“智慧城市”背景下的城市公交安全问题研究

陈 燕

伴随着城市化的高度繁荣，多样性的生活需求和社会矛盾得到了倍增和放大，住房、教育、医疗、卫生、环境、交通、通讯等问题集中涌现，城市综合治理能力受到极大考验。面对纷繁的城市管理困境，如何维护城市安全，破解发展难题，有效提升城市综合治理水平，提高城市居民生活的安全感、幸福感，成为新时代城市发展的首要问题。

一、“智慧城市”对“城市安全”理念的时代新升级

“智慧城市”最早是由IBM公司在2008年提出的城市发展愿景，是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。2009年IBM《智慧的城市在中国》白皮书正式将“智慧城市”概念引入中国。2012年国家住房和城乡建设部《国家智慧城市试点暂行管理办法》《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》正式出台，2014年国家发改委《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》标志着智慧城市建设正式纳入国家建设体系。2016年国家“十三五”规划进一步明确要“加强现代信息基础设施建设，推进大数据和物联网发展，建设智慧城市”，智慧城市战略驶入发展快车道。据不完全统计，截至2017年底我国已有超过500个城市明确提出或正在建设智慧城市。

结合中国国情、时代任务、国际形势等要素解读，我们可以看出国家对“智慧城市”的期许内涵十分丰富，不但融合了“互联网＋”“宽带中国”“美丽中国”“中国制造2025”“工业4.0”等政策或经济导向，也融合了云计算、大数据、物联网、移动互联网等技术或产品要素，是继数字城市、无线城市、平安城市之后城市发展的高级形态。①林必毅、赵瑜、林伟：《智慧城市核心要素研究》，《智慧城市》2017年第3期。尤其是在城市安全方面，智慧城市借助大数据、物联网、人工智能等新技术，不仅全面实现了对城市安全设施的智能升级，从实体上维护了城市安全秩序的和谐稳定，而且在智慧城市的指标体系中，始终将“城市防灾安全系统”和“生态环境保护系统”作为所有城市建设的附加系统贯彻始终，从本质上极大地提升了群众对城市安全的感知度和信任度，实现了对“城市安全”理念的时代新升级。

一是理念升级。新时代的城市安全理念已经“不仅仅是我们传统意义上的安防监控、平安城市，它涵盖的用户除了公安、政法，还包括城管、交通、应急、环保、市政、安监、药监等众多用户，甚至还包括更为具体的个人，它贯穿着总体国家安全，是其重要的组成部分和防护屏障”②邓美容、边荣国：《城市智能综合管理平台在智慧城市中的深度应用》，《中国安防》2018年第10期。。智慧城市包罗万象，包括应急指挥、智慧消防、智慧环保、智慧交通、智慧市政、智慧公安、智慧水务、智慧社区、智慧教育、智慧医疗、智慧养老、智慧人社等。因此智慧城市的安全已不能固守于传统的治安、维稳、交通等一隅，它需要考虑的是城市发展的全面安全，需要立足于城市整体规划和运维的大局安全观和动态安全观，其中以创新城市治理模式为目标的平安城市建设只是智慧城市的有机组成部分，虽是最迫切、最优先的选项，但已不足以涵盖智慧城市对安全的全部需求。

二是技术升级。过去由于基础薄弱、技术有限，我国的城市安全主要关注于“平安城市”等系统的建设和投入，相继开发有监控“天网”、报警平台、出入口控制、电子巡更、防爆安检等系统。但是这些系统和设施的建设，多属于从无到有的空白填补性工作。如今，随着“大智移云物”（大数据、人工智能、移动通信、云计算、物联网）等科技的迅速发展，智慧型平安城市建设的主要任务已经转变为“如何应用物联网、移动互联、云计算、大数据等新技术，努力提高视频图像的质量及其智能化、智慧化应用水平，实现安防技术系统由看得清到看得懂的转变，并同时解决好信息安全、资源整合和信息共享等问题”③刘希清：《从平安城市到智慧城市——城市化进程的必然选择》，《智能建筑》2017年第1期。，需要对城市安全基础设施智能化换代升级，开启平安城市建设的2.0时代。

三是标准升级。智慧城市建设的标准十分详细、严密，仅国家《智慧城市标准体系》就收录有关智慧城市建设法定标准3294项，新定标准267项。其中针对城市安全内容，仅在“建设与宜居”部分中就明确有“城市安全”相关标准25项，涵盖城市供电、交通、消防、视频监控、大型活动等全部主要活动。在“管理与服务”部分又设有“智慧安全”标准20项，包括食品安全、药品安全、安全防范和平安城市等内容。同时还设有“信息安全与运维保障”专章，收录有关安全标准290项，新定标准4项，涵盖技术密码、安全机制、安全测评、安全服务、安全施工和安全运维等数十项内容。

总之，智慧城市建设虽然体系庞大、任务繁杂，但是对城市“安全、高效、和谐、绿色、智慧”的根本性指标始终是恒定的、一致的，尤其对“城市安全”的关注和坚持是最毋庸置疑的基础和核心。

二、“公交安全”对“城市安全”底线的严重冲击

近年来随着中国改革进入深水区，征地拆迁、食品安全、环境污染、教育医疗等各种社会矛盾集中涌现，而城市作为人口高度聚集区，对矛盾问题的感受和表达程度愈发强烈，更容易形成大范围的群体性事件，对公共安全造成严重冲击。以2018年为例，对城市安全影响最大的事件无疑是由“10·28”重庆公交坠江事件引发的全国性“公交安全”问题。本文也是以此为触动，希望通过对近些年城市公交安全事件的现状分析，厘清公交安全问题的形势和困难，进一步引起公众对公交安全意识和安全防范技能的重视，寻求智能公交与智慧城市在公共安全领域的协同发展。

（一）城市公交“安全问题”由来已久，症候典型

为更清晰地了解近些年城市公交安全对公共安全的侵损态势，笔者整理了2005年至2014年间公交车严重暴力事件和2018年部分公交车安全冲突事件供分析，见表1。

表1 公交安全事件统计表

通过上表我们可以看出：一是公交车暴力事件已经成为严重破坏城市安全秩序的典型犯罪形式之一，且有因循扩散的明显趋势。上表24起公交安全事件中，有14起是由于肇事者对现实不满蓄意报复社会引发，发泄私愤、制造社会影响是其主要犯罪动机，且相互间有明显的行为模仿倾向，公交纵火、劫持车辆冲撞人群等暴力行为因犯罪门槛低、社会危害大、识别防范难等原因成为不良居心者的优先犯罪选择。二是抢夺方向盘等公交恶习和轻违法行为持续多发且后果严重，急需重点打击。部分公民公交规则意识较差，因票款纠纷、随意停车等小问题肆意辱骂殴打司机、抢夺公交方向盘，造成恶劣社会影响，其中尤以“10·28”重庆公交坠江事件最为典型，引起了全社会的关注和谴责，但即便如此，“10·28”事件过后，2018年下半年各地经媒体报道的公交冲突、抢夺方向盘等事件仍旧屡禁不止，数月内多达数十起，可见恶习之深、规则之弱。三是公交行业安全服务水平与群众平安出行需求差距较大，改革任务任重道远。公交车密闭狭小、人员密集，仅有的安全防护设施就是破窗锤、灭火器和紧急出口阀门等，且需要乘客具备基本的操作知识和冷静的处置心态，公交车本身的安全智能防范和处置技术还处于原始状态，上表24起公交安全事件中绝大多数公交防护设施都没有真正发挥应有作用，与智能公交的发展标准及公交都市的建设目标相去甚远。

（二）城市公交“安全问题”犯因复杂，预防困难

公交安全事件有其明显的犯罪动因和典型特征，且显著区别于国外暴力恐怖活动，主要表现为：一是以个体性犯罪为主，随机性冲动特征明显，其中公交爆炸纵火等严重暴力事件虽行为恶劣、破坏严重，但是不同于国外有组织、有预谋的恐怖袭击活动，多是以生活不顺报复社会为主要诱因，缺乏明显的政治企图或宗教因素。二是乘客素质差异巨大，看客心理放大事件危害，上表8起公交司乘冲突事件中，在发生司乘纠纷时很多乘客抱着事不关己的心态置身事外，没有及时阻止犯罪行为，任由事件发生扩大，最终导致事件失控，而当发生纵火爆炸劫持等严重危机时，很多乘客争相逃生却又不得其法，拥堵踩踏延误时机，反而造成了更大的人身伤害。三是公交应急防范技术薄弱，司机主导事件发展，一旦发生公交安全事件，公交司机的驾乘技术和应对能力成为事件能否成功处置的主导因素，自动停车、破窗、开门、灭火、报警等应急技术严重滞后，司机人为因素的差异成为最终公交事件损害程度的主要影响因素。四是公交乘客安全教育滞后，法律惩处力度相对不足，对市民乘车规则宣传和安全教育投入不足、途径有限，对殴打司机、抢夺方向盘等未造成严重后果的违法行为处罚力度较轻，宣传教育不到位，导致部分市民缺乏法制敬畏感，恣意妄为，破坏乘车安全秩序。

虽然公交安全问题由来已久，但是一直以来很难形成有效的预防和处置效果，究其原因，主要因为：一是导致公交安全事件的诱因多发、形式多样。上表24起公交安全事件中既包括纵火（8起）、爆炸（4起）、绑架劫持（2起）等严重暴力，也包括抢夺方向盘（5起）、殴打司机（3起）等普通违法；既包括盗窃打架、违反交规（2起）等传统行为，也包括饮酒吸毒、逼停车辆（1起）等新型违法活动。二是公交安全犯罪门槛低、易扩散，从上表事件发生时间向度可以看出公交安全事件正向高频度、低门槛的方向发展，学习、模仿、实施公交危害行为的机会和途径增多，抱有极端思想、对社会怀有不满情绪的人员随时可以在城市的任何地方实施危害活动，大量出现的低烈度公交安全事件，随时可能引发严重的公交群体性事件。“10·28”重庆公交坠江事件后网上网下舆论爆涌，社会影响深远。三是公交安全事件的预防点多线长、力量匮乏，根据2018司法大数据分析，2016年1月至2018年10月间全国各级人民法院一审审结的公交司乘冲突刑事案件共有223件，其中“纠纷起因多为车费、上下车地点等小事，合计占比近六成；超五成案件发生在车辆行驶过程中，46.4%的案件有‘紧急停车’情形；超半数案件有乘客攻击司机的行为”①冯海宁：《司法大数据对公交安全有何警示》，《证券时报》2018年11月22日。。面对严峻的公交安全问题，我们的安全防范和处置力量则严重匮乏。以江苏省南京市为例，仅南京公交集团就拥有公交线路 463条、公交运营车辆 7082辆、公交线网总长度达7616.4公里（2017年数据），范围覆盖南京全城，且经临政府机关、机场、地铁、隧道、高架等重点安防区域。与之相比，作为公交安全的主要保护力量，南京公交公司只有乘务安全员100余人，南京市公共交通治安分局有正式民警263人，人防力量捉襟见肘，难以周全。

三、“公交安全”融入“智慧城市”战略的发展设想

为充分满足人民群众基本出行需求，加快落实城市公交优先发展战略，2016年交通运输部出台了《城市公共交通十三五发展纲要》，重点提出要深化城市公交体制机制改革，提升公交服务针对性和精准性，全面推进公交都市建设。针对公交安全问题，纲要明确要求要“提升城市公交安全防范和应急处置能力。指导各地建立源头管理、动态监控和应急处置相结合的安全防范体系，制定城市公交应急预案编制规范，指导各地加快建立统一管理、多网联动、快速响应、处置高效的城市公交应急反应系统”。在此指导下，各地都加快了智能公交与城市建设的融合步伐。根据纲要指引，借鉴各地经验，我们对未来城市公交智能化建设及融入智慧城市发展战略的路径进行了如下的方向性探讨和创新思考。

（一）“智能公交”建设要与“公交都市”规划同步推进

2011年交通运输部《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》标志着公交都市工程正式启动。2016年《交通运输部办公厅关于全面推进公交都市建设等有关事项的通知》决定面向全国地市级以上城市推进公交都市建设。2017年交通运输部接续出台了《智慧交通让出行更便捷行动方案（2017—2020年）》，提出要推动企业为主体的智慧交通出行信息服务体系建设，促进“互联网+”便捷交通发展，重点强调要完善城市公交智能化应用系统建设，要求到2020年国家公交都市创建城市要全面建成城市公共交通智能系统。在国家政策的引导和支持下，未来以智能化建设为主轴的公交都市战略将是公交行业和城市交通发展的必然趋势。如何在公交都市的建设大潮中，加快推进智能公交的同步发展，笔者认为可以从如下三方面重点推进：一是辅助驾驶系统的智能升级。智能公交可以积极借鉴无人驾驶、智能定位等技术，实现对公交驾驶系统的智能化升级，在公交司机遇到袭击或发生火灾、劫持等突发情况时，车辆可以实现智能化制动、断电、停车等，并实时向运营中心发送报警信息。利用GPS、电子围栏等技术精准定位车辆路线和行车状态，在车辆出现偏离指定路线、超速行驶、严重拥堵、发生事故时，及时提醒司机注意行车安全，自动调取现场视频，迅速启动应急预案。二是安全防范设施的智能改造。重视源头防范，在机场、码头、地铁站、火车站等人群聚集且相对封闭的区域，以及BRT等特殊线路，安装智能安检仪、候车专行道等，对上车乘客进行初步安检，阻止危险物品上车，实现危险因素的源头阻断。强化行车防范，全面改造公交司机驾驶区域，形成安全隔离、一键报警、紧急疏散等系统的智能升级，在行车安全受到威胁的情况下可以实现智能化制动、疏散和报警，不完全依赖司机个人的反应和技术。升级应急器材，在公交上除配备基本的灭火器、破窗锤等工具外，可考虑对一键破窗、自动开门、后窗开闭等技术的创新应用，最大限度减少灾难对乘客的人身伤害程度。三是便民服务系统的智能推广。鼓励引导公交企业和相关公司开发智能公交APP，通过与微信、高德地图、公安微警务、视频公众号等平台合作，扩大智能公交服务范围，简化查询方法、提高定位精度、减少等车时间、完善关联搜索，最大限度提升公交服务便捷度。同时在公交APP中，重点创新和推广公交乘车安全意识和法律知识教育，通过视频剪辑、新闻推送、法律快播、违规提醒、信用关联等形式，不断强化乘客的乘车安全意识，最大限度规范、减少乘客不文明现象和犯罪行为。

（二）城市“智能公交”应与公安“智慧警务”协同创新

公安机关作为公共交通安全监管的责任主体，一直以来对公交安全的组织管理、教育培训，以及安全协调、应急处突等各个环节，都起着不可或缺的重要作用。如今随着人工智能时代的到来，在互联网、物联网、大数据、云计算、视频技术等科技的支撑下，智慧警务与智能公交有着从需求到技术、从制度到保障的全方位发展共鸣，为二者的协同创新提供了无限可能。

1. 可以实现安防技术的联网互通。视频监控联网，可借助4G/5G通讯、GPRS无线传输技术实现对公交车载视频、语音信息等与公安“天网”的联网互通，让公交运营中心与公安监控中心均能实时查看公交运行情况，一旦接到危险报警，可第一时间调取现场视频。行车管理联网，可利用RFID（射频识别）、GPS（全球定位）、GIS（地理信息系统）、ARM（高级精简指令集计算机）等技术，实现对公交车辆行车轨迹、行车位置与智能报站系统、城市交管系统的实时对接，便于运营中心及乘客随时了解乘车信息，科学调度运营车辆，在发生紧急情况时便于处置力量精准定位、迅速救援。应急报警联网，可借助大数据分析、人工智能识别、无限通讯等技术实现对公交车辆智能报警系统的智能升级，通过对乘车人实名信息读取、人像智能比对、危险动作识别等技术，主动发现危险因素，按照预设类别和等级进行智能报警分级响应，对一般危险因素提醒司机和公交运营中心关注防范，对重大危险因素和犯罪行为及时请求公安指挥中心联网处置。

2. 可以尝试安全数据的实时共享。一是乘客信息数据实时共享。借助“人证合一”技术，实现乘客信息的实时加载。随着电子卡、支付宝、微信、云闪付等公交智能刷卡功能的普及，以及公安“网证”业务的推广，乘客信息的预先采集、核实、加载技术已经成熟，辅助以公交视频终端的人脸检测技术，公交公司和警务平台可以实时完成对全车乘客信息的实时加载，实现对“预设人物”的提前报告。二是重点人员信息分类共享。通过“视频侦查”技术，实现对重点人员的大数据比对。公交车载视频终端通过对异常乘客的人脸、体貌特征、行为特征的提取，利用VPN技术联通警务平台，进入警方“追逃、上访、刑释”等重点人员数据库进行智能比对，可以提前识别危险对象，分类发出危险预警。三是警力部署动态分级共享。公安机关通过物联网、智能终端、GIS等技术构建警力部署动态地图，实现对全市范围内的警务站、派出所、交巡警、消防队等安全力量的动态掌握，并为公交运营中心、运营线路等主体分级共享警力分布图，便于公交部门在遇到紧急情况时快速寻求周围警力帮助。

3. 可以构建安全协同的合作平台。一是公交运营与警务服务合作平台。推动构建城市交通信息大数据中心，利用大数据、云计算技术将公共交通运营部门、安全生产监管部门、道路运输管理部门、医疗保障部门、应急管理部门等与公安交通管理联系紧密的职能部门进行整合，共同建立基本信息资源共享共用的新模式，实现交警业务重心前移，形成数据支撑、科学研判、预警提示的管理新机制。①郭敏：《“互联网＋”北京市公安交通管理局警务管理模式研究》，《北京交通大学2017年硕士学位论文》。二是应急处置多部门协作平台。实现城市交通运营资源、地方警务资源及应急管理资源的信息共享和资源融合，借助城市大数据指挥中心实现对全市监控视频、三维车站图、警力物联网、公交实时运行图、实时路况、PGIS、车站警用装备等数据的信息接入，整合各方信息资源和应急手段，共同编制城市安全事件处置协同预案，最大限度提升城市安全处突效率。三是公交公司与网约平台的创新合作。随着城市网约车业务的快速发展，公交定制巴士、网约专线租车、线上旅游包车等服务模式相继产生，这是公交发展的新业态新尝试，同时也对公交安全提出了新要求新考验，公交公司需要与网约平台积极合作、大胆创新，在提升服务品质、扩展服务内容的同时，对定制公交的人员甄别、信息共享、线路评估、安全响应、证据保全等方面协同创新，最大限度方便群众出行，确保乘客安全。