农业转移人口就地市民化公共成本分担及对策建议——以石家庄市为例

吴 曼,宗义湘,赵邦宏

(河北农业大学 经济管理学院,河北 保定 071000)

当前，我国城镇化进程处于深入发展的关键时期。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，明确指出到2020年要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口城镇落户。“十八大”以后，我国提出了以人为核心的新型城镇化道路，确定近中期工作重点为有序推进农业转移人口市民化。“十九大”报告提出乡村振兴战略，通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，达到乡村居民生活富裕的目标，并指出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。解决农业转移人口市民化问题对促进农业剩余劳动力的转移和提高劳动要素的效率、实现农村经济增长、促进新型城镇化建设和构建城乡和谐社会都具有极其重要的战略意义。石家庄市作为河北省省会和京津冀城市群南部中心城市，在《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》(发改规划(2014)7号)中，被列入62个城市(镇)国家新型城镇化综合试点地区之一。推进试点工作测算石家庄市农业转移人口市民化成本、构建农业转移人口市民化成本分担机制有利于政府制定可行性的政策方案，为其他地区提供可借鉴的经验。

一、文献回顾

回顾文献，学界普遍认同农业转移人口市民化是以家庭为单位最终融入城市生活的过程。狭义的农业转移人口市民化是农业转移人口从农村转移到城镇生活，户籍身份、职业身份转换为非农，享受城镇居民均等的公共服务等市民权利的过程[1-4]。广义的农业转移人口市民化是农业转移人口由农村转移到城镇生活，达到城镇居民生活水平、文化素质、享受城镇居民均等的社会保障和民主权利[5-6]。成本构成上，学界普遍认同划分为私人成本和公共成本两大类，具体包含的项目略有不同。杜宇和余小英测算的个人成本包括生活成本、随迁子女教育成本、社会保障成本、机会成本，公共成本包括基础设施成本、公共管理成本、住房成本、社会保障成本、教育培训成本[7-8]。李为等测算的市民化公共成本包括就业扶持成本、义务教育成本、社会保障成本、安居成本、基础设施建设成本[9]。眭海霞等测算的公共成本包括保障房成本、教育培训成本、社会保障成本、基础设施建设增加成本，私人成本包括住房成本和生活成本。学界更多关注发达大城市(主要人口流入地)的市民化[4]。张继良等对江苏省外来农民工市民化成本进行测算，第一代农民工市民化成本为11.2万元，新一代农民工市民化成本为14.3万元[10]；张国胜等对全国主要大城市第二代农民工市民化成本进行测算[11]；申兵测算宁波外来农民工及其家属市民化人均成本为13.5～25.5万元[12]；周向东测算重庆市农民工市民化转型人均成本为11.22万元[13]；李为等以福建省为例测算市民化人均公共成本为10.7万元[9]。余小英测算了中国农业转移人口市民化人均总成本为14.3万元[8]。董莹对武汉市远城区农业转移人口市民化成本进行了测算，并非以整个市为研究对象[14]。测算方法主要有：(1)以已发生的财政支出为依据测算：总支出/总人口=人均成本，吴国培在测算城市公共发展成本时即采用福建省人均地方财政相关支出的平均数除以人口数量[15]。(2)支出增量/人口增量=人均成本，陆成林测算辽宁省市民化公共成本的下限成本时采用基本公共服务支出的增量除以城镇人口增量[16]。(3)以均等公共服务为标准直接测算，张广裕在测算义务教育成本、基本医疗卫生成本等指标时采用了较为复杂的估算方法[17]。(4)从福利经济学和生命周期角度进行测算，周晓津测算上海市2006年一名25岁农民工市民化成本为81.19万元[18]。在测算原则方面，吕炜特别说明了市民化成本是农民向市民转变过程中增加的成本，对一次性投入和年增量进行了说明[19]；马晓河等测算出2017—2020年相应落户公共成本总额和人均成本分别为3.9万亿元、13万元，测算了各级政府承担的总成本及每年增加的成本，对各省市、东中西成本差异进行比较[20]。学界对市民化分担机制的研究普遍认同市民化公共成本由政府、企业、个人共同承担，以政府为主。张国胜研究公共财政视角下的农民工市民化的社会成本分担机制中提出，需要以农民工所在地政府的公共财政支出为主，以中央政府转移支付为辅，农民工以农地流转收益为界公共分担历史积累成本，农民工所在企业给予农民工正常的就业待遇和基本的社会保障、教育培训，农民工承担私人生活成本。罗运开认为在公共服务过程中，政府、企业和个人分别承担哪些支出事项，经济学家已经做了充分详实的论述，应进一步围绕政府向全体居民提供的公共服务水平与经济发展程度和财政收入水平是否相适应展开研究[21]。

如上所述，有关农业转移人口市民化的研究已取得了较为丰富的成果，但存在一些问题。(1)学界对异地城镇化视角下的市民化研究较多，鲜有学者研究就地城镇化视角下的市民化。(2)测算应有一个时间尺度，否则财政资金安排不具备可操作性。(3)市民化过程是将农业转移人口享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务,新增的成本为城乡人均公共服务差额。(4)测算结果应当与财政水平、经济发展水平比较，以便于政策参考。(5)公共服务政策、义务教育政策、户籍政策、土地政策发生了重大改变，测算依据需调整。

二、石家庄市近城区、远城区就地市民化公共成本测算

(一)就地市民化公共成本内涵及构成

近几年石家庄市城镇化率的提高主要是小城镇城镇化率的提高，源于农业转移人口就地城镇化。未来石家庄市新型城镇化的主要试点方向也在县(市)、重点建制镇和特色小镇开展，符合新型城镇化以人为本的发展理念。本研究以县(市)、重点建制镇为研究对象，分别测算近城区、远城区就地市民化总公共成本、分项成本。石家庄市新型城镇化试点开展以来，将户籍制度与公共服务逐步剥离，公共服务逐步覆盖常住人口，农民身份享有土地权益使得农业转移人口转变户籍身份的意愿变弱，因此本文测算就地市民化公共成本[22]，指的是石家庄户籍的农民及家庭原居住地发展成为小城镇，实现就地非农就业，享受城镇居民均等的公共服务和权利过程中增加的公共支出。近城区包括三区一县，藁城区、栾城区、鹿泉区、正定县(含正定新区)；远城区包括井陉、行唐、灵寿、高邑、深泽、赞皇、无极、平山、元氏、赵县、晋州、新乐12县(市)。

按照《国家“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基本公共服务包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务。公共服务的供给以基础设施建设为载体，因此基础设施建设作为公共成本指标之一。基于本文研究对象和对文献的研究，将市民化公共成本按照以下方式指标构建(表1)。

表1 农业转移人口市民化公共成本构成

(二)测算思路及测算依据

差额计算避免成本重复。在现行的城乡二元公共服务体制下，农业转移人口依法享有的农村基本公共服务，而市民化过程是将农业转移人口享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本为城乡人均公共服务差额。近、远城区发展的不均衡导致公共服务水平、基础设施建设水平不同，在测算中区分近、远城区的市民化成本更具针对性。公共服务和基础设施建设供给具弹性，即使同一地区也具有弹性空间，以某一数值代表市民化公共成本忽视了供给水平不同。本文区分小城镇和城区的供给水平，计算市民化成本的阈值，为财政预算留有弹性空间。测算依据主要有《石家庄市统计年鉴2015》、石家庄市及各县市政府决算(2015)、《石家庄市新型城镇化和城乡统筹发展规化》、石家庄市直各部门试点工作总结、综合试点评估资料、评估城镇化汇报材料，以及义务教育、社会保障、住房保障、城镇化建设、医疗卫生服务等方面的相关政策。

(三)义务教育成本

根据2016年《河北省人民政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，已统一城乡生均义务教育经费。因此农业转移人口增加的义务教育成本是新增城市中小学建设成本。新增一名市民化人口，需一次性增加中小学建设成本Cg1=0.5×(Cced/Pc)。其中Cced表示城市新增城市中小学校舍和教学设施投资，Pc新增学位，按照农业转移人口人均儿童抚养比例为0.5(平均两个转移人口抚养一名儿童[23])计算(表2)。

表2 石家庄中心城区新建中小学建设成本

注：资料来源于石家庄新闻网http://hebei.sina.com.cn/news/sjz/2016-03-30/detail-ifxqswxn6552239.shtml。

石家庄中心城区投资建设一所中小学投资为3 000万元。根据石家庄市各地经济发展水平估测藁城、鹿泉、正定、栾城城区新建一所中小学投资为2 500万元。井陉县、行唐县、高邑县、深泽县、无极县、平山县、元氏县、赵县、晋州市、新乐市、灵寿县城区新建一所中小学投资为2 000万元。赞皇城区新建一所中小学投资为1 500万元。计算结果见表3。

表3 石家庄各县市新建中小学建设成本

注：资料来源于作者测算；Cg1=0.5×(Cced/Pc)。

(四)住房保障成本

农业转移人口从农村到城镇生活，应当享有与城镇居民均等的住房保障，人均居住面积，居住环境都应该达到一般水平城镇居民。政府应当加大保障房建设为其提供住房保障。新增一名农业转移人口，需要一次性投入保障房建设费用，具体公式：Cg2=Czf×S×r。其中，Czf是保障性住房每平米建安成本，S为城市保障房人均居住面积，r为城市保障房覆盖率(表4，表5)。

表4 石家庄各县市房地产建安成本

注：资料来源于2015年石家庄房地产经验数据整理。

表5 石家庄各县区人均住房保障成本

注：资料来源于作者测算。Cg2=Czf×S×r。根据石家庄市城乡统筹和新型城镇化规划，20%为目前石家庄市保障房覆盖率，23%为到2020年石家庄保障房覆盖率目标。

(五)社会保障成本

政府承担部分。2016年石家庄市人民政府发布《关于印发石家庄市城乡居民基本医疗保险实施办法的通知》，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。2012起，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖工作全面启动，合并为城乡居民社会养老保险。市民化的推进并不会为政府带来居民养老保险、居民医疗保险的财政支出负担增加。市民化伴随职业的转变，职工和企业缴纳职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。政府对社保基金进行补助，本研究以财政补助为依据计算政府承担部分。用财政对基金的补助除以参保人数计算人均补助额C3=161.22元(见表6)。

表6 石家庄市2015年财政对社会保险的人均补助

注：资料来源于石家庄市2015年财政决算及人社局资料。人均补助=财政对社会保险的补助/参保人数。

企业和个人承担部分。增加一名农业转移人口就业，企业应当为其缴纳五险。根据石家庄市社会保险缴纳政策计算企业和个人承担部分(表7)：

表7 石家庄各县市企业和个人缴纳社会保险额

注：资料来源于保险https://insurance.cngold.org/c/2016-06-27/c4194734.html(石家庄市失业、医疗、生育险有本市的标准，养老、工伤保险按照省级标准)。

根据以上计算汇总企业、个人、政府分别承担的社会保障成本。除计算年增量，还应计算2016—2020年的总量，见表8。

表8 石家庄市企业、个人、政府分担的社会保障成本情况 单位：元

注：资料来源于作者测算。表中数字已四舍五入省去小数点后数字。

(六)医疗卫生服务成本

按照《国家基本公共卫生服务规范》，在基本公共卫生服务方面，城乡的标准一致，说明市民化进程只是减少了农村基本公共服务的支出，增加了城市基本公共服务的支出，没有造成总支出的增加。

(七)基础设施建设成本

1.测算方法说明。基础设施建设成本测算方法：(1)根据河北省基础设施建设投资强度要求对每个地区的基础设施建设投资强度进行赋值。(2)每个地区人口密度不同，而未来城市扩张要按照适宜的人口密度进行扩张，根据宜居城市的人口密度指标对各个地区的人口密度进行赋值。(3)每增加一名市民化人口，相应扩张城市规模为1/人口密度。每增加一亩土地的基础设施建设，则应增加1单位的投资强度，由此计算出增加一名市民化人口增加的基础设施建设投资额。具体计算公式为：Cg5=t×1/m。其中，Cg5表示基础设施建设增加成本，t表示投资强度，m表示人口密度。

2.特色小镇基础设施建设成本。根据河北省《关于建设特色小镇的指导意见》，一个特色小镇3平方公里，聚集人口1～3万人，则人口密度为3 333人/平方公里至10 000人/平方公里。特色小镇固定资产投资3年内完成20亿元以上，特色产业投资不低于70%，其余30%为基础设施配套。基础设施建设投资3年不低于6亿元，一年完成2亿元，则基础设施投资强度为6 667万元/平方公里。经测算得到特色小镇人均基础设施建设成本为6 667～20 000元。

3.中心城市基础设施建设成本。中心城市基础设施建设的投资要高于特色小镇建设投资，参照河北省对各地区开发区投资强度的规定，石家庄市各地区按照省级开发区的标准，投资强度见表9。

表9 河北省固定资产投资强度 单位：万元/亩

注：资料来源于http://www.doc88.com/p-3167489281103.html。

通过城市基础设施建设投资与国民经济的比例的关系来确定不同经济发展所处阶段的城市基础设施建设投资占固定资产投资比例来确定城镇基础设施建设成本[24]。人均GDP代表不同的发展阶段，不同发展阶段基础设施占固定资产投资的比例不同。

根据石家庄市2014—2016年统计公报计算石家庄市基础设施投资占固定投资的比例分别是16.2%、18.6%、18.8%，根据各地人均GDP水平推算各地基础设施占固定资产投资比例，根据比例和固定资产投资推算基础设施投资额。中心城区人口密度不可避免高于特色小镇人口密度，因此设定中心城区人口密度为1万人/平方公里(最适宜的城市人口密度为1万人/平方公里)，见表10。

表10 人均基础设施建设成本

注：资料来源于作者测算。t=(1)×(2)，Cg5=t×1/m。

四、各主体分担情况

(一)各县市人均市民化公共成本

石家庄市农业转移人口市民化人均公共成本计算结果如表11所示。2016—2020年近城区人均市民化公共成本为15.08～15.19万元；远城区人均市民化公共成本为8.92～10.35万元。近城区基础设施建设成本占总公共成本的75%左右，义务教育成本占15%左右。远城区基础设施建设成本占远城区总公共成本的28%～53%左右，义务教育成本占26%～42%左右。

(二)各主体分担的人均公共成本

人均市民化公共成本分担主体分担测算结果见表12。2016—2020年，近城区企业、个人分别承担5.1、1.7万元，政府承担8.2～8.3万元；远城区企业、个人分别承担4.8、1.67万元，政府承担2.4～3.8万元。

表11 石家庄市农业转移人口市民化公共成本计算结果 单位：元

注：资料来源于作者测算。合计的人均公共成本按照5年期的社会保障测算。表中数字已四舍五入省去小数点后数字。Cgl=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5；Cgh=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5*；Cgl*=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5#；Cgh*=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5#。

表12 人均市民化公共成本中5年社保缴纳总额政府、企业、个人分担情况 单位：元

注：资料来源于作者测算。

(三)政府分担的市民化成本总量与财政支付能力

2015年石家庄常住人口10 701 600，根据《石家庄市新型城镇化与城乡统筹规划》，到2020年城镇化率将达到63%，则需每年增加农业转移人口83 829人。各级政府需要增加的公共服务支出总额为99.26～348.76亿元。2016—2020每年政府需增加19.85～69.75亿元的市民化成本，其中90%以上是一次性投资。市民化成本不仅有巨额的一次性投入，随市民化人口基数不断增加，增量不断扩大规模，政府财政负担越来越重。增量成本主要是社会保障成本。2016年社会保障支出成本为0.67亿元，2017年为1.35亿元，2018年为2.02亿元，2019年为2.70亿元，2020年为3.37亿元(表13)。

2015年石家庄全市一般公共预算收入为375亿元，一般公共预算支出为682亿元。每年政府增加的市民化成本占一般公共预算收入的5.29%～18.6%，占一般公共预算支出的2.9%～10.2%。石家庄市政府每年在民生方面的支出占总支出的80%以上，2014至2016年石家庄市一般公共预算收入增长率分别为13%、9.2%、9.1%，受产业结构调整和环境污染治理影响增速趋缓。石家庄县域经济较为落后，产业结构不合理，产值小，产业低端。县级财政依存度在3%～9%左右，县级财力水平较弱。

表13 石家庄市政府需承担的市民化总成本

注：资料来源于作者测算。

五、推进石家庄市农业转移人口市民化的政策建议

基于前文分析，石家庄市政府在每年80%以上民生支出的基础上，需在市民化方面增加2.9%～10.2%的一般公共预算支出，而一般公共收入增长率处于下降阶段。因此推进农业转移人口就地市民化的关键在于建立筹资机制，基于此本文提出以下建议。

(一)培育经济增长极，增强筹资能力

近城区受市区辐射影响，企业数量多、产值高、产业结构较合理、优质项目多、土地价值较高、财政收入水平较高。近城区应利用区位、交通优势，承接北京、石家庄老城区功能疏解。建设商贸服务中心，发展服务业，积极争取优质项目落地。远城区应培育新的经济增长极、培育重点建制镇、特色小镇、统筹优化城镇村庄布局。远城区基础设施建设处于边际成本递增的阶段，在短期内会形成巨大的资金压力，但在长远看是促进地区经济可持续发展、增加财政收入的重要举措。现阶段需要中央、省、市加大补助力度，帮助远城区建设新经济增长极，以使其未来具备筹资能力。

(二)创新融资手段，多元化融资

深入推进PPP模式。建立PPP项目库，积极申报国家、省级、市级PPP项目，争取PPP项目资金支持。准经营性的项目例如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂、学校、医院等吸引社会资本投资建设运营。在保障性住房、棚户区改造等工程上探索政府购买服务，推进城市建设和运行向由政府投入向社会购买公共服务转化，制定科学的价费机制和作业定额标准，激发民营企业参与市政公用事业建设运营服务的积极性，提高资金使用效益。

(三)完善土地制度改革，盘活农村资产

明确农业转移人口市民化依然享有家庭土地承包权、宅基地使用权和集体土地和资产的收益分配权。盘活农村资产，前提是土地作为要素能够流动起来。借鉴“地票”模式，在自愿的基础上允许农村宅基地、承包地置换城镇住房和社会保险。集体土地、资产可采取股份合作的方式，使资产、资源全部量化到每一个具有资格的集体经济组织成员。建立农村产权交易平台，保障农民权益、规范农村土地流转行为，促进土地要素流动。