荷兰城市策略对中国城市化及城市社会治理的可借鉴性研究

■ XU Chenjia

1 城市化进程概述

1.1 世界发达国家的城市化进程

城市化作为一种全球性现象，是人口向城市集中，使城市规模扩大并产生一系列经济社会活动变化的过程。虽然早在公元前5000 年以前，就有少数新石器时代的村落发展成为小集镇和城市，但我们真正意义上所说的城市化，开始于工业革命之后。劳动力的进步使得大规模的工业生产取代了大多数手工生产，而利益最大化决定了工业生产的集中。进入19世纪以后，世界发达国家的城市化进程明显加快，村镇发展成为小城镇，小城镇发展成为城市，人口也随之急剧增长。根据《1989 世界发展报告》，世界发达国家的城市化水平平均在80%以上,其中英国已达92%、比利时为97%、荷兰为88%、澳大利亚为86%[1]。这表明，早于数10 年前，世界发达国家已经基本完成了城市化进程，进入了城市化发展S 型曲线（诺瑟姆曲线）的终期阶段。

当然，由于经济发展水平和工业化发展过程的不一致，以及各种历史事件对国家的推动和反推动作用，发达国家城市化发展的时间并不一致。例如美国和日本城市化的开展虽然比西欧晚了很久，但由于经济发展、战争带动、经济同盟等原因，城市化进程十分迅速，并很快达到西欧一些发达国家的相同水平。

近年来，在这些已经进入城市化终期阶段的世界发达国家中，开始出现了逆城市化现象，或称作郊区化、后城市化等。人口开始从中心城区向周边郊区、卫星城等地迁移，甚至向更远的乡村地区移动。中等城市的人口开始不断增多，城市化的区域不断扩大。许多城市，特别是特大城市，开始出现人口负增长。资料表明，这一现象在西班牙、意大利等国仍在进行，甚至荷兰北部一些较为偏僻的省份，也出现了大量的人口流失现象。

1.2 中国特色的城市化进程

跟世界城市化进程相比较，中国特色的城市化进程同样经历了起步期、徘徊期、蓄势期和高峰期。不同的是，中国特色的城市化目前仍处于高速稳定发展期，城市化率以每年接近1%的速度递增，且根据国家统计局相关数据，目前的GDP 增长率仍保持在6.5%左右，甚至在2003 年—2009 年间一度超过10%。这说明经济增长仍能够带动城市化的发展，但根据诺瑟姆曲线，未来的城市化必定会进入缓慢甚至停滞期，故世界发达国家的城市化进程对中国将会有极大的参考意义。当然，国土面积跟人口的庞大也决定了总体数据在很长一段时间内不会进入城市化终期，但这并不代表中国特色的城市化进程不会出现问题。

从中国城市和工业区域的发展来看，中国特色的城市化是一个从北向南逐渐发展的过程。从一开始的东北老工业基地到北京，再延伸至上海，直至今日深圳的迅速崛起，这些都能够表明城市化的重心所在。但从中也可以看出一些需要注意和警惕的点：一是中国内部地区和沿海地区的不平衡发展以及内部人口的大迁移，这从东部沿海地区的城市化程度明显高于西部地区可以看出，人口和经济发展亦然；二是由于工业的升级和更新，东北老工业城市群出现了人口流失、经济衰退等现象，深圳、杭州等城市因为技术创新和新型工业得到了迅速发展。这些都是由于历史原因、经济转型、地理因素等形成的中国特色城市化进程。

1.3 城市规模划分标准对比

尽管世界发达国家和中国的城市化进程有一定的可比性，但需要注意的是，在城市规模划分标准上，两者有着很大的差别。由于各国人口总数和人口密度不一致，联合国将2 万人作为定义城市的人口下限，10 万人作为划分大城市的下限，100 万人作为划分特大城市的下限。而在中国，飞速发展的城市使得城市规模划分的标准不断发生变化。根据2014 年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，人口在50 万人以下为小城市，50万～100万人为中等城市，100 万～500 万人为大城市，500 万人以上为特大城市（每级中还有具体划分层次）。可以看出，两者间人口的规模存在很大的差距，继而经济发展、创新程度、城市发展成本等都将会存在很大的差异。除此之外，由于区域行政划分、户籍制度、行政手段等不一致，也使得中国的城市化具有自己的特色。

2 城市群

2.1 概念

当城市发展到成熟阶段后，将会出现高级的空间组织形式，也就是城市群，通常是以1 个以上的特大核心城市和3 个以上的大城市作为构成单元，依靠基础设施网络连接的高度一体化城市集合体。这种集合体能够使城市群在经济上更加紧密地联系在一起，同时，在城市功能上也会有明显的分工合作，各个城市间也有一体化的交通系统，是有着鲜明地域特色的社会生活空间网络[2]。不仅世界发达城市拥有很多城市群，根据联合国的数据，中国的城市化从1978 年城市人口17.9%到2015 年达到了56.15%，并形成了以珠三角、长三角和京津冀三大城市群为代表的中国城市群；在《世界银行2015 年年度报告》中，长三角和珠三角城市群更是跻身世界级城市群。2018 年11 月18 日，中共中央、国务院提出了相关城市群建设意见，未来中国的城市化必将走上以中心城市引领城市群发展、带动周边大城市和城镇发展的道路。因此，探索城市群的发展和治理很有必要。

2.2 荷兰城市化特点

作为世界普遍承认的欧洲西北部城市群中很重要的国家，荷兰的城市化进程一直走在世界前列。不仅如此，国土面积很小且2/3 土地位于海平面以下的荷兰拥有阿姆斯特丹和鹿特丹两座国际标准大都市及为数众多的中等规模城镇，这些都证明了荷兰是一个高度城市化的国家。特别地，在欧洲西北部城市群这样一个大型区域性国家间城市群中，荷兰还拥有以阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支等城市为依托的Randstad 多中心城市群。这一城市群不同于伦敦、巴黎等形成的单中心城市群，对于中国特色的城市化有很高的借鉴价值。

3 可借鉴性研究

3.1 相似点及可借鉴的原因

如前文所说，荷兰作为世界发达国家，在城市规模划分标准上与中国存在很大差异，但人均水平仍可作为一项供比较参考的数据。荷兰不仅是欧洲人口密度最高的国家，也是世界上人口密度最高的国家之一。尽管荷兰的人口密度大约为中国的3倍有余，但其面积约只有两个半北京大小，因此，可以将整个荷兰类比于长三角城市群。在这样的类比下，荷兰的发展模式和城市治理可以很好地应用和被借鉴于中国特色城市群中。

此外，荷兰的空间发展模式是多中心发展：在阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支4个核心都市区之外，还有莱顿、代尔夫特等城市发挥着重要作用，并积极支持和促进着4 个核心都市区的发展，这些作用都是相互的。对于中国特色城市化发展下的城市群来说，这样的多中心发展模式极有帮助。以长三角城市群为例，在未建立之前，该区域是以上海作为经济发展的代表，但地理位置及周边城市的状况决定了上海区域不可能成为巴黎、伦敦这样的单中心城市区；伴随着杭州、宁波、苏州等城市的崛起，长三角城市群必然也是多中心发展的空间模式，甚至当此城市群扩展开去，形成更大范围的长三角城市群后，更会产生合肥、南京等中心城市。因此，荷兰对于高度城市化后城市群的发展有很高的参考和借鉴价值。

3.2 荷兰城市治理案例简介

本文以荷兰Randstad 城市群为例，对荷兰城市治理进行简单介绍。

Randstad 城市群位于荷兰西部（图1），总面积1.1 万km2，人口约720 万人。如上文所述，由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和乌特勒支4 个大城市及莱顿、代尔夫特等若干中小城市组成；特别地，在这样一个城市群中间有着约3 000 km2的“绿心”，这个“绿心”是为了防止该区域成为伦敦、巴黎那样的单中心大都市区而提出的绝对保护区域。Randstad“绿心”规划始于1951 年，之后通过不断变迁，历经5 次重大空间规划进行结构上的调整，从而形成了如今的Randstad 城市群[3]。

在城市群治理方面，荷兰政府设立了多层级治理系统，以实现空间规划权力分配由集权向分权转变：政府建立了以Randstad 空间规划协调委员会为主体，以各个区域组织为平台的多元参与制度；同时，空间规划协调委员会的成员也是由该城市群所处的各个省份负责规划工作的行政官员组成，主要负责总体规划及地区间的协调；除此之外，每个省内部还有规划委员会，由政府官员、规划师、无组织社会团体代表及专家组成[3]。

在空间联系上，通过规划拓扑状的城市空间形态来加强城市间的联系，从而促进区域内的互动交流，产生空间、经济、社会和文化等多层面的效应叠加和协同增效作用[3]。

3.3 可借鉴点及启示

从上文可以看出，Randstad 城市群尽管位于人口高度集中的荷兰，但其空间组织却很有规模且被严格控制，最大的城市阿姆斯特丹人口只有不到80 万人，第二大城市鹿特丹也在60 万人左右。在高度城市化过程中，如何有效地控制城市规模并进行城市建设和管理，是城市群社会治理所需考虑的重点之一。

首先是多元化的城市功能划分。Randstad 城市群中，各个城市有着各自独特且重要的作用。例如，阿姆斯特丹是商业首都，海牙是政治首都，鹿特丹是欧洲最大的港口，莱顿是大学城和纺织业中心，代尔夫特拥有享誉世界的科研型大学等等。这样的功能划分避免了人口过度集中到某几个大城市的现象，每个城市都能够形成各自的经济优势并相互促进，实现了可持续性发展。当然，这是需要强大的基础设施作为支撑。

图1 荷兰Randstad 城市群

其次，城市群中各个中心城市和其他城市间的组织协调必须牢靠且高效，单靠政府和相关行政主体的自觉是肯定不够的，会失去治理的时效性。Randstad 城市群的治理重点就在于跨行政区划的组织协调：总体上的空间规划协调委员会及诸多的区域协调组织，既有政府为主体的顶层监管和协调，也有民间自发组织的非营利组织，在这之间还有各级组织协调机构，从上至下和从下至上相结合的方式使得治理更加高效。这点对于目前中国城市化的治理很有借鉴作用，特别是从下至上的公众参与，更是成为了近些年城市治理中的热门话题。除组织方式外，组织本身的职能架构上也有独特之处。荷兰的空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划3 个层次，并依次表示为黑色职能、绿色职能和红色职能，对应中央政府规划的基础设施修建（省政府负责具体事宜）、省政府负责的农业用地和生态环境规划、市政府负责的城市建设[4]。这一模式保证了不同的规划内容能够衔接到不同级别的行政主体上，从而使这些规划内容能够在各自良好运行的基础上，起到与其他内容协同增效的耦合作用。

最后，城市化背景下的城市治理和规划要有远见。为了避免单中心城市群的出现和“摊大饼”式的城市发展，Randstad 城市群中的城市及整个城市群的发展都有长远的空间规划和坚定的空间保护区域。在Randstad城市群第4 次空间规划时，空间规划协调委员会就提出“空间规划强调重组经济的同时，必须加强空间规划的协调，重视环境保护”[4]。在空间上，所有的居住和生活用地都布置在“绿心”之外，并改变了原有城市的发展模式，主要以紧凑型城市发展为主，帮助推进集约型经济的增长。这对可持续发展和弹性增长有着很大的作用，同时，也提高了荷兰在整个欧洲甚至国际上的城市群竞争力。

4 结语

荷兰的城市策略对于中国特色的城市化及城市社会的治理具有很高的借鉴价值，值得我们更多地研究和学习。特别是在目前我国高人口密度、城乡一体化，以及国家以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局背景下，荷兰经验的应用将会更好地帮助我国城市的治理和发展。