毒品问题治理的全民参与模式研究——以“凉山经验”为范本

盛浩

（西南政法大学 重庆 401120）

人类与毒品的斗争是长期而艰巨的，需要大量的人财物力的长期投入，仅依赖某一方面的力量不足以建立长效机制，而应当充分调动广泛的社会力量参与到毒品问题治理工作当中[1]。在毒品问题治理领域，纯粹以依赖公共资源投入和政府财政支出为必要条件的毒品问题治理模式，耗资巨大、运作繁琐，作用是有其限度的，其与更加灵活便捷的全民力量配合才能更好地发挥作用，产生出更理想的毒品问题治理效果。毒品问题治理全民参与模式（以下简称“全民参与模式”）是指与政府和公共机构绝对主导的毒品问题治理模式（以下简称“政府主导模式”）相对的，由群众或者民间组织作为参与人员自发组织或者广泛参与的毒品问题治理模式。它与依靠资源持续投入、政府财政大量支出的政府主导模式的本质不同在于，毒品问题治理全民参与模式的运行、维持更多依靠民间力量，而非政府投入的公共资源①。有学者从“枫桥经验”当中得到启发，认为在禁毒工作当中，应当拓展毒品问题社会治理新途径，切实把毒品问题控制在源头、解决在当地，形成多部门联动、多主体参与、多方式开展的毒品问题社会治理新模式[2]。可以说，这为民间禁毒力量参与的研究提供了有益探索。但相关论者在理论展开时没有对民间因素进行细致剖析，而是停留在自治、法治、德治，“三治”结合的宏观层面，同时，相关论述尚缺乏源于实践经验的事实支撑，说理性不足，这方面的研究仍待加强。

目前，毒情依旧严峻的凉山地区正结合自身实践大力开展毒品问题治理的全民参与工作，并且形成了内涵丰富、架构清晰、特征明显的“凉山经验”。本文试在挖掘、整理、归纳凉山州诸多禁毒措施当中的素材基础上，对全民参与模式的逻辑体系进行探究，总结经验找出不足，并提出完善建议，为我国打赢禁毒人民战争提供参考。

一、微观剖析：凉山全民参与模式的典型要素发掘

不同于政府主导模式在具体运行过程中的体系性展开和模块化推进，禁毒全民参与模式的要素存在和效能发挥——由于非官方性——呈现出布局分散、因素隐蔽的特征，经验的总结和推广往往较为迟缓。全民参与模式在研究领域上也较为宏大，研究内容也会因为地域的不同而产生结果上的差异。对此，恰当的做法是以某个具有代表性的研究范本作为切入点，进行以小见大、见微知著式的研究。而作为全国毒品问题治理重点的凉山地区，不失为一个值得深入研究的样本，其所开展的全民参与模式禁毒工作因特定条件——国家公共资源的相对缺位以及人文地理等条件——的造就，使得该地区的全民参与模式开展更具典型性和深刻性。通过实地调研、资料分析可以发现，在凉山地区正在开展的各种毒品问题治理措施当中，至少有以下几点可以作为全民参与模式的典型要素加以发掘：

（一）立体化的毒品预防宣传教育体系

借助一定公共资源的投入而建立的宣传教育体系是发动群众和统一禁毒思想的重要基础，是全民参与模式运行的发起端。凭借着禁毒宣传教育所树立的禁毒、拒毒、防毒意识是后期全民参与模式得以维持和运行的动力来源，其不但能为参与者提供治理参与激励，也能为失范者带来违规“处罚”。具言之，一方面，禁毒、拒毒、防毒意识的广泛树立有利于“全民禁毒共同体”的组建，并且，处在共同体之中的参与者既可以通过规模效应来强化治理效果，也可以通过群体内部的信息共享反向强化禁毒、拒毒、防毒意识；另一方面，对于涉毒人员来说，该意识的广泛树立能对其形成一程度上的道德、舆论等层面上的力量压制，带来某种意义上“精神惩罚”。在长期与毒品问题的斗争中，凉山地区形成了自己独具地方特色的立体化的毒品预防宣传教育体系，从大方向上来说，一是形成了以“456”工作模式为代表的常态化机制，二是形成了覆盖全面的基础、内容建设机制，三是形成了责任明确细化的项目推进机制。

1.以“456”工作模式为代表的常态化机制。建立发动全民参与的毒品预防宣传教育体系的难点在于，以弥散为常态的民间力量如何才能通过工作机制被系统性地加以整合、塑造。为此，凉山州结合自身特色和实践制定出了一套完整的工作常态化机制，并将其总结为“456”工作模式。即毒品预防宣传教育工作的开展要在4个重要节点，5个宣传阵地，针对6类重点人群常态化展开②。通过归纳可知，凉山全民模式所展示的“456”工作模式构建了一个横向考虑了时间、地点、人物三类要件整体架构，纵向考虑了各三类要件诸要素顺序衔接的宣传教育体系。

2.覆盖全面的基础、内容建设机制。禁毒、拒毒、防毒意识的树立除了需要工作常态化的塑造，也需要宣传内容和基础设施上的保障。为此，凉山州结合线上线下两大平台，同步推进软件和硬件基础内容建设：硬件基础内容建设上，线上全力推广应用“互联网+”禁毒预防教育数字化平台建设；线下全力推进校园禁毒图书角、阵地以及禁毒教育基地的建设。以此线上、线下平台为依托，软件建设上既有为线上平台量身定做的数字化、网络化禁毒预防教育推送资料，也有适于线下传播、宣讲的实体化禁毒预防教育宣传内容；既有适合在学学生学习阅读的读本、课程内容，也有适合社会群体的欣赏阅读的节目、读本。同时，考虑到对于少数民族聚集地文化习俗特殊性的尊重，宣传内容的表达语言除了汉语，还有彝族语言。

3.责任明确细化的项目推进机制。立体化的毒品预防宣传教育体系除了需要公共资源的投入给予以维持和启动支持之外，还需要责任规则的制定以产生执行和运转的力量。由于公共利益与个人利益在短期内并非必然一致，所以参与到预防宣传教育体系当中的成员会因为利益上的短视而产生“事不关己”的惫懒心态以及非理性选择，造成体系运作和任务执行上的“集体行动困境”。从方法论上来说，要解决由此问题的方法在于责任的落实及细化推进。为此，凉山州通过明确各成员单位的禁毒宣传责任，以项目化实施为抓手，形成禁毒宣传“齐抓共管”的整体效果，充分发挥了各责任主体在禁毒宣传上的比较优势③。

（二）发动妇女力量参与的“妈妈禁毒队”

在立体化的预防宣传教育体系基础上，全民参与模式的充实和饱满需要一系列的执行、实践措施，使得全民参与模式的“治理”面向能够真正的落到实处。而在外出务工盛行的凉山地区，要建立全民参与模式的执行、实践落实同样也可能会面临力量不足和激励不够这一经典窠臼，一方面，由于青壮劳动力外出务工，众多的村、寨呈现出“空心化”和“留守化”现象，全民参与模式的执行力量匮乏。另一方面，由于妇女、儿童、老人等在公共事务话语权上的相对弱势，其在全民参与模式的执行、实践机制当中的参与积极性和参与热衷性往往也不高，难以形成全民模式所期待的“规模效应”。但凉山地区不同，随着务工青壮年的外出，本来责任巨大的妇女会比以前承担更多的责任，其在公共事务上所扮演的角色也更加重要。并且，因为毒品问题的出现和持续并非毫无因果链条的单一维度现象，其极易与其引发艾滋和贫困问题形成“并发症状”，而妇女往往又成为这类“顽疾”的最大受害者。因此，妇女的治理参与积极性并非不高，只是没有细致开发。为此，以凉山州昭觉县为代表的凉山各县紧扣当地实践特征，充分挖掘妇女在毒品问题治理上的巨大力量，组建了禁毒全民参与的“妈妈禁毒队”，即活动于社区和村之中的，由妇联组织牵头，有积极性和有热情的妇女参加的群防、群治组织。“妈妈禁毒队”发挥的作用和功能除了生动宣传和深刻教育之外，还有一定毒品监督和毒品管控上的积极意义④。

（三）“支部+协会+家支”禁毒模式以及“五长”管控责任制

“支部+协会+家支”⑤禁毒模式是指由基层党支部所领导，民间禁毒协会主推以及彝族家支内部主抓的禁吸、禁贩、禁种和禁止无序外出的毒品问题治理模式。“五长”管控责任制是指通过乡（镇）长、派出所长、村长、村民组长以及家支长辈自上而下、由公到私的责任划分，来贯彻、执行禁毒工作的责任划分机制。之所以二者能作为全民参与模式的构成要素而被加以内化，理由在于民间组织和家支力量在禁毒工作当中的积极、充分参与。组织协会的参与到全民参与模式当中的重要意义自不待言。重要的是，由于家支和家支长辈在彝族社群里扮演的重要地位，发动两者融入全民参与的禁毒模式之中可谓是极佳选择。在宣传机制作用的发挥上，家支群体所带来的角色固定功能和群体稳定特征能为禁毒宣传提供优质平台，如果禁毒政策宣传融入到家支长辈的训诫和教导之中，极易深入人心，达到风行草偃的效果。并且，家支内部的相对封闭交往圈中又能使成员之间互相影响、熏陶，带来禁毒、拒毒、防毒意识的反向强化。在监控和惩罚机制上，得益于家支群体的相对固定，其他家支成员极易对涉毒成员形成监控和监督，一旦涉毒行为在家支群体内部被视为一种失范举动，涉毒成员将受到家支长辈的教育和管戒，甚至遭到其他成员的排斥与孤立，形成心理上的“惩罚效应”。

（四）以“十户联保”“地洛模式”为代表的自治管控模式

“十户联保”模式是指在凉山州农村推行的，由十户左右村民自发组织“联保组”而构成的禁毒防控体系。其功能设定在于通过“联保组”所形成的封闭防控体系，对联保户成员进行毒品问题治理上的监督、督促、帮教和转化。“地洛模式”是指在布拖县地洛乡形成的，将10户到15户村民划分为若干联防小组，在小组内部形成监督、督促、帮教机制的禁毒防控模式。在毒品问题治理工作的开展上，通行的政府主导的禁毒队伍架构机制难以在城市地区少而集中，农村地区多而分散凉山“包打天下”，应当建立合乎实践的自治管控模式，以解决资源无限投入的“无底洞”困境。凉山全民参与模式的特殊性在于通过赋予基层群众自治以执行的监控和惩治力量让其长出“眼睛”和“牙齿”：在监控手段上，自发组织的联保组和联防小组不但会组织起来不定时的开展巡逻任务，还会分散开去搜集涉毒信息和情报⑥。并且通过签订《村民自治公约》等方式，约定罚则和奖励措施，让村民形成相互监督的奖励举报制度，有效增强了全民参与模式的执行力和作用力。最重要的是，凉山州开展的村民自治的管控模式还引入了“连带责任”制度——在联保组当中，都会配置有党员担任的联保组长，其职责除了帮教和监督外，还对联保组内的涉毒越轨人员承担连带责任，即政府如果发现某联保组内存在吸毒、贩毒等人员，联保组长将与其一同承担惩罚⑦。据此，可以拓宽自治管控模式的信息来源渠道，降低信息搜集成本[3]；在惩罚措施上，通过《村民自治公约》约定罚款、扣减、暂缓兑现或停发惠农政策金等措施来让村民自治的管控模式长出“牙齿”和“利爪”，让缺乏公共资源支撑的村民自治管控模式具有真正的执行力。

（五）“歃血盟誓”为代表的禁毒民风、民俗宣传体系

在历史发展的进程当中，由于凉山州长期与世隔绝、相对独立的民族生态体系，彝族同胞拥有自己独特并且稳定的民风、民俗。因此，要想提高禁毒宣传的广泛程度和强化程度，结合民风、民俗因素便成为优先考虑的便捷方式。虽然相比起利用民风、民俗因素的宣传而言，法治科普和政策宣讲是更为整齐划一和权威官方的禁毒常识普及方式，但这在凉山州一些较为贫困和偏远的地区，却因为语言文字的普及程度，和法治意识的转化历程而成为需要花时间来过渡和磨合的问题。为此，在凉山民族地区，现阶段利用民风、民俗进行禁毒宣传就成了一个便捷的补充方式，其中便以“歃血盟誓”为突出代表。其的具体做法是，通过毕摩⑧“打鸡”作毕起誓、喝血酒等方式，渲染民风、民俗气氛，使得村民们作出坚决远离毒品，坚决与涉毒越轨活动作斗争的承诺。

二、宏观归纳：全民参与模式的体系总结及其运行逻辑

毒品问题治理问题也是社会治理问题。对此，有学者认识到，社会治理的实践需要有一套至少涵盖三要素的社会规范——共识、信息和惩罚[4]。从发生学的意义上看，该学者所说的三要素分别可以源自于宣传、监控和惩治机制：宣传机制形成社会治理的基本共识，监控机制获取社会治理所需信息，惩治机制提供社会治理所需的惩罚手段。作为社会治理当中“私权治理”的表现形式之一，全民参与模式的建构同样由功能发挥不同的三个体系板块加以充实和总结——全民参与模式的宣传机制、全民参与模式的监控机制，以及全民参与模式的惩治机制。结合对前述“凉山经验”的分析发现，作为三大机制，宣传、监控、惩治各有职能，对于全民参与模式来说的缺一不可，并在模式整体的视角下遵循着辩证的运行逻辑。

（一）宣传机制

在功能发挥上，宣传机制的积极意义在于通过覆盖全面、深入人心的禁毒宣传手段将禁毒、拒毒、防毒意识内化于公众心中形成共识，为具体执行全民参与模式的监控和惩治机制提供动力和舆论来源。在凉山地区全民参与模式诸要素当中，立体化的毒品预防宣传教育体系，“歃血盟誓”为代表的禁毒民风、民俗宣传体系等要素可以作为宣传机制的构成要素加以归纳，其一个是借助现代手段和现代资料来树立意识，一个是借助传统手段和传统资料来树立意识。虽然全民参与模式的识别基准在于民间力量的参与度，但为了达到理想的预防教育效果，禁毒宣传教育不仅要全方位，多角度，有系统，有深度，关键还要长期性地、日常性地展开[5]。为此，宣传机制的主体构建和运转维持注定是一个持续性投入，仅靠民间力量单边投入并不能自发形成，还需要政府等官方机构的积极组织和必要的成本投入。所以，全民参与模式当中的宣传体系带有一定的官方性和公共性。

作为全民参与模式主要因素之一的民间力量并不是当然地集中或者凝结状态的存在，而是零散的“蓄能”于各种民间组织、团体、社群以及个人之中，缺乏相应的启动机制则很难形成具有治理能力和治理效果的合力，所以历史上在发动全民参与禁毒时，宣传机制的开启都被作为全民参与禁毒全盘工作的重心对待⑨。在全民参与模式当中，宣传机制的存在和作用发挥是监控机制和惩治机制存在和作用发挥的前提条件之一，是整个全民参与模式建立的基础。具言之：一方面，群众在进行涉毒行为监控时，其参与积极性的很大一部分来自于禁毒、拒毒、防毒共识产生的道德观，如果缺乏宣传机制的事先铺陈和奠基，监控机制的作用将难以发挥；另一方面，群众在对涉毒行为进行惩治时，其惩治积极性甚至是惩治力量来源也会来自于禁毒、拒毒、防毒共识，前者可以表现为参与成员将共识转化为具体的实践行动，从而形成惩治的积极性；后者可以表现为参与成员可以利用共识形成的“群体规模效应”对涉毒人员进行教导和排斥，从而形成心理上的“惩罚”。

（二）监控机制

监控机制在全民模式当中所扮演的是一个“信息搜集器”的角色。由于现实条件的复杂多变，在毒品问题治理当中，相比治理主体的集中、显现化，作为治理对象的涉毒人员由于分散、流动地处于“暗角”地带，通常更具信息优势，尤其是在公共资源和技术设备有限的情况下。通过成员分布优势，全民参与模式监控机制能实现对涉毒人员“分布计算”式的监督与帮教。具体划分看来，有的监控机制因素是禁毒意识的深入影响而形成的“道德附加型”的，比如：一般路人对吸毒人员的举报等；也有的监控机制因素是逐利心理驱动而形成的“利益驱动型”的，其中对于涉毒行为的“有奖举报”制度便是适例⑩；当然，还存在监控机制因素是义务承担下而形成的“义务负担型”的，最好的例子就是“十户联保”制度当中的“连带责任”设定。

但就监控机制而言，其在全民参与模式当中还具有自身更重要的意义，因为“分布式”的监控“设备”所得来的信息资源，能为具体的毒情判断提供依据，为惩治措施提供目标，其与惩治机制的关系就好比人的眼睛和手。在涉毒信息的获取上，由于涉毒人员的分散和潜伏特征，依靠有限公共资源投入的公共监控机制往往难以时时跟进和精确锁定，造成机制运行上的信息“短板”，并不能为全民参与模式提供优良的“信息探测器”。此外，监控机制和惩治机制作用的发挥往往是同步的和一体的，即参与人员在发现涉毒行为之后，往往能快速对其进行惩治。譬如“妈妈禁毒队”发现村子里面有青少年出现吸毒现象时，能够立即开展帮教和管制，实现监控措施和惩治措施之间的无缝衔接，并将涉毒行为治理于萌芽状态之中。

（三）惩治机制

涉毒行为作为一种违反规范的失范行为，对其治理的最终落脚点还是在于惩治上。从功能发挥原理上来加以区分，毒品问题治理全民参与模式的惩治机制可以分为事前预防和事后惩罚。前者譬如联保队员在重点时段和重点地点的巡逻，以及“妈妈禁毒队”的实地宣讲，“歃血盟誓”的禁毒宣传等，后者譬如家支长辈的训诫、教育以及执行村规民约约定的罚款等。当然，因为宣传机制（特别是宣传的内容为毒品危害等时）同时具有传播禁毒意识和预防涉毒行为的作用，故全民参与模式里的宣传机制和惩治机制存在一定程度的交叉与重合。与事后惩罚相比，事前预防的引导性和防御性特征决定了它无法应对已然发生的涉毒越轨行为，对此，仍需借助全民模式所内涵的惩罚机制。民间力量的非官方特征决定了全民参与模式的惩罚机制并不具有“公共惩罚”特有的“规模经济”和威慑力优势，但民间力量的灵活多变也赋予了其及时使用以及灵活机动的优点[6]，能更加合乎效益原则地应对轻微涉毒行为，实现治理效果上的“收益最大化”。从表现形式上加以区分，全民参与模式的惩罚机制既有心理上的（如家支内部对涉对人员的排斥和责备），也有生理上的（如《村民自治公约》所约定的罚款）惩罚措施。

惩治机制是对监控机制所获涉毒信息的具体反馈和执行转化，两者在“信息收集——措施应对”层面上体现了相辅相成的辩证关系。仅从全民治理体系对涉毒这一失范行为的威慑机能上来看（这就意味着在惩治机制里面更多发挥的是惩罚功效，而非预防功效），惩治机制和监控机制的辩证关系将会更为紧密：如果通过数字化的方式将监控机制的执行效果予以概率化，将惩治机制的执行力度予以指数化，那么最终对于涉毒行为的威慑效果将等于二者之乘积⑪。易言之，全民参与模式对涉毒行为的威慑效果等于行为发现概率和行为惩罚力度之积。这样一来，在民间治理资源有限的前提下，要提高全民参与模式的威慑力度，要么就加强监控机制的严密程度，要么就加强惩治机制的惩罚力度，二者致力于共同的目标而互相补充，相辅相成⑫。

图1 全民参与模式的体系构成及运行逻辑

三、瑕瑜互见：全民参与模式的问题检视

任何事物都不可能是尽善尽美的。通过对凉山全民参与模式的仔细剖析可以发现，全民参与模式的构建基础主要是相对独立于政府力量的民间资源投入，其运行所凭借的宣传机制、监控机制以及惩治机制往往同样依靠甚至是取决于私人资源投入。然而，在其更加高效便捷的同时，由于全民参与模式所依靠资源的非官方性，其在监控和惩罚措施上又极易面临因监管缺失和法定形式阙如而产生的法律依据问题。并且，在民间治理资源供应缺乏和储备不足的影响下，其还可能面临成员参与积极性不够以及民间资源匮乏的难题。此外，以凉山为代表的全民参与模式开展还结合了诸多当地特色和本土资源，在社会转型的的大背景下，该模式的开展还可能遭遇一定的外来冲击问题。

（一）监督和惩治措施上的法律依据问题

即使在特定领域，全民参与模式能够对政府主导模式的治理难点和治理空缺进行补偿和替代，以最大化节约国家的监控成本和惩罚成本，但不可忽视的是，在依法治国的大背景下，即使治理措施效果明显，成果显著，全民参与模式的自身运行也不能脱离法治范围，以免“按下葫芦浮起瓢”的方法论困境。尤其是在监控机制和惩罚机制当中，治理主体因为对于治理效果的迫切追求，甚至是自身治理权限的过度膨胀，其治理措施往往面临合法性与合规性的拷问。

通过实地走访调研可以发现，凉山地区全民参与模式的系列措施同样也面临形式上的法律依据问题。比如在“地洛模式”当中，惩治机制的作用发挥是通过在《村民自治公约》中约定罚款来实现的，其实质上就是通过罚款的执行来实现对于涉毒人员的威慑，并且强化其他人对于涉毒人员的监控和预警（因为罚款的结果可以是连带责任带来的）。那么问题便由此而生：虽然这样的措施设计能对毒品问题治理效果实现很大的推动作用，但根据我国《立法法》的规定，对于公民设置处罚等事项，只能由法律加以规定（“连带责任”更是缺乏法律依据）。很显然，发挥巨大作用的《村民自治公约》并不具有等同于法律的地位，于是一个法律依据从何而来的问题便等待解决。

（二）机制维持条件上的资源投入问题

国家治理资源的节省是全民参与模式的突出特征之一，但这并不意味着全民参与模式的不需要任何国家资源投入，相反，相关的资源投入量还是一个不小的数目。特别是宣传机制，其在发起和运行维持上需要国家治理资源的大量投入以供应设备、组织人员。并且，从另外一个角度上来讲，宣传机制所培育的禁毒、拒毒、防毒意识亦是一种昂贵且有限的资源，面对监控机制和惩治机制的不断索取，也会表现出供应不足的短缺状态，一旦出现短缺，全民参与模式的整个运行都会受到影响。易言之，在全民参与模式可持续发展的要求下，毒品预防宣传教育注定不能中断停止，那么原本耗资不菲的投入和维护成本也面临着长效机制建设的问题。

上述资源的可持续性问题在经济欠发达地区尤为突出：一方面，有限的经济能力使得这些地区难以支付高昂的费用投入；另一方面，高昂的费用投入反过来也挤占了经济发展所需的资金来源。以凉山地区为例，虽然2018年全年地区生产总值（GDP）达到1533.19亿元，增长4.0%[7]，但这并不能否定凉山仍是一个经济并不发达的地区，巨大的禁毒资源投入对其压力十分巨大⑬。并且，凉山州的经济发展格局还存在极为明显的二元差序格局——作为州府的西昌和其他下辖县之间经济发展差别巨大，以及汉族聚居地区与少数民族聚居地区之间经济发展差别巨大的经济发展格局。但与此相反的是，当下涉毒行为的重灾区又集中在西昌市外的其他下辖县和少数民族聚居地区⑭。在毒品重灾区经济发展能力有限，有限资源又难以转移支付的情况下，如何持续全民参与模式所需公共资源的投入，也是该模式发展亟需解决的问题。

（四）贯彻和执行手段上的激励不足问题

激励问题是社会制度要解决的核心问题之一，其核心要素在于如何通过一定的规则建构，使得社会个体将社会的成本、收益转化为自己的成本、收益，从而通过个体的最优选择实现社会治理的最优[8]。毒品问题的治理应当是全员性的，并非国家单方面的事情，所以全民参与模式的重要性和必要性就体现出来。但“全员参与”背后所隐含的只是一个主观上的期望和希冀，并不是当然状态，由于激励机制的不完整性，所有社会成员不可能都热忱参与其中，总有人缺乏参与积极性。更为棘手的是，受一些经济、人文因素的影响，全民参与模式时常面临激励失灵状态，这导致监控和惩罚和惩罚机制的力量供应不足，该模式在贯彻和执行手段上的激励不足问题。

凉山地区便有很好的例证。在凉山，全民参与模式的参与人员有公职人员（村委会成员、居委会成员等）、协会组织、家支长辈、在校学生、家庭妇女等，在模式的运行和持续的过程当中，他们或多或少都存在越来越明显的激励不足问题。以公职人员为例，过低的工资待遇会削减其参与积极性，而收入更为可观的外地岗位可能更加具有吸引力；再就家庭妇女来说，随着城市化的发展，其提高生活水平更优选项是外出务工，或者投入经济生产活动，而不是过度关心禁毒问题。

（五）存在和开拓基础上的外来冲击问题

随着城市化的发展和区域差别的趋同，全民参与模式的治理平台可能面临环境和场景的转变问题：一方面，现代社会发展过快，新鲜事物不断增加，新的情况不断出现，这本身就为“善治”的实现造成了困境[9]；另一方面，全民参与模式的非官方性和较弱的系统性特征更加决定了其无法快速适应社会转型所带来的外来冲击。尤其是对于一些高度依赖传统治理资源和传统治理平台的治理措施而言，社会转型所带来的外来冲击更是冲击了其存在和开拓的基础。

就凉山地区来说，社会转型所带来的外来冲击不但会给宣传机制的作用发挥带来影响，而且也会阻碍监控机制和惩治机制的机能发挥：首先，凭借传统农村格局而构建的“地洛模式”以及“十户联保”管控模式会因为市场观念的广泛传播而面临功能弱化的困境，因为在市场观念的强化会增加人口的流动性，那种能够“听声识人”⑮的传统固定化社会将不复存在；其次，依靠传统力量维持的全民参与模式构成要素，譬如“歃血盟誓”为代表的禁毒民风、民俗宣传体系，“支部+协会+家支”禁毒模式以及“五长”管控责任制，在市场经济强调个人主义的道德价值观面前也会面临机能削弱的问题；最后，最棘手的问题在于，由于凉山地区对外交流的日趋频繁，在其他地区泛滥成灾的新型毒品也可能趁机而入，这对不具有新型毒品问题治理经验的凉山全民参与模式来说，也是一个潜在的挑战。

四、建言献策：全民参与模式的修正与完善

虽然全民参与模式在特定情况下存在些许不足，但我们并不能就此因噎废食，否认其在毒品问题治理当中的积极意义。毋庸置疑的是，随着技术的进步和国家资源的增加，本已作为禁毒主导力量的政府主导模式将比以往更加扩张，获得更多话语权，但这并不意味着国家力量介入不无死角和不计成本。因此，基于成本和弥补治理空缺的考量，全民参与模式仍然具有一定的生存空间，只要对其进行一定程度的修正和完善，其仍然可以作为相对独立于国家资源的禁毒力量为禁毒事业作出贡献。

（一）完善相关规范解决法律依据问题

从目的和效果上考量，全民参与模式中诸多措施完全具备实质上的正当性，其所欠缺的只是实质下形式依据。正如前所述，以“地洛模式”为代表的自治管控模式利用《村民自治公约》的约定罚款，甚至设立“连带责任”的做法为涉毒行为的预防和管控起到了积极作用，其在目的取向和结果达成上是正当的。并且，从法理上看，村规民约（社区公约）是一种“契约化治理”理念的集中体现，其作为基层社会治理现代化的重要推动方式[10]，也有参与人员的自愿性基础，其唯一的缺陷就在于形式上的法律依据问题。

较好的解决进路是完善法律规范。地方禁毒条例作为地方禁毒工作的权威性规范文件，其在消解地方性禁毒障碍并创新规定禁毒措施，弥补《禁毒法》规定的实践性不足问题上大有可为[11]，因此可以考虑从地方禁毒条例等规范性文件入手，对实践当中一些行之有效，行之有理的做法进行回应性地反馈，解决一系列监控和惩治措施的法律依据问题。当然，由于全民参与模式措施多样灵活，故治理主体在措施施行过程中也要注意条理归纳和模式总结。以凉山地区为例，根据我国《行政处罚法》第18条的规定，行政机关可以依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限内委托符合相应条件的组织⑯实施行政处罚。由此，《村民自治公约》约定罚款措施的法律依据问题可以从行政委托的方向上得以解决。具体而言，可以对《凉山彝族自治州禁毒条例》进行细化完善，将公安机关委托村委会实施对涉毒行为处罚的权力明确、细致地规定在其中。

（二）改革宣传机制解决资源投入问题

在全民参与模式中，宣传机制的建设和维护是投入成本最多的架构要素之一，因此，要想缓解巩固和持续条件上的资源投入压力，必定要从宣传机制的完善上入手。首先，随着时代的发展，人们日常的信息来源渠道已经从单一性转向多样性，从传统性转向时代性，固守以往的模式布局思维将会导致资源错误配置，进而导致宣传效果不彰。因此，宣传机制当中有些措施的重点应当转向新兴的宣传路径和新兴的宣传技术，以求宣传效益的最大化。例如，凉山州会东县就建立了充分结合现代科技的禁毒教育基地，其中比较值得关注的是该基地引进了AI技术来惟妙惟肖地模拟使用者在吸毒三年、五年和十年后的模样，充满了参与性和教育性。值得一提的是，这种AI技术现在仅用一部智能手机也能实现。

其次，人民群众除了可以作为毒品预防教育的“受体”而存在，也能作为禁毒知识宣传的“授体”而存在，动员和鼓励相应社会成员参与其中，培育禁毒预防宣传教育的有生力量，可以起到节省资源投入，构建长效机制的作用。举例来说，一方面，可以组织社会有生力量（比如在校学生）利用业余、课余时间积极参与禁毒预防宣传教育实践；另一方面，可以利用一些回归正轨的涉毒人员现身说法，发挥警示和教育作用[12]。

（三）运用高新科技解决外来冲击问题

由于措施较为传统，凝聚力不强等固有特征，全民参与模式的机能发挥在面临外来冲击和激励不足问题时，易被削弱和消解。全民参与模式在毒品问题治理工程当中的角色扮演只能是作为积极配合与有益补充，在遇到自身难以克服的治理困境时，应当更加注重发挥政府主导模式的“规模经济”优势，并与之充分配合。在社会转型和经济发展所带来的外来冲击面前，现代科技的针对运用也许是一种更好的替代措施。

具体而言，对于当前监控机制所面临的人口流动加大困境，可以针对性的开发大数据信息监控平台，提高对于吸毒人员管控的精度和范围。凉山地区目前正在大力推广的“索玛花”社区戒毒康复人员动态管理平台就是适例之一，其巧妙结合了当下手机普及化的趋势，通过劝导吸毒人员安装“索玛花”手机APP，凭借大数据技术，能够对外出务工的吸毒人员进行准确的戒毒帮教，从而在原有基础上提高了对于吸毒人员的管控精度和广度。

（四）开拓新的阵地以适应时代发展

全民参与模式的许多治理措施所展现的的是一个重复博弈过程，故其功效的发挥和能力的施展就需要一个相对封闭的技术平台。在市场经济和人口流动的冲击下，熟人社会结构模式成为越来越开放的陌生人社会结构模式，并且有学者认为，应当将“私人所依附的组织和“符号”作为控管对象，并在此基础上放任组织和符号对其成员的控管”[13]。以传统结构作为技术平台的全民参与模式也亟需“阵地”上的转变，应当考虑将治理的基本单位从传统的村、社区等向企业、单位转移。

以凉山为例，传统的治理载体——传统村落和家支制度——会出现空心化和去权威化的现象，全民参与模式的治理平台面临解构风险。但一个平台的解构过程也是新的平台的搭建过程，外出务工后所形成的工厂、企业、单位等相对固定的群体集合也能成为全民参与模式发挥作用的地方。为此，建议相关禁毒部门在维持传统治理格局的同时，也要开始注重全参与模式宣传机制、监控机制和惩治机制在新领域的作用发挥，进一步将全民参与模式的治理思维运用到新形成的工厂、企业、单位等治理场景当中。

五、结语

预期一种治理措施会给社会带来多大的好处并不是规划和实践这种措施的充分理由。决策者在选择治理措施和治理模式时，还应当充分考虑该措施和模式一旦执行将会给社会带来多大的资源消耗，以及这些被消耗的资源被利用到其他领域将会有多大的收益产出。因此，理性的治理者应当最大化公共资源的使用效率[14]，使之在“生产可能性边界”上趋向于最优点。政府主导模式和全民参与模式的相互配合亦是遵循这个铁律。从方法论上来说，禁毒领导部门并不能直接控制全民参与模式的适用范围，但是却可以通过追加和撤回相关资源投入来间接地控制全民参与模式的辐射圈大小。不可回避的是，这其中将牵扯到更加深刻的问题：如何确定两者在毒品问题治理当中的作用范围？它的解决，仍待继续思考。

[注释]：

①当然，即使是毒品问题治理的全民参与模式也需要政府资源的投入和力量的参与，并不存在单纯的“全民参与”，两种模式的界分内核只是在依靠力量上孰多孰少的问题。比如，全民参与模式的启动需要民众禁毒意识的树立，这就得依靠由政府资源投入为支撑的毒品预防宣传教育。

②也就是说，文中的“456”应当这样理解：“4”是指在四个重要节点（年初、岁末外出务工人员离乡、返乡节点，6月全民禁毒宣传月节点，9月新生入校节点以及10月重点场所、人员宣传月节点）；“5”是指依托五个宣传阵地（学校、机关、场所、农村、社会）；“6”是指针对六类重点人群（在校学生，社会失学、失业、失管青少年，农村留守青少年，外出务工人员，重点场所就业人员，以及企业青年职工）。

③比如，由凉山州政协、州禁毒办牵头，联合林业等部门向全州3742个行政村发放了禁毒、铲毒挂图、手册；发动“巾帼志愿者”进乡镇、社区以及戒毒所等场所开展文艺演出和宣传教育活动；联合州里电台、电视台、报纸、新媒体等通过各自渠道和各种内容宣传禁毒工作……

④以昭觉县为例，全县274支“妈妈禁毒队”与200多个“妇女禁毒之家”“妇女之家”以及271支“妇女互助队”共同组成了“两家两队”有机整体，其不但通过实地宣讲、爱心关怀、节点谈话等社区工作推动了禁毒、防艾宣传教育，还通过各种方式对犯有前科和重点嫌疑人群进行管控和监督。起到了移风易俗、解决社会矛盾以及减少涉毒人员的作用，甚至形成了吸毒青年遇见即“绕道而行”的现象，“妈妈禁毒队”被当地人亲切地称为“依库色木措”“阿妈二排缉毒队”。

⑤家支即家族支系，是凉山彝族地区以血缘为纽带的社会组织形式，同时，“家支”当中德高望重的领头者即为“家支长辈”。在旧时，家支长辈的职能和权力除了调解纠纷外，还负责召集家支会议，指挥作战，实际上行使着行政、司法、军事等权力。即使在今天，家支长辈在家支内部仍享有巨大威望。相关论述参见蔡富莲：当代凉山彝族家支聚会及其作用，载于《民族研究》2008年第1期第48-51页；刘晓，郭忠华：“何以娃子不反抗?”——大凉山彝区传统家支等级制度的结构及维护机制，载于《开放时代》2019年第4期第201-214页。

⑥此外，据以往报道，为了控制村民贩毒，地洛乡还形成规定，村民外出或者务工都要实行登记报告制度。具体参见王德：布拖的“地洛模式”，载于《凉山日报》2015年5月12日第2版。

⑦此种“连带责任”承担主体在凉山有的地方还有范围更大，比如在凉山州的布拖县，如果联保组内发现涉毒组员，该组员的邻居也会遭到扣减、暂缓兑现或停发惠农政策金等惩罚。

⑧毕摩是彝族社会中的宗教祭司，其除了在宗教活动中居于中心地位外，同时也被视为是有文化的智者，享有较高的社会地位。具体论述参见张泽洪：中国西南彝族宗教的毕摩与苏尼，载于《宗教学研究》2012年第4期第223-224页。

⑨比如在新中国成立初期的禁烟、禁毒运动中，就十分注重宣传教育工作的落实，已经开始通过文艺作品、巡回展览等方法传播禁毒思想。具体参见胡金野，齐磊：中国禁毒史[M].上海:上海科学院出版社，2017年版第319页。

⑩根据凉山州公安局出台的《凉山州群众举报毒品违法犯罪奖励办法（试行）》规定，举报涉毒行为的，按照“大案大奖，小案小奖”的原则进行奖励最高可以奖励30 万元人民币。具体参见凉山长安网：凉山举报毒品违法犯罪单案最高奖励30 万元网址：http://www.liangshanpeace.gov.cn/system/20160512/000269110.html，访问日期：2019-09-28。

⑪相关的理论阐述参见加里·贝克尔：人类行为的经济学分析，王业宇、陈琪译，上海:上海三联书店1980年版第69-70页。并且在波斯纳看来，两者最合理的配置模型是根据经济基础而决定的高概率的缓和惩罚或者低概率的严厉惩罚，具体参见理查德·A·波斯纳：正义/司法的经济学，苏力译，北京:中国政法大学出版社，2002年版第199页。

⑫凉山的“地洛模式”里面就包含了这样的辩证关系：“地洛模式”同时包含了联防小组的监控机能发挥和《村民自治公约》的惩罚机能发挥，假设当下在地洛村要强调对于吸毒行为的威慑力度，在这两种手段之间的选择就是要么加强联防小组的巡逻力度和情报收集能力，要么就是加强《村民自治公约》对于吸毒行为的“惩罚”力度。

⑬例如根据统计，凉山州全州188 个校园禁毒图书角共花费国家禁毒基金会940 万元；在具体的县、市方面，布托、雷波、金阳、越西、西昌等县、市等也投入资金800余万元建设了10个禁毒教育基地和5个禁毒警示教育基地。当然，这还只是在宣传教育的硬件设施上的部分投入。

⑭以昭觉县为例，昭觉县是一个彝族人口占98.4%的全国彝族人口第一大县，但其在经历国家数轮扶贫开发之后，全县271个自然村仍有191个是国家级贫困村，建档立卡贫困户仍有10万人。但与此相对的是，在这10万建档立卡贫困户中，涉毒人员就达到了2974名。

⑮著名社会学家费孝通曾经用“听声识人”来描述我国传统的熟人社会。具体参见费孝通：乡土中国，上海:华东师范大学出版社，2019年版第10-11页。

⑯根据第《治安管理处罚法》第19条的规定，受委托组织必须符合以下条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。