教师“县管校聘”，核心是保障人才合理有序流动

张端鸿

所谓教师“县管校聘”，是指全体公办义务教育学校校长和教师全部由县级政府统一管理，在一定聘期内会被强制交流到县辖区范围内任何一所义务教育学校。这样一来，所有公办义务教育学校的校长和教师就不再终生为某一所特定的学校服务。

党的十九大以来，国家高度重视乡村振兴和乡村教育发展。2月5日，中央一号文件公开发布，在“提高农村教育质量”部分提到：加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”，有计划安排县城学校教师到乡村支教。教师“县管校聘”成为促进义务教育均衡发展，弥补乡村公共教育服务短板，实现乡村教育振兴，确保乡村如期实现全面小康目标的重要政策举措。

何为教师“县管校聘”？

所谓教师“县管校聘”，是指全体公办义务教育学校校长和教师全部由县级政府统一管理，在一定聘期内会被强制交流到县辖区范围内任何一所义务教育学校。这样一来，所有公办义务教育学校的校长和教师就不再终生为某一所特定的学校服务。他们既可能到城区义务教育学校任教，也可能到乡村义务教育学校任教;既可能到优质学校任教，也可能到薄弱学校任教。也就是说，公办义务教育学校的校长和教师从过去一所特定学校的“学校人”转变为整个县域义务教育系统的“系统人”。

长期以来，城乡义务教育资源配置不均衡一直是困扰我国义务教育发展的问题。即便是在同一县域范围内，县城的学校也往往能聚集最优秀的教师资源，其次是乡镇中心学校。广大的乡村学校，特别是边远地区的学校，普遍缺乏优质教师资源，教育教学质量堪忧。这一状况导致的结果是，乡村家长想尽一切办法把孩子送到县城或乡镇的优质学校，乡村学校生源和教师流失，优质学校大班额问题严重，县域范围内的义务教育学校“马太效应”显现，严重制约了义务教育均衡发展和教育公平目标的实现。

早在2016年，国务院下发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中就强调：义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，成为促进城乡义务教育均衡发展的重要目标。教师资源是学校发展的核心资源。在新时代，教师“县管校聘”将会成为实现县域城乡义务教育均衡发展的关键之策。

教师“县管校聘”将带来哪些重大变革？

实行“县管校聘”改革的目的是打破城乡之间的壁垒，实现优质教师资源的“全县共享”，大力促进县域内义务教育均衡发展，激发教师活力。最直接的变革就是校长和教师的校际交流和岗位流动，但深层次的变革远不止于此。

首先，从教师的进口来说，全县义务教育教师将实现统一招聘。县教育局汇总县域范围内所有义务教育学校的用人需求后，统一发布招聘信息，统一组织专业测试，统一组织面试，双向选择，择优录取。这既有助于改变新教师纷纷挤向城镇学校的状况，也有利于分散少数优质学校校领导垄断少数优质学校教师岗位的权力。部分试点地区将优秀大学毕业生全部充实到农村教学一线，取得了良好的效果。

其次，从教师的专业化培训和发展来说，全县义务教育教师将由县教育局统一安排。县域范围内的教师都有机会参加全县统一的常规教师培训，获得标准化的教师培训;都有机会获得县教育局统一组织的国际国内交流和进修学习机会;都有机会加入县级名师团队，在名师的指导下不断提高专业化水平。优秀教师、优课评比、优秀学科带头人、各类教师人才选拔也都由全县统一组织安排，名额在城乡之间公平分配。这有助于改变过去乡村学校教师专业化培训资源和专业化发展机会匮乏的状况，从而让城乡教师获得公平发展的机会。

再次，从教师资源配置来说，全体校长和教师资源将实现全县统一调配。一些县出台关于县域内义务教育学校校长、教师交流轮岗或县域教育系统支教试点工作实施方案等政策文件，所有的校长和教师都不再局限在一所固定的学校任职，优质教师交流轮岗、优秀教师乡村支教、薄弱学校教师挂职进修都会成为常态。这有助于打破县域义务教育学校发展的“马太效应”，促进优质教师资源的均衡配置和教师整体水平的提高。

最后，从教师的收入保障来说，教师的薪酬福利由全县统一安排。过去乡村教师的薪酬福利主要由乡镇和乡村学校负责，当乡镇财政或乡村学校自身的财务状况不理想时，就会造成教师工资福利不能及时兑现的情况。现在，乡村教师和城镇教师能够获得平等的薪资福利待遇，不仅如此，乡村教师还能够获得一定的补贴，在待遇上优于城镇教师。这有助于提高乡村教师岗位的吸引力。

教师“县管校聘”可能出现哪些政策风险？

教师“县管校聘”是一项经过深思熟虑的政策，也积累了部分地区试点经验。该政策的出台，不仅有助于义务教育资源均衡配置，促进乡村学校发展;而且有助于构建激励和约束机制，推动全体义务教育学校管理者和教师不断提高管理水平和教学水平;还有助于保障教师个人权益，避免因乡镇和学校因素而导致的教师利益受损。但是，这項新政的全面推开也不可避免地会面临一些风险。

首先，教师“县管校聘”政策会面临既得利益团体的阻力。部分校长和教师长期在城镇义务教育学校任职，无论是学校工作环境还是城区生活环境，都处于“舒适区”中。城镇的住房、教育、医疗等条件非乡村可比，再加上各种家庭因素，部分人本能地会对向乡村流动产生抵触情绪。另外，“县管校聘”政策也会形成更加激烈的竞争，即便是最边远乡村的教师，也有机会向县城和乡镇流动。教师个人业务能力不强、依靠社会关系获得城镇学校岗位的历史将会一去不返。这部分教师很可能会因为担忧失去城镇任职机会而反对新政。

其次，教师“县管校聘”可能会面临“正向流动”容易、“逆向流动”困难的窘境。虽然“县管校聘”有着很好的政策初衷，但是长期以来已经形成了城镇学校条件优越，教师更倾向于向城镇学校流动的状况。“县管校聘”政策推动城镇学校吸纳乡村学校教师相对容易，而要求城镇学校教师流向乡村学校则相对困难。现实中，城镇教师向乡村流动时往往会不配合。即便是退无可退，也只愿意“支教”“挂职”，而不愿意前去“任职”。

最后，教师“县管校聘”可能会因为相关政策不配套而导致在实际执行过程中失效。县域内城乡义务教育一体化改革发展是一项成体系的工作。除了教师“县管校聘”外，还包括均衡学校财政拨款、统一教师编制标准、统一生均拨款标准、统一学校装备配置标准、统一义务教育系统干部选任等举措。如果在其他配套政策落实不到位的情况下，单兵推进教师“县管校聘”政策，很有可能导致“老实人”吃亏，那些比较优秀但缺少社会关系、忠厚老实的教师容易被流动到乡村学校长期扎根，而善于运作绸缪的教师，无论其是否优秀，都容易留在城镇学校。长此以往，这项政策就可能被扭曲。这也是部分“县管校聘”试点地区产生较多反对意见的重要原因。

教师“县管校聘”政策的核心应是保障人才合理有序流动

县域义务教育均衡发展的关键是人力资源的均衡配置。“县管校聘”政策鼓励和引导教师向乡村流动，以平衡义务教育的教学资源，本质上是一项扶持乡村义务教育学校发展的政策。国务院和教育主管部门提出鼓励教师到乡村任教，并为此制定了许多有利的制度方案，鼓励和引导人才向乡村学校输送。政策执行过程中要特别注意做到公开、公平、公正，确保规范化、制度化、人性化。

首先，县教育主管部门必须认真制定规范的“县管校聘”制度。通过制度建设给全县义务教育教师设定“规矩”。一是如果没有特殊的困难，每一位校长和教师都必须在县域范围内进行流动。二是合理确定每年每所学校流动教师的比例和每位教师在职业生涯期间的流动次数。三是制定公开、公平、公正、规范的义务教育人才选聘标准和流程，并实施“县管校聘”阳光工程，有效规避其中的寻租和腐败空间。

其次，要做好“县管校聘”有关激励约束制度的设计。不能简单认为促进优秀教师向乡村流动纯粹是教师的责任和义务。校长和教师向乡村流动必然需要克服大量的困难，他们不仅是县域义务教育系统整个盘子中的教育资源，也是一个个活生生的个体，有追求自己生活的权利，也对各自的家庭和亲人承担着责任。所以，县教育主管部门应当重点设计好激励政策。一方面，在教育系统内部为教师的职业生涯发展提供台阶，并确保校长和教师岗位竞聘的公平、公正;另一方面，跨部门协调各种“政策礼包”，帮助他们消除顾虑和困难，为乡村教育振兴做贡献。同时，跟权利相对应，也应当有相匹配的义务。教育主管部门应当设计合理的约束机制，避免校长和教师逃避责任。

最后，“县管校聘”政策实施必须充分考虑教师家庭的实际困难。任何一项政策的推行都应当是人性化的。从教师发展的整个生命周期来看，在刚毕业的职业生涯起步阶段，以及孩子上大学以后的职业生涯成熟阶段，是校长和教师相对比较方便流动到乡村去工作的时间点。教育管理部门和学校要充分考虑每个校长和教师的实际情况，尽量合理安排，避免流动任职给教师家庭带来无法承担的困难。

教師“县管校聘”制度是事关县域义务教育均衡发展、事关乡村教育振兴、事关农村小康社会目标实现的关键性政策举措。它打破了校长和教师“终生一校”的格局，致力于让每一个乡村孩子都能在义务教育阶段享受跟城里孩子相当的基本公共教育服务。每一个县域政府及其教育主管部门都应当深刻理解宏观政策背景，注意相关具体政策和制度的协同性，充分关注师生权利和利益，将政策落实到位。

（作者系同济大学教育政策研究中心主任、上海市高校智库同济大学教育现代化研究中心副主任、副教授）

责任编辑：周彩丽