论宪法视角下监察权与检察权行使的衔接

何建华　郝若敏

摘 要：2018年《宪法》修订和《监察法》的颁布，确定了国家监察机关的职责之一是调查职务违法犯罪案件，《人民检察院组织法》规定国家检察机关侦查司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。监察权与检察权在运行过程中呈现交叉衔接态势，文章通过研究监察改革缘由、监察权与检察权的宪法定位以及法律衔接三个问题，以期在法理上进一步明确监察权与检察权的定位，使二者在实践中能更好的履行职能，实现完美衔接。

关键词：检察权;监察权;衔接

第十三届全国人民代表大会第一次会议2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》与2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》将国家监察委员会增设为行使国家监察权的国家机关，明确规定了监察机关办理职务违法犯罪案件。2018年11月24日，最高人民检察院印发了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》，规定检察机关侦查司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，结合2018年4月17日中央纪委、国家监委印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》等规定，对新形势下的检察机关及其所行使的国家检察权与新设的监察机关及其所行使国家监察权，从宪法视角下深入研究二者权力行使的衔接，有重要的理论价值和实践意义。

一、监察权改革的缘由及进程

监察权是由法律规定的专门国家机关及人员对其他公共权力机关及人员行使权力的合法性、廉洁性等实施监督与纠举的权力。

我国在长期的探索中，发展出独具特色的权力监察（监督）体系，秦前红教授把這一套体系概括为“三驾马车”模式：第一方面，国家权力机关监督体系，以人大监督为核心，还包括司法监督与行政监察;第二方面，执政党自身内部监督以及人大、政协的民主监督;第三方面是相对的“软”监督，包括民主党派监督、人民群众监督等。这样的概括较为全面地描绘了之前我国的权力监督体制，但在实际上是属于广义上的“监督”，非专门的“监察”范畴，而真正承担国家监察职能的实际上是三项制度：一是处于主导地位的党内纪检制度;二是处于保障地位的检察监督制度;三是处于补充地位的行政监察制度。

上述体制虽然有利于从多种领域强化权力监督的效力，但是也会难以避免地陷入“九龙治水而水不治”的困境，国家的监察权力被分散在多个机构和部门。“三驾马车”模式将监察权一分为三，三类监察主体处于不同的系统，其负责的监察对象既交叉重叠，又未能实现“全覆盖”，且互相之间职能边界不清，最关键的是，三类监察方式在执法方式和执法标准上不统一，无法形成稳定、高效的衔接机制。多机构、多主体的监察模式导致监察合力难以形成，效果达不到理想状态。

正是基于我国监察体制存在的不足，不能适应新时代条件下保障公权力廉政的目的，中央做出了国家监察体制改革的决定和部署。改革采取较为稳健的方式，在党的坚强领导下，按照中央的部署，改革推进得十分迅速，每一步都平稳有力，在短时间内取得了许多重大成果。2018年3月11日，《宪法修正案》在第十三届全国人大第一次会议上经投票表决获得高票通过，修改并增加了关于国家监察机关的设立、监察委员会的法律地位、机构及人员组成、权责及约束等内容。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议正式通过《中华人民共和国监察法》。

《宪法》相关条款的修改以及《监察法》的通过，意味着国家监察体制改革成果获得宪法意义上的最终确定，国家监察权正式成为我国权力结构中的一项宪法性权力。

二、宪法视角下的监察权与检察权分析

《宪法》赋予新设的监察机关直接隶属于同级人大，其隶属关系如下图所示，这极大地提升了监察机关的位阶。原来分散的监察体制，只是人民政府或检察机关下设的部门，而改革后设置的监察机关，其地位与政府及两院处在同一位阶，都由人大产生并直接向人大负责，与“一府两院”的权力平行，新的监察权既非司法权，也非行政权，而是一项独立的权力。国家监察权作为一种新型的国家权力出现，也就改变了原来的国家权力结构和政治体制格局，从“一府两院”变革为“一府一委两院”的新体制，这也是我国新国家监察体制的标志性特色。

监察权与检察权均具有监督的属性。监察机关是行使国家监察职能的专责机关，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关。从权力产生之初，监察权与检察权就有监督权的内涵。从机构组成上看，监察委员会和纪律检查机关合署办公，纪委原本就是党内监督部门，体现的是党内监督，而监察权来自人民，体现的是人民监督，通过机构整合最终形成党内监督和人民监督有机融合，保证所有行使公权力的公职人员都被全覆盖监督，使得监督体制和监督机制更加制度化、规范化。检察机关目前正值内设机构改革，但根据最高人民检察院已经完成的内设机构改革来看，其各检察厅监督职能包括对刑事、民事、行政诉讼活动及刑事、民事、行政判决和裁定等生效法律文书执行的法律监督工作;死刑复核活动监督工作;对监狱、看守所等执法活动的法律监督工作等。

监察权具有独特的政治属性。监察权是专司国家监察职能的权力，在权力结构体系中具有平衡和调节现有国家权力关系的功能，其以权力制约权力的调节方式，能够发挥遏制腐败、制约权力的作用，对巩固政权发挥着不可替代的政治功能。

监察权具有准司法性。监察机关有执法与职务犯罪调查的职能，对涉嫌职务犯罪的案件要移送检察机关提起公诉，这说明监察机关不是国家司法机关，不能行使检察机关的公诉权，更不能行使审判机关的审判权，但依据法律规定对涉嫌违法的被调查人员可以行使讯问、询问等刑事侦查权，从这一点看，其具有司法权的行使方式，但不具备司法终局性。

由此可见，监察权与检察权相比，是一种具有独特政治属性、准司法性的内涵多样的混合性权力，这种混合性在监察权与检察权的衔接中呈现的更加明显。

三、监察机关监督执法权的行使与检察机关法律监督权行使的衔接

监察机关有权对公职人员进行监察，检察机关的公务员自然属于被监察对象之一，根据最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》，检察机关对司法工作人员相关职务犯罪有侦查权，监察机关对职务犯罪的调查活动应受法律监督，二者在运行过程呈现相互交叉的态势。

（一）案件管辖范围的衔接

《监察法》和《国家监察委员会管辖规定（试行）》规定，滥用职权罪、玩忽职守罪属于监察机关的管辖案件。检察机关管辖的案件范围是司法工作人员涉嫌利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件。即非法拘禁罪;非法搜查罪;刑訊逼供罪;暴力取证罪;虐待被监管人罪;滥用职权罪;玩忽职守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;执行判决、裁定失职罪;执行判决、裁定滥用职权罪;私放在押人员罪;失职致使在押人员脱逃罪;徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。

实践中，司法工作人员的滥用职权、玩忽职守犯罪，可能发生在司法活动中，也可能发生在行使其他职权的活动中。根据《刑事诉讼法》和《国家监察委员会管辖规定（试行）》，检察机关立案侦查的滥用职权、玩忽职守犯罪是指发生在司法活动中的司法工作人员犯罪。因此，检察机关立案侦查的滥用职权、玩忽职守案件应是司法工作人员滥用职权、玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形。对于其他国家机关工作人员滥用职权罪、玩忽职守案件或者司法工作人员滥用职权罪、玩忽职守，但没有侵犯公民权利、损害司法公正的，不属于检察机关管辖，应当由监察机关依法调查处置。

（二）案件线索移送和互涉案件的处理

检察机关在侦查司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪时，若发现司法工作人员其他职务犯罪线索，根据《监察法》第三十四条规定，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置;对于司法工作人员既涉嫌侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的案件，一般由监察机关为主调查，检察机关予以协助。

实践中，监察机关和检察机关管辖的司法工作人员犯数罪情形主要有两种：一种情形是数罪之间有牵连关系，构成牵连犯，一般由监察机关为主调查，检察机关协助;另一种情形是数罪之间没有牵连关系，如司法工作人员涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人等犯罪，同时又涉嫌贪污贿赂犯罪的，这种情形可以由监察机关和检察机关分别管辖。

（三）监察权与检察权审查起诉程序上的衔接

《宪法》修正后，仍由检察机关负责提起公诉，根据刑事诉讼程序的顺序性，可知监察权与检察权在移送审查起诉时是必然要衔接的。

（1）监察机关移送的案件应接受起诉审查

《宪法》与《刑事诉讼法》规定，监察机关调查的职务类犯罪案件，经调查认为已达到刑事证明标准的，一律要移送检察机关依法审查、提起公诉。这意味着监察机关对职务犯罪的处置权不具有终局性，职务犯罪案件不能依靠自身提起公诉，必须移送检察机关提起公诉。检察机关对于职务犯罪的侦查权移交给监察机关后，其仍具有在审查起诉中核实证据、补充证据的权力（讯问权、询问权等）。检察机关审查案件时，除了对起诉条件审查外，还要审查证据的证据资格与证明力，并有权排除非法取证的证据，职务犯罪案件事实不清、证据存在瑕疵的检察机关可以退回监察机关补充调查，也可以自行补充侦查。

由此可见，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件具有起诉审查权，且为实质审查，与此相对应的是，监察机关应当主动依据《刑事诉讼法》的证明标准全面收集、调取、提供证据，并依照以审判为中心的改革要求，配合检察机关完成审查工作。

（2）检察机关有权决定是否提起公诉

检察机关对监察机关移送职务犯罪案件依法审查后，对于符合起诉条件的职务犯罪案件，达到证明标准要求，应当追究刑事责任的，依法作出提起公诉的决定。对于不符合起诉条件的职务犯罪案件，依法作出不起诉的决定。检察机关的不起诉决定与法院的有罪但免于刑事处罚判决都具有终结司法程序的功能，通过作出不起诉决定能够阻止监察机关对嫌疑人或被告人追究刑事责任的活动，变相体现对监察机关职务犯罪调查权的制约，有利于保障被追诉人基本人权。

同时，根据在刑事诉讼中最大程度降低错误率以及权力制衡的价值取向考虑，监察机关认为检察机关作出的不起诉决定有错误时，可以向上一级检察机关提请复议，但目前尚无法律对复议的主体及程序做出规定，也没有涉及对复议结果仍有异议如何处置的问题。考虑到发生此情况时案件已进入诉讼程序，从保障公民基本权利角度思考，对可能出现的异议建议尽可能通过程序解决。

《宪法》赋予监察机关独立地位后，标志着我国形成了一个更有效、更严密的权力制约体系，监察权与检察权从不同的案件管辖范围发挥着对公权力制约的宪法功能。监察权对职务犯罪的调查，并未影响到检察权的法律监督与审查起诉职能，反之检察权可通过侦查监督与提起公诉直接制约监察权，二者互相制约，更好的监督国家权力。随着反腐败法律制度体系的不断完善，司法实践对监察权与检察权行使的衔接路径拓宽与实施机制创新提出了新的要求，从理论与实践上研究解决好两权衔接问题，具有重要意义。

作者简介：何建华，山西大学法学院副教授，研究方向：宪法学与行政法学;郝若敏，山西大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。