日本食品管理制度对我国食品行业的借鉴意义

刘峥颢，卢鹏艳，姚艳斌

(1.河北大学 质量技术监督学院，河北 保定 071002；2.保定市农业农村局，河北 保定 071002)

我国食品需求量大，由原材料到最终的食品，整个供应链复杂且庞大。各种新型网络交易方式诞生的同时，新旧问题交加，加剧了我国食品行业的安全隐患。我国自二十世纪八十年代制定了《食品卫生法》后，食品相关管理体系初具雏形，但我国与国外发达国家食品研究尚有差距。同处于亚洲的日本属于食品管理严格、管理制度较为完备的国家之一。我国食品的管理模式和制度尚处在不断摸索与尝试中，为了加快建设的步伐，通过分析日本的食品制度，提出对我国食品行业健康发展的建议，进而推动管理体系建设，推动我国法律制度、技术标准和地方规章的完善进程，加强食品管理水平。

一、中日食品管理制度发展研究

(一)日本食品管理发展概述

日本领土狭小导致土地紧张，食品主要依靠进口来满足日本民众的需求，为了把控进口食品质量安全，日本给予食品安全极高的重视。追溯日本食品管理的发展历史，自1873年开始萌芽,司法省发布《关于贩卖明知是伪造饮食物和腐烂食品的相关人员处罚的规定》，不仅意味着食品规定的出现，而且意味着安全法制时期的开启[1]。但当时日本关于食品的管理仅仅停留在规定的阶段，尚未上升到法律。此后3～4年，日本相继颁布了其他的规定，如关于染色的进口食品在日本被禁止销售的规定、食物中毒情况上报政府的方法程序。1900年，《关于取缔饮食物以及其他食品的法律》正式出台，对食品是否被禁止做出了详细规定，标志着制定和食品相关的法律的开始[2]。1916年，日本发布了《饮食物营业取缔规则》。1918年，铁道部颁布《旅客饮食物取缔规则》，检查公共场所旅客的食物安全状况，迅速处理发现的问题食品。政府于1947年制定了《食品卫生法》[3]，对包括生产食品的设备、存放食品的容器、食品的包装、标签及广告以及食品添加剂均作出了相应的规定，20世纪日本也曾多次修订上述法律。

目前日本的食品管理制度处于国际前列，食品安全管理体系经过时间的洗礼变得日益完善，并仍在持续发展。

(二)日本食品管理模式

日本基于食品行业发展情况，结合自身的每个时段的国情和实际需求，不断对食品管理法规及模式做出调整。以日本政府的行政性管理模式为主导，市场经济性调节模式为基础，日本民众社会性管理模式为辅助，共同对日本食品行业进行调控与管理。

政府是一个国家权威的代表，日本实行的行政性管理模式基于日本政府，由日本政府制定行政性法规且做出行政性管理手段。以政府为主导的优势如下：首先，国家的政府具有立法的权利，可以构建食品安全法律法规的整体框架，具有执法和司法的权利；其次，国家资金雄厚，为食品管理提供保障，国家资源丰富技术水平高。市场通过制定经济政策，协调日本食品行业，日本的有关食品企业作为生产者依据政策进行管理，在一定程度上干预了企业的生产，企业需要根据市场的经济政策作出相应调整，加强各企业之间的良性竞争。日本社会管理模式是指日本一些自发组织的社会团体、食品协会等非盈利组织对食品行业进行管理。第三方团体较为公正和专业，提出的有关意见和建议切合行业特点，对食品企业具有参考价值，能够有效降低食品生产的成本，提高食品质量，同时减少食品安全问题的发生。

日本食品管理在不断修正下迅速发展，同时形成自身特有的创新性食品管理模式，国家政府使用行政性手段为食品管理指导方向，同时依靠市场和民众自发进行调节，最终形成政府-市场-民众相互促进发展的管理模式。

(三)我国食品行业现状及问题

当前我国食品行业发展极为迅速，各种食品企业和个体增多，行业内百花齐放。随着竞争者的增多，竞争愈加激烈，食品行业从业者的压力也相应增大，某些从业者为了更多地盈利，出现了使用劣质食品原材料、操作流程不规范、操作环境卫生不达标、操作工人无相关健康证件等问题。这些不符合规定的行为没有即时受到处罚，加剧了行业问题[4]。

食品安全问题频出，不仅暴露出食品行业存在的问题及隐患，而且反映出我国管理方面的不足，如食品管理制度存在空白领域、法律及标准不完善、监管系统覆盖不全面、执法力度和处罚力度不够、政府行政管理信息不透明、收集消费者意见不多等。

二、不同视角下的中日食品管理制度对比

我国目前食品行业的发展受多种因素影响，政府在食品行业方面的管理模式有待完善，为了更好地借鉴日本在相关领域的宝贵经验，在研究其食品管理发展和管理模式的基础上，进一步对其剖析，运用对比分析法，从决策机制、行政效率、处罚力度、食品安全标准等方面分析中日食品管理异同点。

(一)决策机制

我国的食品行政管理体系机构包括中央和地方两大重要部分[5]。主要实行分段分层次管理，中央、省市、地方分别负责管理食品相关不同环节。市场监督管理局隶属于国务院，负责食品安全检验及监督处罚，一旦有食品问题发生，立即作出反映，时时监督食品行业。农业部主要负责食品原料的安全健康，关注动植物种植和养殖过程，把控食品源头的品质，严格控制农用化学物品的使用，严格把关国内动物检疫流程。工商总局负责食品流通最后一个环节，监督食品交易市场的公平公正，对食品销售者资质进行检查和审核，确保其拥有食品安全许可，协调和管控市场，尽可能防止食品问题出现在此环节。商务部对食品流通过程负责。环保总局主要关注生产商生产食品过程是否环保，减少生产过程中的污染。多个部门负责不同食品管理区域，实施对食品全流程的监管，确保食品从原材料到最后销售整个过程的安全。

日本农林水产省和厚生劳动省在行政管理当中的作用不容忽视，随着食品安全委员会的建立，日本三大管理机构正式形成，因此食品管理也变得科学高效[6]。食品安全委员会是日本借鉴欧盟的经验，针对自身建立的一个独立于两省的部门。食品安全委员会的工作是进行风险评估，对食品含有的物质是否会影响食用者身体健康作出一个专业的评估，并将评估结果通知到各省，食品安全委员会是日本食品管理机构中的主要管理部门，各项具体工作则由两省完成。两省共同实施风险管理的工作，农林水产省负责农林水产物等相关风险管理，制定相关安全标准及法规，监督农林水产的安全性和市场秩序的稳定性，其下属部门有消费安全局和消费技术服务中心等。厚生劳动省对食品卫生进行风险管理，制定添加剂和农药残留的具体限量范围的标准。

中日的食品安全机构都是对一个总机构负责，我国的食品安全各部门对国务院负责，日本的各部门则对内阁负责。我国政府每季度进行食品安全抽查，抽取一定数量的食品样品，检查是否合格，为实现信息公开化，政府公开检查结果、合格率和不合格率、导致主要因素等有关数据资料。日本非常重视风险评估、风险管理、风险交流，能够及时有效地解决食品问题，建立严格且全面的食品相关管理体系。

从图1可以看出，合格率围绕97%处于波动状态。图2可知导致食品不合格的主要成因分别是食品添加剂、农残超标和微生物污染，多数食品问题也由此导致。食品问题暴露了管理问题。首先是职责划分不清晰，部门之间的管理权力存在着重叠现象。其次是管理范围覆盖不全面，比如在2019年中央电视台报道的“鲜土”鸡蛋事件，将普通鸡蛋包装成鲜土鸡蛋，注册商标“鲜土”，让消费者误解购买的就是土鸡蛋，该事件不仅体现出了食品行业的混乱，而且反映出民众的期望和管理现状有很大的差异[7]。

图1 食品安全抽查情况季度趋势

图2 食品安全抽查成因季度分析

(二)行政效率

在我国，各部门在国务院的管理下，共同致力于确保食品安全，因此在遇到突发食品安全事件时，反映十分迅速，处理事件及时妥当。例如近年发生的毒奶粉事件，当有人举报这个问题时，我国立即停止奶粉的售卖，成立专项调查小组前往企业进行调查，并很快就有了结果，有关部门针对调查结果作出有关处罚措施。紧急情况时，各部门行政效率高，相互配合，共同解决问题。但相关组织参与度不高，消费者不能积极地参与到食品管理当中，缺少参与的途径和吸纳意见的方式或平台。

日本根据需要按职能划分部门，各部门承担不同风险职责，并且日本消费者也参与到管理当中。通过查阅日本厚生劳动省官方网站发现，日本负责食品卫生事务的地方自治团体数量呈现出逐年增加的发展趋势(表1)，不只政府一个主体关注食品问题，民众参与的积极度高，通过各种途径提出意见，可以监督着整个行业。

表1 日本自治团体总数

从中日行政效率的角度来看，正常情况下中日行政效率都较高，行政部门高效统一，整个管理机制平稳运作，一旦有食品安全问题突然爆发，由国务院统一领导的我国管理模式则体现出优势来，政府手段强、反映快，而日本虽有内阁领导，内阁的地位却没有国务院高，在食品问题上仅有一些协调能力。日本自治团体的加入，壮大了管理的队伍，提高了民众监督的积极性。

(三)处罚力度

追究法律责任以及进行行政处罚作为约束企业行为、维护食品行业秩序的手段之一，在各国食品安全管理中都具有重要作用。中日食品安全行政处罚略有不同，如表2所示。我国罚款大多为5千元到30万元之间；日本处罚在食品行业犯罪者较为严格，针对违反法律或行业标准情况，不仅处几百万日元以下的罚款，而且企业法人要承担一亿日元以内的罚款，企业可能因此倒闭或受到重创[8]。如针对未定期检查食品安全状况，中国处五千元到五万元以下罚款，而日本处二百万日元以下罚款，企业法人处一亿日元以下罚款。

近年来，针对我国人口基数大、食品需求大的情况，不断完善法律。但在处罚方面，企业或其他主体在触犯食品有关安全法后，有关部门虽作出处罚决定，但往往由于罚款数额低，未对其造成很大的影响，使其意识不到问题的严重性。企业徘徊在安全红线边缘，食品安全问题频繁发生。日本的处罚力度相对严格，违反食品法者需要承担巨额罚款，甚至要求停止营业或吊销执照，接受刑事拘留等。高额的成本一定情况下规范了相关企业的行为。

表2 中日食品安全行政处罚对照表

(四)食品安全标准

食品的安全标准是管理制度中十分重要的组成部分。以日本的肯定列表制度和我国食品限量标准为例，比较中日异同。日本食品卫生法于2016年重新补充修订，增加了许多新的食品标准。肯定列表制度作为其中新的组成部分，制定了多条限定标准，包含对食品中可能出现的化学物质具体限值，不止针对食品添加剂，而且涉及农药等——规定包含246种食品，还有15种在日本禁止农用化学物质。除制度中提到的产品，其他产品均实行统一标准。该标准规定农药残留量为1克时，检验量必须超过100吨，也就是0.01百万分比浓度[9]。2016年我国政府发布有关农残限量标准等100多项食品限量标准，农残限量标准中涉及433种农药。国家质检总局官网(2019年)发布的关于我国农残限量标准的数据，与日本农残限量标准对比，日本肯定列表特有的化学品有492种，涉及33 418项。肯定列表中的标准比我国更严格的有74种，涉及247项，表3、表4为中日农残标准对比表。

表3 中日农残限量标准对照

表4 中日制定的粮谷类和水果类农残限量标准对照

由表3和表4可知，我国在国家层面上制定具体的农残限量标准较少，并且存在日本标准严于我国标准的情况。日本具体针对粮食和水果的国家标准多于我国，而且日本非常关注并充分利用国际标准与发达国家的标准，制定了食品中农业化学品残留限量[10]。我国食品安全国家标准仍待于完善。

三、对我国食品行业的建议

(一)明确管理部门职责接口，完善食品安全标准体系

我国食品的管理体系下设众多部门，部门之间职责划分不清，因此需要将职责明确到各个部门，以防出现权力交叉的现象。增加追责机制，出现食品安全问题时，根据问题出现的环节，调查该部门管理流程及实施的措施，找到关键问题后对部门工作做出调整。借鉴日本的经验，重视风险评估，提前预测食品问题，树立风险防范意识，尽量降低食品问题发生的概率。将风险管理应用到食品管理工作中，更好地开展部门工作。

完善我国食品的安全标准体系，借鉴日本管理制度，制定标准，补充管理空白领域，如我国农药残留限量存在不足的地方，可以借鉴日本肯定列表制度，制定严格的农残限量标准，提高我国标准技术水平和标准化程度，建立高效、全面的食品标准体系。

(二)鼓励和支持相关组织实质性参与食品管理

我国食品管理的主体是政府，日本不仅是政府实施管理，自治团体和民众也参与其中。为优化我国食品管理，鼓励相关组织参与到管理中，让其发挥监督管理作用。政府应该大力支持相关组织的组建，对其权利和职责做出明确规定。该组织不仅在技术和资源上对食品行业提供支持，同时也对整个食品行业起到监督作用。构建民众意见收集体系，专设意见收集小组，增设电话热线，开启网络投诉平台和专门的公众号。对于参与到食品管理中的相关组织和民众，政府应给予鼓励和支持，并对其实施授予荣誉表彰等奖励措施，提高参与者的积极性。

(三)加强涉及食品安全的处罚手段，加大处罚力度

食品问题屡次出现，很大程度上是由违法者获利高、处罚力度不够、处罚金额偏低而导致的，相对较低的犯罪成本使得部分人在违法的边缘一再试探。完善我国违法处罚制度，食品管理手段要强，食品处罚力度要严。对于食品行业的违法行为，应加强处理手段，对生产经营公司处以巨额罚款，同时对违法公司法人进行罚款，多项罪名叠加处罚，多个部门联合处罚，情节严重者采取刑事处罚措施，吊销经营许可证，让违法者付出巨大的代价。不仅要建立严格的处罚制度，还要加强对管理部门的监督，依法对失职、渎职人员进行处罚，绝不姑息管理人员为谋求个人利益而不严格执法的行为，隐瞒包庇涉嫌犯罪者的官员，严重者撤掉其职务，并依法追究责任。