基于河长制湖长制的河湖监管体系构建

刘小勇，陈 健

（水利部发展研究中心，100038，北京）

党中央国务院高度重视河湖治理工作，2016 年印发《关于全面推行河长制的意见》，2017 年印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，由地方各级党政负责同志担任河长、湖长，开展河湖系统治理，已经取得显著成效。 以河长制湖长制为抓手， 强化河长湖长履职尽责，构建基于河长制湖长制的河湖监管体系，是改变人的不当行为、解决河湖突出问题、维护河湖健康生命的关键举措。

一、基于河长制湖长制的河湖监管体系

按照全面推行河长制湖长制制度设计，我国已经建立了省、市、县、乡四级河长湖长体系，由地方各级党政负责同志担任河长、湖长，作为河湖治理第一责任人。 基于当前河长制湖长制制度体系，各级河长湖长作为责任主体，纵向上构建省、市、县、乡四级监管体系， 形成工作传导机制，横向上构建总河长、河长、部门三级监管体系，形成工作协同机制。 基于河长制湖长制纵向与横向网格化监管框架，按照相关法律法规和制度规定，分析梳理监管对象、监管内容、监管措施、监管手段等，形成基于河长制湖长制的河湖监管体系（见图1）。

二、河湖监管的主要内容

总体上河湖监管可概括为两个方面：河湖健康状态与功能的监管、河湖治理保护工作的监管。

1.河湖健康状态与功能监管

需要对河湖健康状态进行“诊断”。对于“生病”的河湖，首要的是进行治理修复，解决突出问题，重点监管内容包括：河湖是否存在“四乱”问题，河湖水体是否出现黑臭现象，是否未经许可设置排污口，是否向河湖超标或直接排放污水，以及其他影响防洪安全、河势稳定及水环境、水生态的问题等。

对于生态良好的河流，需要严格保护，重点是维护河湖自身健康和河湖正常的服务功能。 河湖健康监管内容包括三个方面：管好“盛水的盆”，即河道或湖盆的物理结构；管好“盆中的水”，即河湖中的水体（水量、水位、水质、水文过程）；管好河湖生态系统中的生物，即河湖及岸边带各类动植物、微生物等。 河湖服务功能监管，就是通过维护河湖生态系统良好结构以期持续地为经济社会发展提供支撑， 包括河湖的泄洪蓄洪功能、资源供给功能、景观文化功能等。

2.河湖治理保护工作监管

图1 基于河长制湖长制的河湖监管体系

主要包括两个方面。 一方面是河长制湖长制工作推进情况，如组织体系建设、制度建设、河长湖长履职情况、监督考核情况等。 另一方面是河湖治理工作开展情况，如水域岸线保护利用情况、 河道采砂管理情况、河湖管理规划及信息系统建设情况、河湖管理保护相关专项行动开展情况、涉河湖违法违规行为执法情况、 河湖管理维护及监督检查经费保障情况、各类监督检查发现的问题整改情况等。

三、河湖监管的主要手段

根据现行法规政策规定的河湖管理体制机制，河湖监管的主要手段主要有三个方面。

1.监督检查及日常巡查

中央对地方、 地方上级对下级定期开展河湖治理监督检查。 通过实地查看河湖面貌、拨打监督电话、问询河长湖长和相关工作人员、走访群众，及时发现并确认河湖存在的问题。 对确认为违法违规的问题要按照整改标准和时限要求，及时组织整改。有关地方依法依规对违法违规单位和个人给予处罚， 对相关责任单位和责任人进行责任追究。 各地通过建立河湖日常巡查制度，明确河湖巡查内容，加大巡河巡湖密度和力度， 对涉河湖违法违规行为和工程隐患早发现、早处理。

2.应用信息化技术监管

在河长制湖长制管理信息系统和有关信息系统的基础上，充分利用遥感、空间定位、卫星航片、视频监控、自动监测、无人机等信息化技术，实现中央与地方河湖管理及河长制湖长制相关信息系统的数据共享和互联互通，建立监管内容和监管层级全覆盖的河湖监管信息化应用体系。水利部已正式启动水利部监督系统的建设工作，未来将成为落实“水利行业强监管” 的重要抓手和技术支撑。 通过强化顶层设计，做到一级部署、多级应用，实现“查、认、改、罚”河湖管理监督检查工作各环节的闭合。

3.开展河长制湖长制及河湖治理的考核评估

2017 年年底，水利部河长办牵头组织开展了全面建立河长制工作中期评估，2018 年年底又对各省份全面推行河长制湖长制工作情况进行了总结评估。 在全面推行河长制湖长制“有实”阶段，进一步做好各地区全面推行河长制湖长制工作以及河湖管理工作考核评估，是加强河湖监管的必要手段。 进一步健全地方各级河长湖长的考核制度， 细化年度考核指标与标准， 切实发挥考核指挥棒的作用， 推进河湖治理各项任务落实落地。

四、河湖监管的主要措施

从法规、行政、技术、经济等方面提出加强河湖监管的主要措施。

1.完善法律法规，健全监管制度

加快有关法律法规立法及修订工作，补齐河湖管理立法欠账，完善现有河湖管理法规制度。 建立规划约束机制，加强规划对河湖管理的指导和约束作用。 健全考核问责与激励机制，加强河长湖长考核，促进各级河长湖长履职尽责。 健全部门联动机制，进一步明确各部门分工，健全联席会议制度、联络员会议制度。 建立联合执法机制，形成对河湖违法行为的强大震慑。 完善河湖监管技术标准体系，进一步分类制定或修订相关的标准规范。

2.强化制度执行，确保监管实效

强化河湖行政执法， 严格查处涉河湖违法违规行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。 严格执行水工程建设规划同意书、 涉河建设项目审查、河道采砂许可、洪水影响评价、入河排污口审批等制度， 建立健全涉河建设项目审批公示制度， 加强涉河建设项目全过程监管。 强化河湖管理日常巡查和监督检查，对涉河湖违法违规行为和工程隐患早发现、早处理。 开展河湖管理绩效评估，对各地评估情况向社会发布，并通过设立“河长制奖补资金”等专项资金，鼓励先进，正向传导压力。

3.应用先进技术，提升监管效能

明确河湖监管信息化工作要求，制定河湖监管信息化应用标准，建成横向协同、纵向贯通的河湖监管信息化体系。充分利用卫星遥感和GIS 等技术，通过对不同时段遥感影像进行比对， 得到年度水域变化的相关信息，实现河湖管理的数字化、信息化。通过河湖水域动态监测，实现河湖监管的实时性、准确性。 完善社会公众参与河湖监管的信息化应用， 通过APP、微信公众号等手机端应用，为公众提供信息公开、反馈及投诉举报等服务功能。

4.运用经济杠杆，强化河湖保护

建立健全占用水域补偿制度，严格限制建设项目占用水域， 防止现有水域面积衰减。 建立河湖管理经济激励机制， 调动和激励河长湖长及河湖管理相关单位和人员的工作积极性，表彰河湖管理先进单位和个人。 健全河湖生态保护补偿机制， 完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加大河湖治理资金投入力度，各级财政建立河湖治理稳定的资金投入渠道，用好水利融资政策，争取加大信贷资金投入规模，用好金融资金、地方政府专项债券，吸引社会资本投入。