建设幸福河湖的公众参与实践与探索

鞠茂森

（河海大学河长制研究与培训中心， 210098， 南京）

近年， 在党中央的坚强领导下，各级党政领导以亲自担任河长推进河长制，社会各界积极参与，河长制实施取得阶段性成果， 河湖面貌发生可喜变化。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中，提出了幸福河的新概念、新要求，为河长制工作指明了方向，明确了目标，引领国家水治理体系和治理能力现代化建设，是人民群众幸福生活新的水愿景。

习近平指出，检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否得到了实惠， 人民生活是否真正得到了改善。 如何提高人民群众的参与度，真正实现全民治水，让人民群众体验到真真切切、实实在在的参与感、获得感、幸福感，是全面深化河长制工作的重要内容， 需要进行系统研究，提出今后工作思路和建议。 本文在广泛调研全国各地河长制公众参与实践案例基础上，对存在的问题进行了分析，就下一步的对策提出了一些思考。

一、河长制公众参与的理论基础及参与主体

1.什么是公众参与

公众参与，即指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府所做的有关公共利益事务决策的介入，或提出意见和建议的活动。 具体来说，公众参与的实质，是相关利益群体为防止政策实施中政府机构的权力滥用和寻租行为，在资源利用与分配、社会福利建立与运行方面与政府部门进行博弈与谈判，对政策实施的具体情况进行监督和评价的过程。

2.河长制公众参与的理论基础

（1）利益相关者

弗里曼在其所著 《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提出“任何一个组织的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，组织追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益”。 利益相关者即自身利益受到某种决策直接或间接影响的个体或群体， 他们应该及时、有效、直接地参与到决策制定的过程中。 在河长制实施中，公众在生产生活的各个方面受到河长制建设直接的影响，因此公众有权利和义务参与到全面建设河长制的过程中。 河长是否做到了履职尽责，河长制实施有什么问题， 如何评价河长制的成效，公众最有发言权。

（2）治理理论

20 世纪90 年代以来，西方政治学家把利益相关者的理论引入社会公共事务管理。 治理的内涵是使得相互冲突或者不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程， 其实质是强调政府与公民对公共生活的合作管理， 是政治国家与公民社会的一种新颖关系。 河长制的实施，涉及多部门、多行业、跨地区以及公众，必然要求国家、社会、政府、市场和公民的共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动的多维度管理过程。

（3）市民参与阶梯理论

1969 年，Sherry Arnstein 在《市民参与的阶梯》一书中细化了公民参与的程度，将其分为三大类型，八个阶梯，具体见图1。 目前，河长制建设中的公众参与千差万别，大多数地区公众参与河长制还处在表面层次的参与，形式化现象、被动性参与处于多数。 市民参与阶梯理论，对河长制建设公众参与过程中，如何让公众具有知情权、监督权、参与权，如何提高公众参与意识、提升参与行为具有重要指导意义。

3.河长制建设公众参与的主体

目前，河长制公众参与的主体主要包括志愿组织、大众传媒、专家学者、公益律师、公民等。

志愿组织主要指以民间力量为主、为社会提供服务、不以营利为目的的社会组织。 这类组织以保护环境为宗旨，是公众参与环境保护和河长制建设的中坚力量。

大众传媒具有传播速度快、舆论影响大等特点，有利于政府与公众之间的互动。 公众参与河长制湖长制建设以及河湖治理事务，需要发表意见的场所和讨论问题的平台，大众传媒的发展恰恰为其提供了便利条件。

专家学者主要指的是具有学术背景和专业素质的研究者， 他们关心并通过一定方式研究河长制湖长制，从事与河长制湖长制有关的科研工作。

公益律师是指那些关心公益事业并以某种方式参与或介入公益诉讼，以及那些并非以盈利为目的参与和介入与河长制湖长制建设有关的诉讼和个案的律师。

公民是公众最基本的构成部分，公民参与主要是公民自愿通过各种合法的方式参与河长制湖长制建设。普遍觉醒的环境保护意识和河湖环境压力促使公民要求获得更多发言权和参与机会。

从图2（来源：河海大学全国河长培训班）中可以看出，学员对公众参与河长制主体的认知还是比较模糊的，认为普通公众和志愿组织是参与主体的学员只有近七成，认为专家学者及公益律师、 大众传媒和企业是公众参与主体的也就一半左右。事实上，志愿组织、 专家学者及律师、 大众传媒、 企业和普通公众都是公众参与的主体，这方面需要进一步加强宣传。

二、河长制建设公众参与的创新模式及其效果

根据河海大学全国河长制培训班 “关于河长制建设公众参与必要性” 相关问题的问卷调研数据显示：90%学员认为河长制建设公众参与是非常有必要的，其余10%也认为是必要的，没有学员认为没有必要。 在公众参与的原因方面，67.5%的学员认为由于社会分化严重， 利益冲突加剧，公众有必要参与河长制建设；80%的学员认为公众参与能够减少政府治理成本，保障河长制持续长效；85%的学员认为河长制建设公众参与能够提高参与意识，自觉提升参与行为。

近年， 全国各地积极开展公众参与河长制的实践，从监督管理、工作机制、社会宣传等方面都有创新模式。

1.监督管理模式的创新

（1）民间河长

①民间河长的设立和管理创新。民间河长是河长制实施过程中的新创举，不少省市就民间河长的设立制定了相应的管理制度，加强对民间河长的规范化建设和管理。 例如，江苏省常州市出台《常州市河长制“民间河长”实施意见》，明确规定市、区、镇各级分级招募和管理“民间河长”，做到登记造册、统一管理、有序调度；河北省建立了省级规范授权、群团分级管理、河长依规履职的民间河长组织体系,明确民间河长职责和禁止行为，并组织相关业务培训。

②民间河长的服务形式创新。 全国各地民间河长服务形式不断创新。江苏省南京市鼓楼区政府聘请24 名河海大学专家学者担任24 条区级河流的专家河长，为河湖治理问诊把脉。四川省南充市经民政部门同意， 成立“记者河长协会”， 吸纳记者河长53名，在9 县（市、区）常态化开展河长制宣传、监督工作。 江苏海门市设立“老舅妈河长”，制作带有老舅妈卡通图像的河长公示牌， 开设河长课堂， 用于“老舅妈河长”日常交流心得，提高工作能力。 其他还有院士河长、 专家河长、跨界联合河长、洋河长、校园河长、百姓河长、老人河长、乡愁河长等。

（2）志愿组织的模式创新

浙江省出台“全省五水共治志愿服务的指导意见”， 组建治水志愿者队伍，开展公益活动，强化公众参与。江苏省无锡市成立护河志愿队，主要是河长办将河道分段包干给社区内的优秀党员和群众，街道党员护河志愿团、青少年“河小二”、爱河护河“啄木鸟”等多支志愿者队伍先后成立并开展常态化护水巡查、 文明督导、治水宣讲等活动。 四川省绵阳市广泛发动村社干部、企业代表、退休老干部、热心公益事业的群众等, 组建群众自治的河道管护协会22 个， 管护协会依托村（居）民自治公约，常态化开展管河护河工作，积极引导群众实施河道群管群治。

图1 Sherry Arnstein 公众参与阶梯

其他志愿组织， 例如绿水守护者协会、河道守护使者、河流守望者、红领巾志愿者小河长、莫愁环保公益协会等等，都在发挥公众参与的作用，由“旁观者”转为“亲历者”，由“要我治水”转为“我要治水”，由“看你治水”转为“我在治水”，由“政府治水”转为“全民治水”。

（3）社会监督员

江苏省苏州市吴江区通过纸媒报道、微信推送等方式进行动员，公开招募47 名热心群众成为民间社会监督员，聘请人大代表、政协委员、党代表各20 名，发挥委员、代表的参政、议政权， 积极参与到河湖治理及保护中来。 无锡市中航雷达与电子设备研究院（607 所）与当地街道河长办签订协议，招募近50 名志愿者担任河流水质监督员， 定期查看河道环境及水质感官情况， 通过公众河长将巡河问题在微信群里发布，并得到及时处理。

此外还有护河侦察兵、河湖督察官等其他形式的监督员。

2.参与工作机制的创新

有创新才有活力， 才有凝聚力，才能让百姓感受到河长制的先进性，才能让群众的参与率不断提高。 如何建立长效的公众参与机制，不少地区做了有意义的创新尝试。

江苏省苏州市吴江区水利局与区邮政局联手启动“护河邮路”项目，推行护河邮路行动，利用基层邮递网络分布广泛的特点，让192 名邮递员在日常为百姓服务投递途中，记录邮路段道上的河湖养护管理情况， 强化日常河湖巡查。 浙江省绍兴市越城区配齐114 名“河道警长”， 实行标配式分级管理，加强河道综合管控， 分级落实工作保障,对相关工作进行量化考核，确保河道分级标配管理工作落到实处。

3.社会宣传方式创新

每条河流在显著位置竖立河长公示牌，建立举报电话，接受群众监督。 通过报纸、电台、电视、网络等媒体进行河长制宣传。 大部分省市县建立了河长制微信公众号，宣传各地河湖治理成效。

宁夏吴忠市在重点河段周边学校开展了“河长制湖长制工作及美丽河湖建设宣传进校园”活动，发放了《河长制》《感恩祖国》《感恩自然》 等宣传册，通过县电视台、河长公众平台等渠道进行了报道。江苏省扬州市在《扬州日报》开辟《“两战”进行时》专栏，在扬州电视台《扬州新闻》栏目开辟《河长在行动》专栏，进一步扩大河长制工作在社会公众中的影响力。 类似的还有浙江长兴建设河长制展示馆， 江苏省张家港市建设河长制主题公园等等。

4.河长制公众参与创新实践的效果分析

（1）公众参与渠道的多样化，助推了河长制有效运行

公众是河湖污染防治最适合的治理者和监督者。 多渠道探索民间河长新类型， 创新河长制公众参与方式，缓解了行政河长的压力，能够更好地动员社会力量参与治水，高效监督河湖的系统治理情况以及企业和相关部门是否履行各自的河湖保护义务，对相关违法行为进行检举和控告，增强公众参与的有效性，促进河长制工作的有效运行。

（2）公众参与宣传的氛围好，增强了人民群众的河湖保护意识

治水没有旁观者，通过河长制的宣传， 营造了良好的公众参与氛围，有效地提高了公众的参与意识与参与能力。 一些企业也利用自身优势，产品服务，积极参与河长制实践。 通过参与各种公益活动，公众可以了解水污染形势、环保法律法规、水环境保护知识等，提高参与水环境治理的自觉性，在日常生活中注意自身的环保行为，凝聚公众力量共同治水。

（3）公众参与监督有力，推动河长及职能部门履职尽职

图2 有关公众参与主体的问卷调研

公众参与监督河长制建设， 使得公众能够与相关部门平等对话， 参与协商，就河湖治理相关问题达成协议，从而促进社会相关部门履职尽责。 通过组织该村或社区的公众、 污染者以及政府主管部门等相关者参与协商，提高职能部门的管理能力， 推进公众在河湖治理相关事务上的参与水平，促进河长制相关工作落地生根。

（4）减轻政府河湖治理负担，促进河湖面貌改善

水环境治理不应由政府一方唱独角戏，公众共同参与才能达到理想效果。 广泛的公众参与是政府与公众之间的双向交流活动，一方面，公众向有关部门提供有用信息，让决策者比较全面、真实的了解情况，科学做出决策。 另一方面，通过参与，公众能够充分表达自己的利益诉求，使河长制建设获得更广泛的参与，减轻政府河湖治理负担，促进河湖面貌改善。

三、河长制公众参与存在的问题和推进建议

问卷调研同时显示：河长工作变动多， 河长制公示牌变更不及时；对民间河长的管理缺乏权威的组织领导，制度化建设滞后；基层参与程度不够广泛， 不参与或者形式参与；志愿组织登记困难， 内部管理人才缺乏； 公众在河湖管理方面的知识薄弱，缺少培训；公众参与机制的信息化投入不足； 政府信息公开内容有限，对公众的反馈不及时，缺乏沟通反馈机制； 河长制政策宣传还不够，公众了解有限；河长考核过程公众参与少，全国性公众参与的发展不平衡不充分等等。

发挥好社会力量的协调作用，推进河湖治理和保护，是激发社会活力、提升河湖管理水平的有效方式， 是打造共建、共治、共享的社会治理格局的必然要求， 也是目前基层河长制工作的短板。 全面落实河长制推进公众参与，实现全民治水，提出如下建议：

1.扩大公众参与的范围，加强河长制建设全过程参与

（1）参与相关决策过程

切实改变目前河长制建设公众参与过程主要还是集中于末端参与、被动参与的状况， 在工作方案制定、“一河一策” 以及各类河湖保护与治理方案（如河湖清淤方案、生态修复方案、畜禽养殖整治方案等）的论证与编制过程中， 相关部门应当尽可能邀请省、 市有关专家和相关单位负责人参加研讨会， 也应当召开听证会、 座谈会，邀请公众代表和相关利益人参加。

（2）参与河道管护运营

从政府层面，应该鼓励第三方服务， 让公众参与河湖的运营维护，承担某些河段或房前屋后水体的清洁维护、 志愿开展河湖保洁及河湖巡查等， 发挥公众自身参与河湖管护运营的积极性。从公众层面看，公众要养成绿色的生产生活方式， 学习河湖管理的相关专业知识，积极参与河湖运营。

（3）参与考核评估

政府相关部门要将公众参与纳入考核指标，同时在考核过程中引用专家评估、第三方评估、公众评估等。河长的考核问责机制体系既要考虑环境基准，治理成效，还要考虑公众的满意度，要实行考核主体的多元化。

（4）参与生态美丽幸福河湖建设

深化实施河长制，以实现“河畅、水清、岸绿、景美”为目标，下一步的重点工作就是高标准的创建生态美丽幸福河湖，打造一河一景。 生态美丽河湖建设， 公众是建设的主力军，没有谁比当地居民更加了解当地河湖的情况以及当地河湖的水文化，公众应当参与生态美丽河湖建设的全过程，相关河湖治理部门也应当放开公众参与生态美丽河湖建设的渠道，使各地区生态美丽河湖建设具有地方特色，让公众有参与感、幸福感。 政府要保持与公众之间信息传递的畅通，合力建设家门口的幸福河湖。

2.注重参与对象的广泛性，加强河长制全民参与建设

河湖治理仅仅依靠河长、依靠行政力量难以实现可持续发展，而应该充分调动群众积极性，注意参与对象的多元化。 鼓励动员民间河长、志愿组织、 企业等参与河长制建设全过程，构建群策群力、共建共享的行动体系，积极推动全民参与河长制工作。事实证明，有“第三只眼睛”看的时候，工作效率会更高。 要加强对民间河长等公众参与的组织体系建设和专业培训， 引导和规范公众参与的方式和内容，与行政河长体系形成呼应。

要促进民间河长多元化，加强制度建设， 规范民间河长建设和管理。志愿组织是公众参与河湖治理的中坚力量，一方面加强志愿组织自身组织建设和能力建设，另一方面整合区域相关志愿组织， 加强品牌建设，形成一定的品牌效应。 企业是河湖治理的重要参与者，加强引导企业要带头控制其污水排放， 进行源头治理，企业领导层要带头管护好企业周边河湖， 在企业内形成良好的治水氛围，另外鼓励社会资本参与河湖治理。

3.加强河长制公众参与宣传，发挥舆论监督的重要作用

加强河长制公示牌、 河长公告、河长制微信公众号等公众参与的宣传，针对不同的群体开展多样化的宣传动员活动。

随着手机、互联网、数字媒体等新媒介的出现和迅速发展， 为公众参与带来了便利的条件， 要发挥大众传媒在河长制建设过程中的重要作用。 一方面，大众传媒充当了“监督员”的角色，在地区网页、论坛都增设河长制曝光台，对污染情况严重的河湖，没能履职尽责的河长，偷排漏排的企业，大众传媒要加大曝光力度， 发挥舆论监督的重要作用。另一方面，要利用广播电台、电视台、各大报刊开设的河长制新闻专题报道和治水专栏， 加大治水典型、河湖治理成效、治水成功经验方法的宣传，让公众了解河湖治理情况，并积极参与到河湖治理中。

4.构建长效的公众参与机制，促进公众参与河长制规范化

（1）完善公众参与信息公开机制

要确保信息公开的真实、 准确、完整、及时的基本原则；对应当公开的河长制信息的公开条件、 公开时间、 公开内容和公开形式予以明确化；运用更为广大民众所接受的新型信息传播平台， 比如微信公众号、微博账号、专用APP 等公开信息；建立第三方机构信息监测与披露机制，并加以完善。

（2）完善公众参与反馈评估机制

对于公众有关河湖治理的相关意见及时进行反馈， 予以详细说明，可以一对一回复，也可以将意见整理后统一回复或网络发布。 政府部门应对评估内容给予规定，不仅包括参与效果，还有参与范围、目的、采用的方法。 政府部门应将公众的评议纳入河长的评价考核之中，并在考核评分细则中占有一定百分比。

（3）完善公众参与奖励机制

开展最美评选活动，颁发荣誉称号，开展有奖举报、有奖征集活动，挖掘宣传身边的治水典型，进一步激发公众参与的热情。 对向有关部门举报河湖污染情况的公众给予一定的物质奖励。 河湖治理相关部门可以开展河湖知识竞赛、 短视频征集大赛、标语征集大赛等，鼓励全社会参与。 要构建专门的公众参与信息平台，让河长制进入寻常百姓家。 借鉴推广浙江德清县生态绿币模式，通过建立公众护水平台，鼓励群众按照信息提示完成巡河任务，从而获取一定数量的生态绿币，绿币可直接用于兑换奖品或申请银行贷款优惠，也可以体现公众自身的生态贡献价值。

四、结 语

综合以上研究和分析， 笔者认为，公众参与河长制具有较好的理论基础，最近几年的实践表明，公众参与河长制的成效显著， 前景广阔，可以实现河湖管理共建、共治、共享新机制，让人民群众共同享受河湖治理成果。 如何深化河长制的公众参与，做到全过程参与、全覆盖参与、全社会参与，有以下几点启示：

一要加强媒体全方位宣传和开展有效培训，让公众真正了解和深入理解党中央全面推行河长制的初心，让公众不再是自然河湖的污染者，而是河湖管理的保护者。

二要鼓励公众关心河长制的全面实施，主动接受群众监督，让公众不再是河湖保护的旁观者，而是美丽河湖的监督者。

三要建立公众参与的信息平台和激励机制， 增强人民群众的参与度，让公众不仅是河湖系统治理的参与者，更要成为美丽河湖的创造者。

四要发动全社会共同努力， 实现河长制从有名向有实的转变，建设生态河湖， 让公众不仅是河湖面貌变化的见证者，更要成为幸福河湖的受益者。