境外放款、内保外贷与境外直接投资协同监管研究——以河南省为例

王 红，李慧敏，亚士朋

（1.中国人民银行郑州中心支行，河南 郑州450018；2.中国人民银行平顶山市中心支行，河南 平顶山467000）

一、引言

在“走出去”战略推动下，我国境外直接投资业务取得了蓬勃发展，连续多年蝉联全球第二大对外投资国地位，资本净输出已成为我国直接投资的新常态。根据商务部门统计数据，截至2018 年年底，我国境外直接投资存量为19388 亿美元，投资国家和地区达到189 个。同时，为进一步解决境外投资企业信用不足、融资困难等问题，国家外汇管理局（以下简称“国家外汇局”）陆续出台和改进了境外放款、内保外贷等境外投资辅助政策，为推动境外投资业务发展发挥了巨大的作用。不过，近年来境外放款、内保外贷对境外投资的良性促进作用出现了减弱，个别业务偏离政策导向、风险积聚等苗头性趋势愈发明显，而目前跨部门、跨业务以及条线式的监管模式也越来越不适应当前及未来的业务发展状况，亟须从宏观和微观管理上对三项业务进行统筹和协同监管，以更好地支持境外直接投资业务平稳有序发展并防范其中存在的风险。

协同监管的理论基础是德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）于20 世纪70 年代创立的协同理论，基本思想就是一个系统在特定的条件下，其各个子系统通过非线性相互作用，产生协同现象，并表现出新的有序状态。这种从无序变为有序的系统，能够发挥出1+1＞2的效果，即协同效果。目前，该理论已扩展应用到管理学、金融学等众多研究领域。

国外学者对境外放款、内保外贷与境外直接投资管理的直接研究较少，这是国内外不同的境外投资管理制度和外汇管理制度等多种因素共同决定的。从现有国外研究文献看，国外学者对境外投资业务的理论基础、动因、风险等多个方面进行了研究。如在理论方面，国外学者先后提出了境外投资比较优势理论、交易成本理论、国际生产折中理论等对境外投资活动进行理论解释，并从政治制度完善性、贸易联系和资源禀赋、金融因素中的汇率因素等对境外直接投资的动因和影响因素等进行了研究。同时，不少学者在2008 年全球金融危机后以Melitz模型为基础，从不同角度研究了融资约束对企业国际化行为的影响。总的来看，国外学者的研究更多是从境外投资理论、各种因素对境外投资业务发展的影响或者作用等方面进行研究，相对来说较少涉及境外投资等业务的管理问题。

从现有国内研究文献看，国内对于相关业务管理的研究主要集中在以下几个方面。一是本外币协同监管方面。如陈淑荣（2017)[1]通过本外币管理政策比较，分析政策差异对跨境资金流动管理的影响，从而提出本外币协调监管思路；金梅等（2018)[2]参考借鉴国际经验并结合监管合作需求，提出推进本外币一体化监管的政策建议；中国人民银行天津分行营业管理部课题（2018)[3]从顶层设计、统计监测框架、协同分析和优化数据质量等角度对跨境资本流动本外币协同监管进行了研究。二是监管体制方面。如魏伟等（2018)通过研究2008年金融危机后西方主要国家金融监管制度，为中国金融监管体制改革提供有益借鉴。三是跨部门协同监管方面。杨正东（2017)[4]从外汇管理视角研究了现行外汇业务跨部门监管存在的问题，并提出建立“一二一”多层次协同监管框架等建议。四是三项具体业务方面。主要研究领域集中在各业务发展中存在的问题以及应对措施等，如李庆萍等（2019）分析了当前内保外贷业务存在的偿付风险，并提出了宏观审慎管理等思路；外汇局河北省分局资本项目处课题组(2015)[5]则梳理了近年来外汇部门境内机构境外投资促进政策，并从管理体制等多个方面提出了政策建议；朱腾和陈国松(2016)[6]从银行端资本项目业务内部审计视角探讨了如何对境内企业境外直接投资资金来源进行监管；刘慧萍(2016)[7]则从内保外贷等境内外联动融资方式角度对解决境外投资企业资金不足问题进行了研究。

整体上看，国外学者的研究更偏向于金融监管制度、境外投资理论等，而对于境外投资与国内外融资的协同管理等研究较少。而国内学者则结合我国实情对境外投资、境外放款、内保外贷三项业务分别存在的问题及本外币管理分割现状进行了深入分析，并提出了建立宏观审慎框架、部门协作等多种建议，但并未将三项业务纳入统一框架进行分析和研究，难以实现发挥业务合力、服务境外投资健康发展、保持跨境资金流动稳定的基本目的。鉴于此，本文立足业务发展和管理需要，创新管理思路，从协同监管角度提出针对性建议。

二、河南省境外投资、境外放款和内保外贷业务基本情况

2014 年1 月1 日至2018 年年底，河南省境外投资业务发展迅猛，境外投资企业家数累计达到467家，协议投资总额140.54 亿美元，境内实际汇出63.30亿美元；境外放款登记39.98亿美元，实际汇出31.94 亿美元；银行办理内保外贷业务226 笔，保函金额合计50.35亿美元（具体情况见表1—3)。

表1 河南省境外投资业务统计数据（单位：亿美元）

表2 河南省境外放款业务统计数据（单位：亿美元）

表3 河南省内保外贷业务统计数据（单位：亿美元）

结合日常监管和对有关数据的数理分析，河南省上述三项业务呈现以下显著特点。

（一）政策因素是影响业务发展的重要助推因素

2014 年境外投资简政放权措施的实施，推动境外直接投资业务出现井喷式发展，而2016 年年底多部委加大对境外投资业务的管理则很快抑制了业务的快速增长，境外放款和内保外贷业务的发展形势与此基本类似。

（二）境外投资业务的迅速发展，推动了境外投资主体融资需求的多元化

随着境外投资政策的不断放宽，全省境外投资企业家数和金额较2013年之前迅速增加，并在2016年达到顶峰，境内机构境外投资范围基本涵盖了所有行业，境外投资金额也日渐增大，境外投资主体的融资需求也日益多样化，客观上推动了境外放款和内保外贷业务的快速发展。

（三）境外放款业务发展迅速，政策洼地效应日益明显

数据显示，随着相关部门和国家外汇局对境外投资和内保外贷管理力度的加强，境外放款业务逆势迅速增长，很大程度上是由于现行境外放款业务的政策要求相对其他两项业务较低且业务流程更加便利，政策洼地效应日益明显。

三、当前管理实践及基本管理框架

（一）业务基本发展历史

1．境外直接投资业务

从外汇管理角度看，我国境外投资外汇管理起步于1990 年前后发布的《境外投资外汇管理办法》《境外投资外汇管理办法实施细则》等文件，2009 年发布的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》奠定了现行境外直接投资外汇管理的基本框架。此后，国家外汇局于2012 年和2014 年先后对前期费用有关政策进行了完善，2015年和2017年分别从简政放权、加强真实性合规性审核方面进行了规范。

2．境外放款业务

境外放款政策始于2004 年发布的《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》，2009年发布的《关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》则奠定了境外放款外汇管理政策的现行框架和宏观审慎管理的基本思路。此后，国家外汇局先后从境外放款资金来源、放款额度有效期、放款对象等方面对政策进行了简化和完善，并在2016 年年底形成了现行的本外币一体化宏观审慎管理模式。

3．内保外贷业务

内保外贷业务起源于1996 年发布的《境内机构对外担保管理办法》等政策，正式提法始于2014 年出台的《关于跨境担保外汇管理规定的通知》。总体上看，2014 年之前对外担保业务管理的基本思路是逐步简化审批条件、放宽审批权限、调整审批方式，不过仍然受到相对严格的管理。2014 年国家外汇局首次提出了内保外贷的概念，并从关联关系、担保额度等方面大幅度放松和简化了业务办理条件和流程，为内保外贷业务的蓬勃发展提供了相对宽松的政策环境。2017 年国家外汇局从主体资格审核等方面加强了银行办理内保外贷业务的展业要求，引导内保外贷业务健康有序发展。

（二）现行基本管理框架

境外直接投资现行管理的基本框架和方式可以归纳为多头管理、事前事中备案为主、事后报告为辅。根据现行管理框架，境外直接投资业务的主要管理部门为国家发改委、商务部和国家外汇局，国务院国资委、财政部、证监会（银保监会）则要求所管企业或行业进行一定的前置备案或批准。从境外投资管理流程看，国家发改委和商务部负责前期的项目和企业核准（备案）环节，国家外汇局（银行）则负责资金跨境汇兑环节。同时，根据国家发改委和商务部有关规定，境内机构或境内个人开展境外投资或境外投资再投资，均应该按照规定进行备案（报告），而国家外汇局则要求仅登记第一层级境外企业。最后，境内机构应按照相关规定报送境外投资业务情况，如国家外汇局要求的年度存量权益报告。

境外放款和内保外贷管理框架与方式可以归纳为国家外汇局主导、事前登记为主、银行展业审核为基本依托的基本模式。相较境外投资业务多部门管理、外汇管理处于下游的状况，内保外贷和境外放款业务是国家外汇局根据工作职责和服务“走出去”战略，自主推出的政策。而且随着我国经济发展、跨境收支形势变化和多年来业务管理实践的改进和完善，逐步形成了当前以关联关系为基本纽带、境外放款以宏观审慎管理为主、内保外贷以微观管理(履约后纳入境外放款宏观管理）为主的条线管理基本格局。而且在业务实践中，外汇部门对于境外放款业务更多从宏观角度去进行登记和管理（尽管内部指引对微观行为管理有所强化），而将资金汇兑环节交由银行按照展业原则进行审核、办理。

（三）现行业务管理中存在的问题

从宏观管理来看，存在以下问题。

一是部门间存在信息孤岛，无法形成有效合力。以内保外贷为例，政策要求境外机构主体应符合境外直接投资管理要求，但国家外汇局仅能掌握登记的境外投资第一层级企业信息，无法掌握境外再投资企业信息。而根据国家发改委及商务部的规定，境外企业的再投资行为均需要进行备案，但这些备案信息并未在涉外管理部门之间共享，对国家外汇局开展事后监管工作和违规定性带来一定的困难。

以辖区A 公司为例，该公司是辖区一家大型资源生产企业。近年来，该公司通过一轮轮并购逐渐成长为世界级的资源公司。据统计，该公司境外并购标的项目总金额为71.22亿美元，截至2019年5月底已累计汇出25.95 亿美元，除了2019 年最新宣布的一笔11 亿美元的项目外，其他资金均通过银团贷款等方式境外解决(该公司部分境外投资项目是通过其境外投资企业再投资完成)。同时，自2015年以来，该公司共办理本外币境外放款业务15 笔，金额合计19.80 亿美元，实际汇出19 亿美元,放款资金主要用途为归还境外投资并购贷款资金。目前，企业通过内保外贷筹措的境外资金大部分尚未到期。该公司境外放款资金使用的合理性和合规性都有待探讨，这是因为若该企业先行通过其境外投资企业并借助内保外贷方式解决资金需求进行再投资而未事前向有关部门进行备案的话，下游部门很难准确掌握该类信息，这对国家外汇局开展事后监管工作和违规定性带来一定的挑战。

二是相关管理部门对境外投资项目资金计划缺乏宏观规划。当前，境内机构境外投资项目备案，相关管理部门在对境外投资项目资金计划的备案上缺乏宏观规划，主要以境内机构备案的投资总额为主，但对于其中具体出资形式，或者股权、债权出资比例并未进行宏观统筹规划，极易出现后期资金变相流出的违规行为，特别是以债权出资代替股权出资，既不利于境外投资企业的正常经营，也不利于管理部门事后监管。

以辖区B 公司为例，其在境外投资3365 万美元（商务部门批准，实际到资3242 万美元）设立C 公司，为支持其发展，B公司在2011—2018年累计办理9 笔金额合计1.56 亿美元内保外贷业务为C 公司提供融资支持。由于C 公司迟迟未能投产产生效益，为规避内保外贷业务履约风险，B 公司从2016 年起先后办理了4 笔金额共计1.04 亿美元境外放款业务。从事后看，不管是B 公司对C 公司境外投资规模估计不足还是有意简化境外投资审批程序，该公司将内保外贷和境外放款资金实际用于了境外固定资产投资，导致企业申请投资规模远远小于其实际投资规模，而上游部门又不掌握实际境外投资规模等现象，从而导致项目审批后左支右绌以维持项目运作。这种操作极易受到宏观政策变动的影响，不仅不利于境外投资企业合理、有序地按照进度安排境外投资资金，尽可能确保境外投资成功，也不利于有关部门更好地进行境外投资事后管理和宏观规划。

三是本外币监管政策存在差异化，事后监管被割裂。为了进一步推动人民币国际化进程，中国人民银行在2018 年年初出台银发〔2018〕3 号文件，规定凡依法可以使用外汇结算的跨境交易，均可使用人民币结算。但是在具体的业务中，本外币监管政策存在较大差异，而且在法规依据上外汇监管对跨境人民币业务“有心无力”，导致事后监管被割裂。以境外放款业务为例，中国人民银行发布的银发〔2016〕306 号文件，对境外放款业务的境内机构成立期限、放款利率及期限、展期次数等都进行了明确规定，但上述要求在相关外汇法规中均未明确；同时，关于人民币境外放款业务，放款超期限及展期超次数等处理，要求境内机构向当地人民银行备案，但却由国家外汇局负责登记，存在权责不一致的问题。

从微观管理来看，存在以下问题。

一是银行有效履行展业原则存在较大难度。不像FDI和外债业务，资金使用全部在国内，通过银行就可以监测到资金实际用途。境外投资等三项业务资金使用全部在国外，国家外汇局无法有效监测资金用途，只能依靠境内银行开展尽职审核，跟踪资金使用情况。但现实中，受境内银行工作理念以及自身能力所限，其有效监测境外资金用途的手段和方法有限，尤其是在境外投资企业层级复杂、交易环节繁多的情况下，资金用途的监测最终仍然只能依靠境内投资主体自觉如实提供有关资料来实现。

以辖区Z 公司为例，该公司是辖区一家从事农产品加工和食品制造的专业化食品企业，企业成立于2000 年1 月，注册资本14.3 亿元人民币，拥有1 家境外投资企业ZH，投资额5500 万美元，目前已汇出5411 万美元。ZH 公司在2017—2018 年累计办理内保外贷业务8 笔，金额合计1.17 亿美元。2018 年12月，ZH 公司1 笔3000 万美元内保外贷业务即将到期，但无力偿还。为此，Z 公司在9 月和10 月先后两次申请对ZH 公司办理境外放款，金额7550 万美元，但由于Z 公司无法合理解释放款资金来源等问题，也无法提供对应证明材料，因此所在地国家外汇局两次均未核准。此后，Z公司通过异地银行办理2.09亿元人民币（折合3035 万美元）的进口预付，其时有逃避境外放款监管以预付货款偿还境外银行贷款的嫌疑。若该公司成功办理了境外放款业务，其境外放款资金使用的合理性和合规性都值得商榷，这不仅是因为该公司与关联交易对手进行交易的合理性明显存疑，而且很难依赖其提供与境外放款业务相对应的真实性资料，但是从企业自主经营以及投资政策导向看并无明显的逾越之处，这给银行展业审核带来了较大的压力。

二是资金内（来源）外（用途）合规要求不够明确。根据相关政策规定，境内机构在办理境外投资及放款业务时，均应提供相关资金来源证明材料，除人民币境外放款资金来源有规定外，其余相关政策对两项业务资金来源的禁止性规定都未加明确，这就造成银行在审核上述两项业务时存在差异化情况。同时，境外资金使用范围的禁止性规定也不明确。国家对境外投资行业划定了负面清单，但对于随之而出的资金并未划定用途负面清单，政策上的不明确导致个别企业出现打擦边球的行为，不利于国家外汇局和银行更好地贯彻落实有关政策。

三是境内机构外汇管理主体责任相对模糊，数据报告义务履行不够到位。在现行管理框架下，对境内机构的主体责任要求主要是业务登记和权益报告，但对于配合国家外汇局对境外企业开展监管的主体责任规定相对模糊，国家外汇局目前主要依靠经办银行进行事后监管，管理上存在盲点和效率不高等问题。同时，境内主体在履行数据报告义务即存量权益报告方面，存在数据信息量较小、质量不高等不到位问题，不仅无法完整展现企业境外投资全貌，也给境外放款、内保外贷业务合规办理带来风险。

四、实施协同监管的必要性

从有关业务发展情况和当前管理现状看，境外投资等三项业务的快速发展是我国经济发展到一定阶段的必然结果，也是我国更高水平对外开放以及更好利用境内外资源的现实需要，对于发展过程中出现的与管理要求不相适应的问题也需要予以重视和解决。因此，为更好地支持境内主体“走出去”，从国家外汇局的角度看，对境外投资、境外放款和内保外贷实施协同监管具有很强的必要性。

一是协同监管有利于政策统一，从而为境外投资业务提供稳定的政策环境和预期。在当前境外投资业务跨部门管理的现状下，相关部门主要以部门令、管理办法、通知等形式实施本部门对境外直接投资的管理，依据职责分工各管一段要求，管理模式、目标和方法各不相同，管理信息共享有限，很容易陷入部门本位主义，无法实现政策共振。通过对境外投资法规的顶层立法和部门间协同管理，从宏观角度对境外投资活动进行统筹设计，将境内机构项目投资规划、投资规模、实施方式、出资情况、再投资管理以及事中事后管理要求有机衔接，从而通过部门间协调一致的政策规定为有关主体提供清晰的政策指引，避免境外投资业务无序开展。

二是协同监管有利于聚焦中心目标，从而便于提升政策实施效果。从业务出台背景和定位来看，境外放款和内保外贷业务均是国家外汇局根据我国经济和外汇收支形势变化推出的支持境外投资企业拓宽融资渠道、降低融资成本的支持性政策，而且便利性程度不断提升。应该说，这三项业务在本质上都涉及企业境外发展所需要的资金获得方式，境外投资企业会根据经营和融资环境变化进行调整和替代，甚至在特殊情况下会相互融通，因此开展协调监管具有客观的基础和现实需要。通过协同监管，使境外放款和内保外贷业务与境外直接投资业务有机联动，随着市场与企业经营情况变化而随之变化，从而使二者更加聚焦于服务境外投资这一终极目标，而不是成为规避管理或者资金外流、跨境套利的通道，有助于提升政策的正向效果。

三是协同监管有利于信息共享和监管协作，便于国家外汇局高效开展事后监管工作。在协同监管模式下，国家外汇局关注的资金汇兑环节可以在事前事中获得上游部门更加明确和清晰的政策支持，而在事后则可以在业务合规性上获得相关部门的信息和监管资源支持，从而极大地提高管理的效率、降低管理的成本。如，在直接投资登记环节，发改委和商务部门明晰完备的境外投资信息，有助于国家外汇局更好核实跨境担保和境外放款业务主体资格、汇出资金实际使用情况，更好提升事后监管效率。当然，国家外汇局掌握的资金使用等具体微观数据也有助于上游部门核对企业备案或者报告信息的准确性和可核查性。

五、协同监管的基本思路和建议

根据当前我国境外投资管理现状和发展阶段，要在明确境外放款和内保外贷业务对境外投资辅助和补充作用并尊重企业投资决策自主权的基础上，坚守其定位，通过与上游部门的协作，依照宏观审慎+微观监管的基本管理思路，对境外放款、内保外贷和境外投资进行协同监管。

（一）宏观审慎管理措施

一是变单向为双向，由境内扩展至境内外。改变当前境外放款和内保外贷（履约）仅与境内投资主体所有者权益挂钩的现状，实施全面、双向管理，内保外贷业务整体挂钩而不仅是履约，并且两项业务规模同时与境内主体、境外企业的所有者权益（按照一定比例）挂钩，从而将境外放款和内保外贷渠道资金跨境流动与企业经营情况有机结合，以抑制顺周期的跨境资金流动风险，也确立起境外放款和内保外贷资金不得规避境外直接投资管理的基本协同监管要求。

二是加强跨部门事前协同监管合作。在政策层面加快立法进程，制定统一的境外投资法规，从更高层面完善和统一对境外投资活动的管理，理顺对外投资相关管理部门的职责和职能，改变各部门各管一段、政策不协调的问题。各部门在统一境外投资法规的框架内，制定部门规章予以具体细化，最终形成一套系统完整、多层次、多角度的境外投资法律制度体系，从而将境外投资行为纳入法治管理轨道。完善境外投资备案管理，从宏观上对境外投资项目资金需求进行整体评估。指导境内主体在备案前统筹考虑境外投资出资形式，合理确定境外投资、境外放款和内保外贷比例，形成以股权投资为主，债权投资为辅的投资结构，杜绝以境外放款等债权出资代替股权出资，形成“小投资+大债权”的风险局面。

三是强化跨部门事中事后监管合作。在投资企业（项目）备案（核准）、资金流动方面开展监管合作，共享业务信息和监管信息，互认各部门监管措施，有效解决各部门在业务办理和行政执法过程中主体信息、主体资格、经营信息和可疑（违规）行为等方面的信息不对称问题，形成更加有效的监管合力，促进境外投资业务健康发展。

四是建立多部门境外投资违规行为问责惩处联合机制。对于境外企业出现违反国家政策方向的违规行为，应加强对其境内投资主体的多方面联合惩戒，加大境内外企业违规成本，营造境外合规合法投资经营的社会氛围，重点关注对国有企业境外投资行为的监督问责，加强对境外国有资产的审计监督，为国内企业走出去树立合规经营的榜样。

（二）微观监管措施

一是坚持以实质重于形式的原则进行管理。首先，在现行境外投资政策导向下，对于企业合理的投融资需求和融资渠道予以尊重，支持企业合理利用境外放款、内保外贷等政策进行融资和债务重组。其次，坚持分类施策，对于一般的绿地投资项目和大型的并购项目、一般企业和重点企业进行分类监管，以加强对重点主体和交易的外汇服务支持与监测分析，从而便利有关业务合规开展。

二是规范和完善境外资金使用管理。针对境外投资企业资金使用监管薄弱的情况，建议通过指引的方式将资金境外使用范围和方式以负面清单+鼓励发展的形式进行规范，严厉打击将三项业务互相作为资金违规跨境流动渠道的行为。同时，建议比照货物贸易收入存放境外管理措施，采取境外企业主账户定期寄送对账单的方式，进一步提升资金境外使用情况监测成效，引导境外企业依法合规开展经营活动。

三是进一步压实银行责任，探索建立境内外银行联合监管机制。当前，银行仍然是国家外汇局对相关业务进行监管的最主要抓手，相关政策的有效贯彻落实离不开银行的审慎经营，所以应继续加强和完善银行外汇业务自律机制建设，将有关展业原则落实到日常业务办理的每一个环节，从而塑造相关业务合规开展的公平、透明的市场环境，减少由于政策执行不统一而产生的扭曲市场环境情况。同时，由于境内主体设立的境外企业，无论是内保外贷业务，还是境外投资及境外放款，境外企业多数选择境内银行境外分行办理，银行具备跨境联合监管的天然优势，因此建议从顶层设计，明确境内外银行工作职责，建立境内外银行联合监管机制，也可为外汇长臂统计和穿透式监管探索提供有益借鉴。

四是强化境内投资主体报告义务。首先，明确境内投资主体作为责任主体配合和协助国家外汇局开展管理工作的义务和法律责任，便于开展针对性监管。其次，加强和完善境外投资信息披露。在不改变现行境外投资存量权益报告要求的基础上，增加境外投资企业境外股权架构和投融资信息披露，全面展示境外经营情况，有助于国家外汇局实施长臂统计和穿透式管理，提升监管成效。