英国金融监管改革：特点及其启示

摘 要：金融监管体系的法律变革往往是金融监管的风向标，英国在2012年、2013年、2016年先后三次对其金融监管体系做出了根本性的改革。从“分业经营”、“混业经营”到现在准“双峰”模式，分析其改革进程会发现：一是根据监管目标设置监管机构和工作职能;二是监管目标与金融创新协同发展;三是健全和完善宏观审慎政策框架，防范系统性风险;四是加强监管部门协调配合，消除监管空白。这些改革举措对推进我国金融监管体系的发展具有借鉴意义。

关键词：英国金融监管;双峰监管;监管改革;金融消费者

近几年我国金融业迅猛发展同时也带来众多金融乱象，金融风险不断积聚，金融监管正处于大变革时期。金融稳定委员会已经建立，央行正加强宏观审慎职能，未来中国金融监管改革的思路和措施会是什么。

习近平总书记在十八届五中全会指出，将系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础设施等作统筹监管。之后，第五次全国金融工作会议通过了设立国务院金融稳定发展委员会的决定。在党的十九大报告中，习近平总书记提出健全货币政策和宏观审慎管理的双支柱调控框架。

作为世界金融发源地之一的英国，是实行现代金融改革最早的国家之一，其当前的准“双峰”监管模式在改革上也较为彻底且适于当下金融混业经营的市场需求。英国在监管制度上强化英格银行在金融稳定、统筹金融全局的中心地位，健全并完善审慎政策架构、将消费者合法权益的保护以及监管部门之间协调机制的完善作为改革的重点。而我国的金融监管政策也正是将审慎监管、加强央行统筹明确为监管改革的方向，英国金融监管改革实践值得我国思考和借鉴。

一、英国“双峰”监管模式的特点

2009年7月，英国财政部财政大臣奥斯本在影子白皮书中提出对传统监管模式“三方体系”的改革，一是将金融稳定、宏观审慎监管由央行统一负责;二是成立金融行为审慎监管局专司保护金融消费者权益。随后，国会对外发布《金融监管新方法：改革蓝图》和《金融服务法案》分别阐述了改革方向和路线，并规定自2013年4月起正式施行准“双峰”金融監管体制。

新改革方案赋予英格兰银行维护金融系统稳定的核心地位，撤销作为金融服务的管理部门，由新成立的金融审慎监管局（Prudential Regulation Authority， 以下简称PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority， 以下简称FCA）承担其金融服务部门的职能。PRA设于英格兰银行内部，英国央行对PRA和FCA实行业务指导和管理，对其监管模式业界称之为准“双峰”监管模式。

（一）专注目标监管是金融体系的核心

审慎监管（分为宏观和微观）和保护消费者合法权益是英国金融监管的目标要求。英国“双峰”监管模式按照监管要达到的目标来设立监管机构和划分相应的监管职责。但传统的“机构监管”、“功能监管”与当下的“目标监管”并不是排斥关系，相互间有一定的交叉关系，前者是监管者的视角，后两者是被监管者的视角。

一是明确监管目标。职责清晰和目标明确是“双峰”监管模式的最核心特点，央行统筹金融监管全局工作，负责审慎监管以起到稳定金融的核心作用;宏观审慎政策、微观审慎监管分别由金融政策委员会（FPC）和金融行为监管局（FCA）负责;金融稳定和消费者、投资者合法权益保护的职责分别由金融审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）承担，FCA独立运行于央行的设置机制更有利于保护金融消费者。二是明晰监管界限。传统的“机构监管”、“功能监管”模式无法避免交叉和空白监管以及各自的监管割据，混业监管模式下也无法避免监管机构与央行的沟通壁垒。双峰监管模式的审慎监管机构与金融行为监管机构之间的监管范围和界限的明确化能有效化解传统金融监管的弊端，且二者共同接受央行宏观审慎部门的管理和指导，这也让各机构之间协调机制的优势充分显现。

（二）央行健全宏观审慎政策框架

英格兰银行作为英国的中央银行，其地位有其特殊的政治背景，行政权的垄断是其作为金融核心机构的独特优势，其制定金融宏观审慎政策架构和收集信息并作出评估有绝对的权威。传统的分业监管、混业监管模式无法克服监管割据和监管空白等问题，混业监管模式虽填补了分业监管模式下监管割据的缺陷，但其与央行在信息共享、沟通机制上的不畅是由其本身制度不足所造成的，与生俱来的沟通壁垒通过某一个机构的改进是无法达成金融体系的监管目标。

防范金融系统性风险的关键在于央行健全宏观审慎政策架构，经济顺周期波动和风险跨市场传染，只有从国家宏观层面和全国金融系统的视角关注才能有效抑制金融系统性风险的发生。

首先，宏观审慎政策的建立是防范金融系统性风险的有效措施。在传统的金融监管体系中，货币政策和微观审慎在维护金融稳定上存在着短板，价格稳定不等同于金融稳定、个体金融机构的稳健不同于整个金融体系的稳健，传统货币政策只瞄准物价稳定，而资产价格的波动却极易被忽略。宏观审慎政策的意义在于弥补货币政策和微观审慎监管之间留下的空白，通过实施抑制金融顺周期性和跨市场风险的手段，建立以防范系统性风险为目标的安全标准。其次，维护金融系统稳定，宏观审慎政策是能有效弥补传统货币政策和微观审慎监管的不足。宏观审慎与微观审慎在执行工具上有类似之处，但目标不同，货币政策的目标是从经济总量控制和物价稳定上实施监管，而金融系统的稳定则是宏观审慎政策目标的体现。

（三）独立运行的金融行为监管机构

英国《2012年金融服务法案》的通过，除赋予央格兰银行以广泛的权能外，新设立的金融行为监管局（FCA）对金融消者、投资者的合法权益以予重点保护，着重金融市场诚信和市场竞争的有序建设维护。

首先，关注前瞻性风险，主动并提前干预。健康、有序、稳健的市场环境是金融系统稳定的基础，新科技、新金融日新月异的今天，金融机构受于利益的驱动向市场隐瞒产品的潜在风险，利用信息不对称的优势向消费者转移风险等行为，对金融消费者的利益和市场的稳定性破坏极大。独立的行为监管机构能够更好地监管金融机构在整个金融市场的经营行为，防止针对消费者的投机行为以及由此带来的系统性市场风险。 其次，在风险评估和监管方法上，金融行为监管局（FCA）强调前瞻性和主动强硬的干预，提前制定预案并主动及时干涉有利于消费者权益和行业发展的稳健和长远发展。对于监管不明确的领域，也要及时、果断采取行动制止风险的萌芽。

金融行为监管局（FCA）拥有对金融机构业务违规、侵害金融消费者行为的刑事诉权。机构经营行为失当FCA可对其采取公开谴责、停业整顿甚至刑事诉权等各种处罚措施，合理引导对消费者损失赔偿的诉求流程;并要求金融机构定期上报和公开相关投诉信息，以舆论监督方式强化消费者保护。若消费者对金融机构的投诉处理结果不满，可以进一步向金融监察服务机构求助，以及向法院上诉。

（四）完善监管部门的协调机制

在2008年的国际金融危机中，暴露出英国金融机构监管部门间的协调不力、职责不清。

健全并完善协调机制是英国金融改革的重点，将金融政策委员会（FPC）和审慎监管委员会（PRA）内设于央行，有利于实现金融稳定方面的协调统一。一方面，PRA和金融行为监管局（FCA）相互关联;另一方面，PRA和FCA存在共同的被监管机构和领域，都接受央行的建议和指导。

首先，FPC与PRA之间的协调。作为宏观审慎机构，两机构在信息共享上建立双向合作交流机制，为了在监管中制定切实有效的宏观指引政策，FPC需要向PRA获取其监管范围内的信息，同时，FPC也可就PRA和FCA职责工作上给予指导和咨询建议。其次，PRA和FCA之间的合作机制。二者通过监管联席会议、参加对方董事会等方式加强协调配合，并建立一套明晰的沟通协调机制，如签署备忘录、规定PRA拥有最后否决权和各自制定规则时的协商、豁免机制。此外，双方在工作层面还进行日常的对话与接触，共享工作计划等合作。

二、英国金融监管改革的启示

各国家在2008年的国际金融危机中无一幸免，经济、金融在不同程度上均遭损害。国际金融危机的爆发引发了全球对金融监管体系的反思与重构。英国作为国际金融中心之一，通过对2012、2013、2016年等的金融法案先后对其监管体系做出了三次重大改革。英国式的金融监管体系监管改革反映了国际金融监管领域的潮流与趋势，其金融监管改革实践对我国在今后的监管治理中值得思考和借鉴。

（一）监管目标是设置机构和职能的依据

英国监管机构经过一系列的改革后，分别形成了货币政策委员会、金融政策委员会、审慎监管委员会和金融行为监管局，其中，前三者都位于英格兰银行内，受央行的指导和管理;金融行为监管局是独立于央行的审慎监管机构。“三会一局”共同对稳定物价、稳定金融、个体金融机构的稳健以及金融消费者权益保护负责，防止交叉和空白监管，从而弥补监管上的不足。在金融创新层出不穷的情况下，传统的“机构监管”和“功能监管”存在监管机制跟不上新业态、监管职责不清晰、监管动力不足的弱点，“目标监管”可以有效弥补上述短板。

（二）目标监管与金融创新协同发展

根据金融创新发展形势调整完善监管框架，通过改革来化解分业监管模式与金融混业经营的矛盾。一方面通过加强监管，杜绝“以钱炒钱”资金空转，让金融业回归服务实体经济本源;另一方面加强监管机构之间的协调，并建立跨部门的更高层次的监管协调机构。

顶层监管机构的跨部门有效协调机制是完善金融监管的关键。在金融监管机构合并的改革中，中国应当充分吸取英国统一监管时期“为合并而合并”的历史教训。英国“三方体系”改革合并后的金融服务局既不具备防范系统性风险的能力，又与央行缺乏高效协作。中国两会合并后的监管部门将负责个体金融机构稳健和消费者权益保护，并接受金融稳定委员会的监管协调，通过这样的制度设计能在复杂的金融业态中准确监管目标。

（三）健全宏观审慎政策框架，防范系统性风险

金融系统性风险的有效防范，关键措施是健全和完善宏观审慎框架，分业监管机构的合并虽然能解决监管交叉、空白的问题，据此形成的混业监管模式也并没增强抑制系统性风险的作用，简单的机构叠加不能增强机构的抗风险能力。只有明确宏观审慎政策的主体，赋予宏观审慎政策部门权威地位，建立并完善宏观审慎政策工具体系，根据形势走向针对不同的系统性风险来源，制定和采取相应的宏观审慎政策工具。增强监管机构的主动干预权和自由裁量权，PRA和FCA都强调前瞻性分析与事前主动干预的监管方式，有利于在风险未发生或未蔓延时消除隐患。增强央行综合统计和全面搜集信息的能力，全面、及时地收集和统计信息是监测和评估系统性风险的基础。英格兰银行强大的信息数据库为其调取和分析数据提供了巨大便利，而FPC的权威性及其与监管机构的交流合作机制有利于增强央行的信息搜集能力。

（四）加强监管部门协调配合，消除监管空白

英国将宏观审慎政策和审慎监管的权力全部归于英格兰银行，形成了职能强大的“超级央行”。英格兰银行实行由货币政策委员会（MPC）、FPC和FCA三大政策委员会组成的权力架构，极大加强了货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合。

首先，强化央行的审慎监管职能，增加MPC与PRA之间的协调配合。MPC与PRA相互关联，两者都影响金融市场的预期和风险偏好，进而影响社会信贷投放量和金融机构杠杆率。两者应相互配合，而不是相互抵消。强化央行的审慎监管职能是降低货币政策与审慎监管之间协调成本的有力措施。

其次，央行内设宏观审慎政策部门，是赋予央行应对系统性风险的有效手段。央行在宏观经济管理、金融基础设施统筹等方面具备得天独厚的优势，从经济和金融调控政策的权威性方面来考虑，货币政策与宏观审慎政策的分离会造成宏观经济政策领域“多龙治水”的局面，从而使协调成本大大增加，金融机构面对政出多头也无所适从。英国在国际金融危机后认为，“三方体系”剥夺了英格兰银行应对系统性风险的必要手段，是金融体制改革的重大失误。

再次，由于现代金融业的专业性和复杂性，金融机构从业者与金融消费者之间的信息严重不对称，使得金融行为监管与审慎监管的协调配合消除监管空白成为必然，只有长效、稳定、健康的金融市场才能充分保护消费者的合法权益。為此，明确监管机构之间的协调机制，宏观审慎政策部门与监管部门之间、审慎监管部门与行为监管部门之间建立了清晰明确的协调机制，才能有效避免监管空白。

通过对英国金融监管改革实践的分析，结合我国的实际情况可以得出一个结论：一个国家的经济、金融管理制度的建立有其自身的特殊性，并没有一套普适的金融监管体系能成为包治百病的灵验药方，特别是在金融领域要构建自己的金融监管体系，在其设立、实施、改革的过程中会受到一国的文化、政治、经济以及特定时空下的社会制度的影响。分析英国金融监管改革并以其作为借鉴，思考我国当下及未来在金融领域的施策，并不是照搬照抄他国的具体做法，而是以其在监管改革上总结出的经验和方法再结合我国特有的国情、行情构建一套行之有效的监管体系，实现金融繁荣稳定，最终才能让让金融业更好服务实体经济。

（注释：改革前的英国金融监管模式是由金融服务局、财政部和英格兰银行三部门监管，其中财政部负责确立监管框架和金融立法;英格兰银行负责实现货币政策目标责;金融服务局负责对金融业审慎监管。）

参考文献

[1] 余建川，常健.英国金融监管缘起、法律变革及其启示[J].商业研究，2018.

[2] 支园.中国（上海）自由贸易试验区金融创新法律制度研究[D].江苏师范大学，2018.

[3] 钱晓霞.金融开放进程下短期跨境资本流动对我国金融稳定的影响[D].浙江大学，2018.

[4] 张旭光.以本币合作推进“一带一路”建设[J].国家开发银行，2018.

[5] 罗其辉.从“娱乐宝”谈投资型保险监管制度[D].西南政法大学，2017.

[6] 胡钦.我国外汇保证金交易监管法律问题研究[D].上海师范大学，2017.

[7] 方芸.法律视角下银行重整的模式选择——以英国银行重整立法为研究对象[J].求索，2015.

[8] 温树英.消费者保护与我国金融监管体制之完善研究[J].暨南学报：哲学社会科学版，2015.

[9] 乔绘霖.金融消费者知情权保护研究[D].河南大学，2014.

作者简介：韦腾林（1985-），男，布依族，贵州贵安新区人，贵州民族大学，法学硕士，研究生。