工程结果并不理想，主要表现：湿地公园内动植物种类或数量仍有减少的趋势；外来有害物种数量或面积增加；湿地自然状况受到干扰等。主要原因：湿地公园对分区管理意识不到位，对规划的科学性、合理性论证不足；实施工程时未严格按照规划施工；湿地保护修复工程没有明确的验收标准等，以及在破坏或侵占湿地后，无法补偿和维护湿地的总量和功能。

3.2.4 可持续发展状况分析

（1）湿地公园与周边群众对于公园范围内的土地权属和使用存在争议（尤其是流转后的土地），导致无法有效管理。目前有9 处湿地公园的建设受土地权限影响，具体表现：虽然已经对需要占用的土地进行了流转、拆迁或赔偿，但群众仍在原有土地上进行种植、养殖等活动，影响正常建设；建设用地指标受限；部分拆迁村庄建筑物废墟仍未清理，无法进行生态修复。产生上述问题的原因：湿地公园的建设未明显改善周边社区的环境状况和经济收入，导致当地居民对湿地公园的认同度不高；政府流转土地后没有及时支付补偿款，导致当地居民配合湿地公园建设的积极性不高；土地流转之后未及时确权发证等。

（2）对湿地公园的建设目的和认识不到位，存在重视湿地公园利用、轻视湿地保护的观念。本次调查中发现部分地方存在积极建设旅游项目、消极建设保护修复项目的现象。从侧面反映出部分地区缺乏湿地保护意识，对湿地的价值和重要性认识不够，地方政府存在希望利用湿地公园发展旅游，增加经济收入，带动地方发展的想法。产生上述现象的原因包括：一方面是地方政府作为资源处置权的主体，其行为受约束力低，土地用途无法有效管控，缺少执法监督机制；另一方面，湿地资源的多功能性导致多个部门对湿地公园实施管理，部分地区存在申请设立了湿地公园的同时，又申请设立风景名胜区、文物保护单位、水利风景区、旅游景区等的情况；企业化经营也可能导致管理部门名义上是管理者，实质上又是经营者，受利益驱使往往重开发利用而轻保护。

3.3 建议及对策

（1）因势利导调动湿地公园建设的积极性，强化总体规划的执行力。在生态文明建设的背景下，以国家政策为导向，省内各级政府和部门积极参与湿地保护修复，不断健全有关法律体系和政策，如加快出台省内《生态红线区域保护监督管理考核办法》，定期开展湿地公园建设管理自查评估活动等。吸收国家公园建设试点的经验，积极引进先进的管理理念与技术，推进湿地公园建设。

（2）保障湿地公园的政府主体投资并鼓励多渠道融资。根据国家林业和草原局《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》等规定，出台湿地公园管理办法，并将湿地公园保护管理所需经费列入地方财政预算，明确湿地公园建设的财政支出责任和资金投入标准[22]。积极申请中央和省内湿地专项资金，用于湿地公园建设，减轻自身融资压力。良好的游憩服务设施是公园旅游发展的保障，湿地公园应加快基础服务设施建设，提高公园服务质量[23]，发掘公园的景观变化特色，吸引游客观光旅游，增加经济收入。

（3）加强管理机构的建设比例，调整管理机构级别。根据《国家湿地公园试点验收办法（试行）》《国家湿地公园评估评分标准》等要求，制定湿地公园的机构设置和编制管理的规定，设置国家湿地公园科级及以上管理机构；根据《安徽省湿地公园建设管理办法（试行）》《省级湿地公园建设规范》等要求，设置省级湿地公园管理机构或委员会。

（4）优化湿地公园岗位设置，合理配置人员数量。参照《国家湿地公园评估标准》，合理设置岗位，现有人员数量在8 人以下或专业人员数量在5 人以下的，可以申请增加编制岗位或人员。超过上述标准的，应合理优化人员配置；建议地方编制管理部门参照事业单位岗位设置管理实施意见，完善湿地公园的定岗定编管理。通过以岗位设置为基础的职业生涯规划、以岗位聘用为前提的人才培养、以岗位考核为依据的绩效管理，增加湿地公园工作的吸引力[24]。工作人员应根据其岗位职责和工作需求通过湿地公园交流研讨、实地考察等形式，学习所需专业知识和技能[25]。

（5）加强湿地法律法规和湿地公园管理办法建设。宣传利用好《安徽省湿地保护条例》《安徽省湿地保护修复制度实施方案》等，加强政府对湿地保护和修复的法律建设，以法规的形式明确湿地公园的地位、法律责任和资源产权归属。同时，力争实现“一园一法”，即每个湿地公园颁布自己的管理办法。

（6）加强湿地公园监测能力，提高对内部资源状况的了解。做好湿地公园的资源调查、科学考察工作，查清本底情况，以湿地公园为平台，以保护对象为重点，采取内引外联的方式，吸引、支持大专院校、科研院所等到湿地公园开展科学研究[26]，通过合作研究以加强对工作人员的培训，提高科研水平。

（7）加强湿地公园宣教能力，展现湿地公园的作用和意义。保障湿地公园宣教设施建设与湿地公园建设同步进行；对宣教人员进行培训，提高专业知识的宣传能力；充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体和学校教育，开展宣传活动，增强全民对湿地保护的意识[27]。

（8）科学合理地开展保护恢复活动，开展项目验收评估。针对湿地公园的资源特点和现状，科学合理地开展保护恢复活动；利用不同功能区之间的差异与联系，开展项目可行性论证，降低项目实施后可能产生的负面影响；根据项目实施目的，建立不同的项目验收评估标准，例如对生态恢复项目建立一套评估湿地公园生态恢复成效的指标体系进行科学评估；对动植物栖息地保护项目开展栖息地适应性评价等；借鉴美国等国家湿地补偿的优秀经验，设立湿地补偿程序，进一步明确湿地补偿的类型和标准[28]，从而推进湿地公园保护修复项目实施进度。

（9）优化湿地公园的土地权属和利用方式。在公园建设和发展与社区的建设发展和利益需求密切联系起来，建设美化社区的大环境，改善社区基础设施；通过生态旅游增加社区就业机会，提高居民生活质量[29]。充分利用环境资源，发展生态农业和观光农业，保持农业经济良性发展[25]，使社区群众成为湿地公园建设的支持者，最终实现公园建设与社区发展的双赢。对周边群众进行宣传教育，强化当地居民的法律意识，如对在湿地公园范围内捕捞、狩猎、砍伐、采挖、开垦等行为进行法律责任说明；出台湿地生态补偿标准，完善湿地的生态补偿机制；及时完成土地流转流程，按照规定及时支付赔偿款；在土地流转完成之后，及时确权发证，维护流转双方的权利[30]。

（10）强化政府对湿地保护的主流化认识，提高管理建设的规范性。强化生态红线区域保护的监督、管理与考核工作[31]；开展跨部门协调组织与行政绩效考核，深化湿地保护理念的主流化，提高对湿地和生态系统价值的认识，倡导政府及其部门将湿地保护融入政策，体现在行动中[32]；基于现行的保护地体制机制，尽快实现“一个保护地一个牌子、一个管理机构”，并实现省级政府垂直管理[33]；借鉴国外的特许经营制度，实现由政府承担资源保护、管理、监督职责，第三方经营的政企、事企分开模式[34]。