对于权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的思考

刘筱

摘 要：建立权责发生制政府综合财务报告制度是基于政府会计规则的重大改革，扎实推进这项改革工作，对提高政府财务管理水平、加强和改进预算管理、促进财政经济可持续发展具有重要意义。本文简单介绍了此次改革方案背景，在分析了现行收付实现制下的政府财务报告弊端和引入权责发生的必要性的基础上，提出了引入权责发生制政府财务报告的建议以及改革方案的思路设想。

关键词：权责发生制;收付实现制;政府财务报告

近年来，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度已经成为国际公认的财政管理发展趋势。而在我国，随着国民经济的稳步发展以及政府职能的转换，以收付实现制为基础的政府会计已不能完全适应政府财政管理的需要。因此，我国“十二五”规划提出建立健全以权责发生制为基础的政府会计准则体系，意味着我国政府会计制度改革的全面启动。

一、建立权责发生制政府综合财务报告制度的必要性

1.适应国际化趋势的需要

经济全球化使会计标准趋同成为必然选择，这种趋同不仅包括企业会计，也包括政府会计。随着各国政府组织间的交流日益增加，我国在探索解决预算会计问题的同时，也需要吸取国外的先进经验。澳大利亚、新西兰等国已经实施了完全以权责发生制为基础的预算体制和政府会计准则;美英等国也建立了一套以权责发生制为基础的政府会计准则;欧洲正在改革政府会计标准，准备向权责发生制过渡。国际会计师联合会下属的公共部门委员会致力于建立一套全球公认的以权责发生制为基础的国际公共部门准则。会计是一门国际通用语言，采用权责发生制编制财务报告能有效扫除国际间会计信息交流的障碍，有利于加强我国与国外相关政府机构的交流与合作。

2.提高财政管理水平的制度基础

目前我国多套预算会计制度并存，会计信息分散，不利于构建科学、规范的政府会计体系。随着市场经济的发展，我国财政改革的重心开始由财政体制转向财政管理，其核心是构建与市场经济体制相适应的公共财政管理框架。通过推动政府会计改革，建立以权责发生制为基础的财政报告制度，清晰地反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息，保证资金使用的有效性，提升政府的财务管理水平。

3.提升财务绩效的重要基础

随着我国财政改革的不断深入，政府职能重点转向提供公共产品和服务，这种转变意味着政府要按照市场原则运行，财政资金的使用效率更受到关注。传统的收付实现制将考核重点放在预算开支的合规性上，主要用来反映预算的执行情况。虽然处理方法较为简单，但是对盈亏的计算并不准确，无法适应建立绩效型政府的要求。权责发生制的应用使政府的实际收入与成本实现配比，能有效反映單位的真实绩效，减少不必要的资源浪费。

4.规范政府债务管理的现实需要

随着市场经济的发展，我国各级政府财政的资金来源发生了巨大变化，政府债务规模不断增加，但我国长期实行的预决算报告制度缺乏完整的政府债务信息，如当期已发生但尚未支付的政府债务和政府有偿债义务的或有负债都没有全面反映，对防范和化解政府债务风险极为不利。建立权责发生制政府综合财务报告制度，将政府债务情况纳入核算和反映的范围，有利于真实反映政府财务状况，促使政府实施稳健的财政政策和正确的融资决策，建立起规范合理的债务管理及风险预警机制，防范政府财政风险，避免政府财政危机发生。

二、对于建立权责发生制政府综合财务报告制度的建议

1.及时细化政府会计改革的相关法规

目前收付实现制仍然是我国预算会计的主要处理基础，为了顺利推进权责发生制在预算会计中的实施，需要及时修改与政府综合财务报告制度相关的法律法规、财务制度以及决算报告制度，做到有法可依。明确引入权责发生制的指导思想、原则、信息质量要求、实际应用过程中的操作性规定，建立健全政府会计准则体系。首先，制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。这些准则的制定为政府会计的总体目标和具体目标，确定政府会计对象、政府会计信息质量要求等，也从具体的业务方面给予指导，比如固定资产清查与核算、往来账项核算等。其次，健全完善政府会计制度。政府会计科目设置要体现预算会计和财务会计相结合，其中预算会计包括预算收入、预算支出和结余，但是财务会计主要侧重反映资本、负债、损益方向。再次，制定政府财务报告编制规则和操作流程。要对报表的编制内容、报送方法和报送途径等做出明确规定，使政府财务报告编制有据可依、有法可循。另外，要建立健全政府财务报告审核和公开制度。政府报告审核和审计概括了多个层次，规范审计和审核方法、公开方式，保证公民的知情权，提高政府部门的公信度，促进我国政府治理能力和治理体系现代化。

2.加快信息系统建设和人员培训

由于我国政府会计主体类型多样、数据庞杂，权责发生制的引入必须首先建立一套科学、有效的信息系统，来完成政府报告的编制、合并汇总、报送和分析等工作。为此，应加快政府会计信息系统的研究，开发相关系统软件。一是应完善现行的财政总账系统、财政总决算和部门决算系统等相关系统。在此基础上，研究开发相应的系统软件，实现与现有上述系统直接链接、取数，以便能够解决相关数据转换、合并过于复杂的问题。二是应完善并推广预算单位统一财务核算系统。目前不少地方已开展使用预算单位统一财务核算软件系统的试点，应总结经验，加快推广到所有预算单位，在此基础上，研究开发相应的系统软件，实现能与预算单位统一财务核算软件系统的链接、取数，以解决相关数据的转换、合并问题。三是应研究开发能实现与相关投资企业数据对接的软件系统。对试编涉及的从事公益性项目融资、建设或运营的投资企业等单位，在要求其相关数据应通过电子信息化方式报送的同时，应研究开发相关的系统软件功能，实现直接与企业的核算系统链接、取数。另外，权责发生制政府综合财务报告涉及的业务范围更广，会计确认、计量方法更加复杂，并且需要对一些新领域的会计业务进行处理，只有具备良好素质和素养的会计人员才能适应改革的潮流趋势。为了推进改革顺利进行，首先应该鼓励政府部门财务人员提升专业技术素质，其次委派财会专家加强会计人员培训。

3.处理好权责发生制与收付实现制的关系

收付实现制作为传统的预算会计处理基础，有其优势。收付实现制会计基础在证明现金支出符合性、控制合规方面具有独特的效用。采用收付实现制，会计确认数是实际入库的预算资金，便于安排预算拨款和预算支出的进度，并如实反映预算收支结果。在评价政府对经济的影响时，现金指标既能提供现实信息，又使控制具有明确针对性。此外，收付实现制操作简单，需要的会计技术较少，易于被使用者理解，数据处理成本比较低廉。因此，在引入权责发生制的同时不能忽视收付实现制的有关信息。政府在进行投资决策时，需要利用收付实现制确认预算收入、支出及结余。在完善预算会计功能的基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府综合财务报告核算基础。

4.根據国情规定政府财务报告体系的构成

从各国政府会计的现状看，政府财务报告的主要内容包括财务报表、政府财政经济状况分析、政府财政财务管理情况说明等。其中，财务报表体系主要包括资产负债表、收益表、现金流量表、预算比较报表以及附注。改革初期，我国政府财务报告还是以资产负债表、收入费用表为主体。同时增加预算执行报表，将预算数、预算调整数、实际执行数进行对比分析。在政府财务报告信息系统成熟的情况下，可以逐步增加现金流量表。此外，可以参考美国联邦政府的做法，编制社会保险报表和财政可持续能力表，加强对长期养老保险金支付能力的管理以及政府债务情况的了解。

5.总结试编经验及时反馈实际操作中的问题

我国2010年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，主要做法是日常核算仍以收付实现制为主，年终按权责发生制原则对有关数据进行调整、转换，编制以权责发生制为基础的政府年度综合财务报告。从试点的情况来看，取得了初步成效，基本摸清了试点地区财务基本情况，为全面建立权责发生制政府综合财务报告积累了经验。在年度终了，可以通过汇总在试编过程中发现的问题，经过信息系统的数据处理和分析，总结出哪些调整项目是准确可用的，哪些调整项目操作难度大，通过组织专家深入研究，提出有针对性的解决方案，在试点的基础上尽快进行全国推广。

参考文献

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（责任编辑：刘海琳）