遂昌县林权招标拍卖挂牌现状及对策

叶陈育 程筵寿 石兴华 柳丽霞 余春芽

摘要    林权招标拍卖挂牌是集体森林资源流转的重要手段，通过林木所有权的招拍挂，使国有和集体资产得到升值。浙江《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》规定，采用转包等方式流转国有、集体林权，应当通过公开招标和拍卖的方式确定。本文通过分析遂昌县林权招标拍卖挂牌现状及存在的问题，提出了针对性的发展对策，以期为当地林业发展提供参考。

关键词    林权流转;招标拍卖挂牌;现状;对策;浙江遂昌

中图分类号    F326.2        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）07-0145-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

遂昌县地处浙江省西南部，位于钱塘江、瓯江两江源头，为浙江省重点生态屏障地区和全省26个加快发展县之一。县域总面积2 539 km2，辖7个镇、11个乡、2个街道、203个行政村、7个城市社区，森林覆盖率高。总人口23.10万人，其中农业人口19.30万人。全县林业用地面积22.13万hm2，其中国有林面积9 266.67 hm2，集体林面积21.21万hm2，占土地总面积的87.10%，活立木蓄积量1 017万m3，森林覆盖率高达83.47%;重点公益林面积15.25万hm2，占林地面积的68.80%，是名副其实的林区县。

2007年，遂昌县被列为浙江省深化集体林权制度改革工作试点县，出台了《遂昌县推进森林资源流转工作的实施意见》，并将该项工作列为遂昌县政府十件实事之一。组建了林业服务管理中心、森林资源收储中心、林业中介机构等林权制度改革工作机构，通过资源整合和布局调整，将森林资源流转和抵押平台的各个窗口统一进驻遂昌县行政审批中心，建立“一站式”服务窗口，构筑一条龙式现代服务体系[1]。在此基础上，出台《遂昌县林权招标拍卖挂牌办法》，各乡镇建立林权管理分中心，应在县或乡（镇）组建交易平台进行林权招标拍卖挂牌，制作流程和操作规范，国有林、集体统一经营的统管山也需在交易中心平台进行交易[2]。

1    林权招标拍卖挂牌的概念及政策依据

1.1    招标、拍卖和挂牌的概念

招标是指行政主管部门发布招标公告，邀请特定或不特定的公民、法人和其他组织参加林权投标，根据投标结果确定使用者的行为。招标是一种不完全的竞争方式，它在体现市场价值的基础上，严格界定了出让地块的有关开发条件，激发了投标者对用地方案的积极研究，同时也给出让方留有选择余地。

拍卖是指行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定林权使用者的行为。拍卖是一种完全的竞争方式。拍卖方式引进了竞争机制，实行现场集中报价，排除了任何主观因素，并使出让价格较好地反映当时该地块的市场供求关系，可以较大幅度增加收入。

挂牌是指行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让林权的交易条件在指定的交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌截止期限的出价结果确定使用者的行为。挂牌是一种报价时间较长的出让方式，给予投资者充分思考空间，避免因非理性竞争而引发炒作地价的现象，有利于投资者理性投资和公平竞争。挂牌出让适用于不具备招标拍卖出让条件的情形。

1.2    林权招标拍卖挂牌的政策依据

1.2.1    浙江省《森林、林木和林地流转管理办法（试行）》（浙林策﹝2006﹞1号）。一是国有森林、林木和林地流转，应当依法采用拍卖、招标的方式，并在依法设立的产权交易机构中，按照有关拍卖、招标、投标的法律和法规规定程序公开进行;二是在国有森林、林木和林地流转前，应当进行森林资源资产评估;三是需要流转的国有森林、林木和林地，应当以资产评估价值为基准。

1.2.2    中共浙江省委、浙江省人民政府浙委﹝2007﹞146号。一是推进集体林权依法、有序、规范流转，集体统一经营的山林林权流转，其流转方式、基价、收入以及收入的使用、分配等都必须提前向村民公示，经本集体经济组织2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后进行。集体林权流转采用转包（出租、转让）等方式的，应当通过公开招标和拍卖的方式确定;二是抓紧建立健全森林资源资产评估管理制度，完善森林资源资产评估办法和程序，明确中介机构从事森林资源资产评估的条件以及完善相应的监督管理制度等，为集体林权流转提供规范化的制度平台。加快林业要素交易服务市场建设，抓好森林资源流转信息发布和咨询、林权登记管理、森林资源资产评估、林权流转交易等方面的管理服務工作，为林农和业主提供一站式综合服务。

1.2.3    《丽水市国有和集体森林林木和林地流转招标拍卖挂牌办法（试行）》（丽政发﹝2006﹞24号）。

（1）下列国有森林、林木、林地流转，应当招标、拍卖、挂牌：一是用材林幼龄林面积6.67 hm2以上，中龄林、近成过熟林连片立木蓄积300 m3以上;二是经济林价值5万元以上;三是薪炭林、竹林面积6.67 hm2以上;四是用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权面积6.67 hm2以上。

（2）鼓励和提倡农村集体经济组织所有、国乡共有和乡村共有的森林、林木、林地采取招标、拍卖、挂牌方式进行流转。农村集体经济组织所有的森林、林木和林地的流转及其方式，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。林地使用权流转的还应按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，报乡（镇）人民政府批准。

（3）国有森林、林木、林地流转在招标、拍卖、挂牌前，应当进行森林资源资产评估。农村集体经济组织所有、国乡共有和乡村共有的森林、林木、林地流转在招标、拍卖、挂牌前，应进行森林资源资产评估，或者委托森林资源调查规划机构进行森林资源调查。招标、拍卖、挂牌的标底或底价应以森林资源资产评估或者调查结果为依据[3]。

2    林权招标拍卖挂牌的主要范围及流程

2.1    林权招标拍卖挂牌的主要范围

2.1.1    国有林。目前，遂昌县有国有林场共4个，林地面积为9 266.67 hm2。2017年以前，林场有自收自支的企业身份，有差额拨款的事业单位身份，经营收入少，靠采伐木材和上级主管部门补助等办法解决职工工资和其他支出。2009年以前，林木所有权转让由林场自主招标或由县林业局组织招标。2016年国有林场转变为全额拨款的事业单位，由采伐林木转变为生态保护。

2.1.2    合作造林。遂昌县合作造林起步早，1989年遂昌县林业局下属的8个林业站开展了荒山承包造林、国户合作造林、租山造林、合作造林等形式的合作方式，共造林77个小班，面积40 515.4万hm2。合作合同的签订比较规范，对承包内容、面积、地点、承包期、林业收益分配、技术规程、采伐与纳税、双方的业务、奖惩、不可抗力因素等都作了具体的规定，合作时间一般在30年，均已到期。这些合作山场的采伐都经过遂昌县交易中心公开招标、拍卖、挂牌，按照招拍挂的價格兑现双方的比例分成。

2.1.3    集体林。遂昌县村组统一经营管理的统管山面积共有6.11万hm2，占集体林面积的27.58%。统管山是村组经济的主要来源，通过公开招标拍卖挂牌转让林木所有权，提高集体经济收入（表1）。鼓励农户林权流转进入交易平台。

2.2    林权招标拍卖挂牌的流程

一是国有林由遂昌县林业局批准，集体林由本集体经济组织成员组成的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，经乡镇批准;二是森林资源资产进行评估;三是业主提出申请;四是国有林、10万元以上的林权流转需要上报遂昌县森林资源流转平台审核（即：林业服务管理中心审核），10万元以下的林权流转报乡镇林业工作站审核;五是遂昌县招投标交易中心进行公告或者乡（镇）招投标交易中心进行公告;六是公开招标、拍卖、挂牌;七是签订成交确认书;八是签订转让合同。

3    存在的问题及原因分析

3.1    制度不健全

以往对国有集体林木处置没有明确的管理规定，致使林木处置不规范。有的是通过集体讨论，有的是由几个主要领导人决定，有的是个别领导个人决定，容易出现暗箱操作，造成集体资产流失而让个别人受益的现象，导致村民意见比较大。在国有集体组织的招拍挂中，由于管理制度不健全，经验不丰富，条件不完善，竞标者有机可乘，容易发生串标、买标等不合理行为，失去了公平、公正的原则，无法真正给集体带来实惠[4]。

3.2    林农收益较低

经过12年的改革可看出，遂昌县通过194起林权招标拍卖挂牌交易使资产有效升值，增值1 716万元，增值率为25.20%。从用材林建设分析，可以看出林业是一种投资大、见效慢、产能低的产业，林地30年收益有38 640元/hm2，年均有1 288元/hm2，按农户得3成，每年有386.4元/hm2，还比不上公益林的补助。此外，人工工资成本较高，除了采伐、背运等成本，采伐平均收益只有600元/m3左右。采伐后，接下来还要产生更新造林等费用，林农收益很低（表2）。

3.3    林农对流转的认识不足

遂昌县林权流转面积1.65万hm2，而通过招标拍卖挂牌的只有0.22万hm2，占13.3%。主要原因：一是2009年前没有规范的制度，没有林权招标拍卖挂牌的市场和政府交易平台，国有和集体林实行的是自行招标，林农的林木转让（判青山）还未有招标拍卖挂牌的概念，主要是通过买方直接与林农协商，私下交易，往往容易导致林农无法得到合理的价位，让买方从中得利;二是林地经营权流转一般以租赁形式较多，每年支付租金，没有形成招标拍卖挂牌的思想。

4    对策

国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》规定，积极稳妥流转集体林权。鼓励集体林权有序流转，支持公开市场交易。

4.1    建立健全林权流转交易体系

加强对县、乡两级林权交易平台的管理，广泛宣传林权交易知识，提供林权管理、信息发布、政策咨询、业务受理和纠纷调处等服务。强化林权管理服务机构和林权交易服务平台建设，进一步规范林权流转，确保林农和新型林业经营主体的合法权益。积极推进县级林权评估机构建设、林权评估资质认定和评估等业务培训，规范林权评估程序，强化林权评估的监管力度，建立并实施评估指导价制度。

4.2    引导和鼓励林权合理流转

鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营。规范林业专业合作社创建工作，树立林业专业合作社的典型，增强专业合作社的凝聚力和影响力，不断提高林业生产的规模化和产业化水平。探索合作社林权抵押贷款，着力解决合作社融资难的问题，增强合作社发展的后劲[5]。

4.3    分类指导合理利用

充分发挥森林资源多样性功能，生态公益林和商品林实行分类管理。根据《浙江省公益林补偿收益权质押贷款管理办法（试行）》的规定，公益林开展以质押贷款为主要方式的林农融资，同时林农享受公益林损失性补偿，既达到生态保护优先的目的，又能充分发挥经济效益的双重功能。商品林可以开展多种形式的经营方式，一是以家庭承包为主的经营方式，自主经营开展林权管理和林权抵押贷款业务，达到林农增收的目的;二是创建新型林业经营主体，采取林地承包权与林地经营权分离的方式，开展以出租、转包、合作等经营方式;充分发挥包括专业大户、家庭林场、民营林场、股份合作林场、各种专业合作组织等新型林业经营主体实现林业规模化、集约化、组织化、资本化以及实施林业扶贫，壮大集体经济、增加林农收入等方面的重要作用。

5    参考文献

[1] 王武魁.建立林权流转中信息共享平台[J].北京林业大学学报，2008（4）：56-57.

[2] 权立森.我国林权流转挂牌交易成交价的影响因素分析[J].山西林业科技，2018（3）：60-62.

[3] 姚星期，温亚利，丁文恩，等.林权交易中的信息问题分析[J].林业资源管理，2008（1）：12-13.

[4] 卢秋佳，魏远行，徐龙顺，等.计划行为理论视角农户选择林权交易中心意愿分析[J].林业经济问题，2008（6）：49-54.

[5] 徐秀英.浙江省深化集体林权制度改革实践与对策研究[J].林业经济，2018，40（8）：30-35.