全域土地综合整治助推乡村振兴

邵晓雯

【摘  要】乡村振兴战略是党中央对“三农”工作做出的重大战略部署、提出的新目标要求。土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，实施乡村振兴战略，必须进一步激活这个宝贵的要素资源。全域土地综合整治充分发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，促进土地要素在城乡之间高效配置，合理布局，是实施乡村振兴的重要抓手和平台。本文借鉴德国及浙江省的先进经验做法，分析如何做好全域土地综合整治，助力乡村振兴。

【关键词】全域土地综合整治;乡村振兴

一、研究背景

（一）政策背景

1.贯彻中央领导重要指示。2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”。习近平总书记作出重要批示：“浙江‘千村示范、万村整治工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。”

2.部署落实国家战略规划。2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，到2020年开展300个土地综合整治示范村建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。

（二）现实需求

近年来，随着工业化、城镇化、农业现代化的推进，乡村地区的“四化”问题（耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化）日益凸显。去年的新冠肺炎疫情，也使得乡村基础设施和公共服务设施滞后、环境卫生条件亟待改善等问题愈发显现。面对新形势新任务新要求，需要以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划和推进土地整治。单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。土地整治需在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，逐渐向“四全四多”（全要素、全覆盖、全过程、全受益，多目标、多主体、多渠道、多模式）的全域土地综合整治转变，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

在中央需求和现实需要的推动下，自然资源部进行顶层设计，规定对全域土地综合整治开展试点工作。到2020年，全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个。

二、如何助推乡村振兴

（一）全域土地综合整治与传统土地整治的区别

全域土地综合整治相对于传统的土地整治区别在于以“全域”视角实施土地整治。一是整治对象的全要素性。即土地整治的对象不应禁锢于过去土地整治项目所涉及的耕地、建设用地等单个要素，应推进“山、水、林、田、湖、草”等多要素的综合整治。二是整治区域的全域性。强调全区域统筹安排各类整治活动，实现全空间覆盖。三是整治效果的全面性。以“三生空间”为承载，实现生产上进一步严格保护耕地、提升耕地质量、提升土地利用效率，生态上进一步破解城乡生态空间萎缩、污染问题突出与景观破碎化的问题。全域土地综合整治可以看作是土地整治发展的高级阶段，更强調“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性特征，推进全域土地综合整治是顺应和满足人民日益增长的美好生活需要的关键之举。

（二）全域土地综合整治如何助推乡村振兴

乡村振兴战略的总体要求体现在全域土地综合整治的各个环节和各个方面，实施全域土地综合整治，通过优化农村用地格局，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障。创新“土地整治+”模式，如“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”“土地整治+乡风建设”等，对田水路林村进行综合整治，为生态宜居美丽乡村建设搭建实施平台。通过发展产业链，增加农民土地财政性收入，为农民生活富裕拓宽增收渠道。充分挖掘自然和文化资源，保留传统农耕文化、保护农村自然景观和人文景观，为文明乡风的传承发展提供有效载体。

全域土地综合整治是通过技术手段来改变村庄内部“三生”空间，盘活农村人口、土地、产业等关键要素。乡村振兴的最终目的是要系统地构建等多要素协调发展的新体系，合理有效配置乡村发展内外部要素，协调城乡发展。两者均是由人文、经济、产业、土地、环境相互联系、相互耦合形成的具有高度综合性的系统工程。关系如下图：

三、国内外的先进做法

（一）德国

德国是世界上最早为土地整治立法的国家，与我国的土地整治合作由来已久。1988年，德国汉斯·赛德尔基金会与原国土资源部签订土地整治合作项目，选定山东省青州市南张楼村作为试点。全村已建成农业区、工业区、生活区和文教卫生区。通过该项目实施的辐射效应，近些年还带动了周边村的发展，形成了以南张楼村为中心的17个村集中连片、设施配套、抗灾能力强、生态良好、与现代生产经营方式相适应的3.8万亩高标准农田。该村在规划预留的工业区还建立了90余家村办企业，为农民提供了一个“白天进厂，下班种田”的新型工作方式。

德国在综合土地整治方面有以下两点值得我们借鉴：

1.规划有法律保障，权威性强。《联邦空间规划法案》和《联邦建设法典》是德国整个规划体系的法律基础。德国每个层次的空间规划均有相应的法律支撑，空间规划体系的权威性很强，一经批准不得随意修编，充分体现了规划背后公权力的强制性和约束力。以空间规划为引领，格局大、定位高，科学合理发挥公权力，为开展土地整治提供基本遵循。

2.生态指标，市场交易。德国根据国家自然保护法案，任何类型的开发商需要对自己的行为造成的生态损害进行补偿，补偿的标准就是要支付一定数量的生态指标。开发商可以从生态账户购买，或者通过补偿活动获得生态指标，进而确保整治区域内的生态环境质量不会因开展整治工程而降低，甚至有所提升。

（二）浙江省

浙江“千万工程”起步早、方向准、举措实、成效好，对全国各地实施乡村振兴战略、推进全域土地综合整治具有重要示范带动作用。主要做法经验有以下4个方面：

1.定位准确。以“走出一步乡村振兴先手棋”为目标，积极探索多种类型整治模式，找准“土地综合整治+”的实施路径，通过“增减挂省地、资产化筹钱、新产业留人”，统筹落实乡村振兴“人、地、钱”问题，从而解决农村地区发展不平衡不充分问题。

2.规划先行。注重规划先行，规划专业人员从实际出发，充分听取农民意见，城乡一体编制村庄规划，把握好整治力度、建设程度、推进速度与财力承受度、农民接受度的关系，不搞千村一面，不提超越发展阶段的目标。

3.投入多元。建立政府投入引导、农村集体和农民投入相结合、社会力量积极支持的多元化投入机制，省级财政设立专项资金、市级财政配套补助、县级财政纳入年度预算，真金白银投入。

四、目前存在问题

（一）缺少土地整治专项资金支撑

按照机构改革后的职能划分，原国土资源部“农田整治项目管理职责”划转农业农村部后，财政部预算司随即将土地整治工作专项整体划转。全域土地综合整治试点工作由自然资源部部署开展，但目前没有全域土地综合整治专项资金，难以发挥中央资金的引领作用并有效组织地方开展土地综合整治工作。

（二）社会资本引入缺少明确的政策支撑

已出台的一些政策文件中，虽涉及引入社会资本参与土地整治、发挥多元投资作用的相关内容，但都缺乏系统全面的政策指导。在经济下行压力加大，各级政府财政投资锐减以及清理地方政府债务的背景下，社会资本在土地整治领域，尤其是补充耕地和增减挂钩项目投资方面将逐步替代政府投资，成为主力军，明确的政策支撑显得尤为迫切。

（三）多部门管理难度大

全域土地综合涉及自然资源、农业农村、水利、交通、林业、财政等各部门，存在“九龙治水”、多头管理的问题，增加了工作协调难度，不利于资金整合。

五、思考与建议

（一）完善顶层设计，做实村庄规划。

全域土地综合整治是一个综合整治的系统性、复杂性工程。如果各项工作独立开展，将无法形成合力。因此，应完善全域土地综合整治顶层设计，建立立体的空间规划体系，使各部门有机结合，按照“多规合一”要求，以村庄空间规划为统领，以行政村、乡镇为基本单位进行全域规划、全域设计、全域整治。将村庄规划做实做细，做为项目实施的规划平台。

（二）提高耕地产能，完成指标交易。

全域土地综合整治项目规模大，投资多，目前指标交易款为覆盖投资的主要来源。可用来交易的补充耕地及增减挂钩项目受后备资源、规模指标等方面影响，无法大规模实施，交易款较难全部覆盖投资成本。由于补充耕地指标分为数量、水田、产能三类指标，产能增加分为新增耕地占能和提质改造产能两类，在存量资源有限的情况下做好增量。建议针对高标准农田项目、提质改造项目等，做好项目配套设施，改善土壤质量，做好耕地产能增量，增加产能指标交易。

（三）推进现代农业，创新融合发展。

土地综合整治和农业现代化相辅相成，现代农业引领型土地综合整治模式是乡村振兴的重要引擎。产业发展是乡村振兴的前提和关键，合理开发项目区旅游资源及农业特色项目，通过多产业联合经营，实现产业有机整合，促进农村产业链条延伸。发展一批生态农业示范园、优质高效农业、规模化畜禽水产养殖业、休闲观光旅游农业和优质水果、瓜菜采摘、加工、保鲜、销售为一体的特色农业。

（四）出台社会资本参与全域土地综合整治的指导意见

社会资本参与土地整治项目投资为时尚短，对既有政策规定、业务和技术流程以及利益分配结构都有一定冲击，进一步引导、规范管理将是下一步政策主线。亟待借鉴广西、山西等地已有实践，出台引导和规范社会资本参与土地综合整治的指导意见，规范调整业务流程，加强政策衔接，规定节余指标交易收益回报等。

六、结语

乡村振兴为全域土地综合整治提供了驱动力，全域土地综合整治为实现乡村振兴提供了着力点，是推动乡村振兴的重要力量之一，两者具有很好的内容衔接性和目标一致性。全域土地综合整治有效延长了产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供了强劲动力。

参考文献：

[1]段琳琼.乡村振兴背景下平原地区村庄土地整治研究-以河南省长垣县为例.硕士学位论文.2019.6

[2]高向军.开展全域土地综合整治促進乡村振兴的对策建议.2020.4

[3]浙江大学土地与国家发展研究院.借鉴德国经验，助推我国全域土地综合整治.2020

[4]包建铎，李中伟，姚明锋，张艳琳.全领域整治自然资源 大格局助力乡村振兴—浙江省开展全域土地综合整治的经验和启示.2020.9

[5]王歌，杨钢桥.让全域土地综合整治成为乡村振兴重要引擎.中国自然资源报.2020.12.22

（作者单位：安徽省中安振兴投资有限公司）