习近平扶贫思想视角下人口较少民族脱贫攻坚研究

陈 强

(中共泸州市委党校，四川 泸州 646000)

2019年4月，云南省在打赢脱贫攻坚战的关键时期宣布：独龙族、基诺族、德昂族3个人口较少民族在全国28个人口较少民族中率先实现整族脱贫，绝对贫困的历史从此告别。这3个人口较少民族整族脱贫的成功实践和经验充分证明：习近平扶贫思想在人口较少民族脱贫攻坚的实践是行之有效的，也取得了决定性胜利。基于此，结合2017年8月在基诺山乡的实地调研和访谈，运用案例分析的研究方法，拟以独龙族和基诺族整族脱贫作为研究对象，探讨习近平扶贫思想视角下的人口较少民族脱贫攻坚实践，在总结提炼独龙族、基诺族整族脱贫模式的基础上，指出脱贫攻坚过程中存在的问题，再针对性地提出对策建议。

一、习近平扶贫思想视角下人口较少民族的脱贫攻坚实践

独龙江乡下辖6个村委会、26个自然村，全乡共有1 136户4 172人，其中独龙族人数占全乡总人口数的99%。截至2018年的统计数据显示，独龙江乡全乡农村经济总收入2 859.96万元，农民人均经济纯收入6 122元，人均收入比2017年增加23.5%[1]。2018年，独龙江乡迪政当村最后一批15户51人脱贫摘帽，这标志着独龙江乡所有贫困村都达到了脱贫出列标准，6个行政村，建档立卡611户2 297人整体脱贫，至此独龙族实现整族脱贫。

基诺山乡下辖7个村委会、46个自然村，全乡共有3 868户14 300人，其中基诺族占全乡总人口数的84.5%。截止2018年的统计数据显示，基诺山乡2018年农村经济总收入为25 522.94万元，与1978年的96.4万元相比较，增长了近264倍，农民人均纯收入2018年的数据为11 757元，与1978年时的106.85元相比较，增长了110倍。全乡贫困户仅剩34户79人，贫困发生率降至0.68%[2]，至此基诺族实现整族脱贫。

独龙族和基诺族整族脱贫这一伟大成绩的取得，主要归功于习近平扶贫思想的正确实践。如表1所示，在习近平扶贫思想的正确指引下，实施了安居工程保障群众住房问题、基本生活保障兜底困难群众、就医保障解决困难群众看病问题、重视教育“扶智”解决教育致贫问题、产业扶持保障群众稳定增收、基础设施建设保障群众生产生活问题、重视“扶志”促进群众稳定脱贫等7大措施。在精准识别致贫原因的基础上，通过这7大措施，采用“外部输血”+“内部造血”的方式精准施策，最终助推独龙族和基诺族贫困人口脱贫摘帽。

表1 习近平扶贫思想视角下独龙族和基诺族的脱贫攻坚实践[3-9]

二、新时代人口较少民族脱贫攻坚实践中面临的问题

(一)重建设轻运营管理

为了打赢人口较少民族脱贫攻坚战，中央和人口较少民族聚居的民族自治地方在基础设施建设方面进行了大力扶持，从2005年开始，实施了3轮人口较少民族扶持规划。以2017年8月实地调研基诺族聚居的基诺山乡为例，基诺山乡为改善公共基础设施，投入了大量的资金和资源，但是晴天通路雨天不通路、通村通组道路路面狭窄(仅有单行道)、道路路面毁坏等问题时有发生。除此之外，尽管基诺山乡扶持解决了安全饮用水的问题，基诺族群众从此告别使用雨水、井水、水库水和江河水，但是进入雨季，水质受山洪影响，比较浑浊，而一旦进入旱季，又会出现缺水问题。如图1所示，在对181位基诺族群众关于生产生活设施满意度的问卷调查中，持满意态度的有106位，持不满意态度的有75位[9]。究其原因，尽管基诺山乡用于人口较少民族的扶持资金投入就达到了3 033万元，但是按2016年人口统计数据13 183人核算，平摊到每一位基诺族人身上的扶持资金就只有2 300元了[9]。可见，用于建设本就已经是捉襟见肘了，由于后续资金难以筹措，运营管理就更缺资金了。

图1 181位基诺族群众关于生产生活设施满意度的问卷调查

(二)扶持项目适应性不足

一项好的扶持项目，可以精准地扶持人口较少民族脱贫摘帽，但是如果扶持项目不适应，将会打击扶持对象的积极性，同时也会损害扶持主体的公信力和形象。以产业扶持为例，独龙江乡在产业帮扶过程中规划了沼气池的建设项目、公共猪圈和蔬菜大棚，然而在独龙江乡，因为气温的因素，不适宜沼气池建设；公共猪圈因为不朝阳、没有阳光而大量闲置；蔬菜大棚也因为独龙族群众兴趣不大、不愿种植反季节蔬菜而荒废[10]。除此之外，很多独龙族群众在面对问卷调查和访谈时认为：即使政府有一笔资金让独龙族群众自己选择投资项目，独龙族群众一般也不会投资在旅游经营上，主要是风险大、见效慢，宁愿去投资草果种植，一来风险小，二来见效快[10]。究其原因：草果非常适宜在独龙江地区生长，经济价值也高(市场需求为6万吨，而市场供给量仅有3万吨)，独龙族群众非常愿意种植草果。沼气建设、公共猪圈、大棚反季节蔬菜等项目因不适应市场需求、独龙江乡的客观条件和独龙族群众的需求，注定要走向政策终结。

(三)扶持参与主体错位

2010年，“整乡整族扶持”模式在独龙族聚居的独龙江乡实施，对口帮扶独龙族的上海市实施了“三年行动计划”和“两年巩固提升项目”，在产业扶持、安居住房、社会民生改善、技能与素质提升、生产生活基础设施和生态环保等方面累计投入13.04亿元扶持资金[11]。以特色安居房和生产生活基础设施改善为例，享受特色安居住房政策的独龙族群众，每户的建筑面积为69.21平米(共计899.73平米)、游客接待房(共计594.62平米)、道路、蓄水池、排水沟等基础设施的总投资共计217.43万元，仅上海市的对口帮扶资金投入就达到了201.8万元[10]。究其原因，在脱贫攻坚的实践过程中，过度地依赖外部扶持主体(上海市)，出现了扶持参与主体的错位，独龙江乡和独龙族群众以及其他社会力量的参与度不够，这将不利于独龙族内生动力的增强，不利于可持续性脱贫。

(四)公共服务与需求不匹配

通过对云南省人口较少民族聚居的自然村的实地调研，统计的数据显示：独龙族和基诺族聚居的自然村除安全饮用水1项覆盖率高于非人口较少民族聚居的自然村以外，通电话率、通公路率、通广播电视率3项公共服务均低于非人口较少民族聚居的自然村[12]。如图2所示，2017年8月的问卷调查数据也显示：基诺山乡的181位基诺族群众对于生产生活设施、教育、技能培训和社保医保持满意态度的人数分别为163人、174人和106人，而持不满意态度的人数分别是18人、7人和75人[9]，这说明社保医保的公共服务还有待进一步提升。

图2 基诺族群众对生产生活设施、教育、技能培训和社保医保的满意度

除此之外，以独龙族为例，独龙江乡基本公共服务主要领域均只能接近云南省的平均水平，部分基本公共服务需求仍然得不到满足。地处怒江狭谷的独龙江乡，尽管有6个卫生所，每个卫生所也配备了2～3名医生和护士，但是只能医治一些头疼感冒发烧等小灾小病[13]，独龙族群众一旦碰到重病、急病、大病就只能送到县里或者更大的医院去就诊，这说明独龙族群众的看病需求并不能得到满足。此外，独龙江乡的安居房，实现了集中居住，但是配套的基础设施、公共服务，无论是在建设上，还是在运营维护维修上，均不能与独龙族群众的需求相匹配，难以实现“住有所居”。

三、习近平扶贫思想视角下人口较少民族脱贫攻坚的创新路径

2015年1月20日，习近平总书记在云南考察，发表重要讲话时承诺“全面实现小康，一个民族都不能少。中国共产党关心各民族的发展建设，全国各族人民要共同努力、共同奋斗，共同奔向全面小康。[14]”尽管独龙族、基诺族和德昂族等3个人口较少民族宣布脱贫摘帽了，但是从全国其他人口较少民族来看，尤其是深度贫困地区、边境地区的人口较少民族聚居村贫困面广、贫困人口多、贫困程度深的问题尤为突出。要想彻底解决2 890个人口较少民族聚居行政村的脱贫摘帽问题[15]，任重而道远，考验着每一位战斗在一线的扶贫工作者。在新时代背景下，以习近平扶贫思想为指引，实现精准脱贫摘帽，拟从以下4个方面来提出新时代背景下人口较少民族脱贫摘帽的创新路径。

(一)脱贫攻坚要兼顾短期重建设+长期重监督

脱贫攻坚要兼顾短期重建设+长期重监督。一方面，“中国很大，人口多，情况复杂，一个文件解决不了中国的问题，一个办法解决不了中国的问题，一个政策也解决不了中国的问题。[15]”当前，正处于脱贫攻坚的攻坚期，短期来看，要重建设，对于地处深度贫困地区、边境地区的人口较少民族要通过西部大开发、兴边富民行动、扶持人口较少民族发展规划、东西部对口帮扶等“输血式”政策和项目来实现人口较少民族聚居区的经济社会发展和基础设施改善，满足人口较少民族群众的基本生产生活需求。另一方面，从长期来看，要重监督。2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上明确指出，“扶持人口较少民族发展、少数民族事业、少数民族特色村镇保护等政策，深受各族群众欢迎，要认真总结完善，并研究“十三五”期间出台更加管用的专项规划。[16]”基于此，有必要发挥脱贫攻坚绩效考核机制的监督和促进作用，使得脱贫攻坚后续资金及时地整合、拨付，用于脱贫攻坚项目的运营、维修和维护。从而达到可持续减贫、防止返贫的脱贫攻坚目标，让人口较少民族的安居住房更宽阔、通村通组道路更宽广、生产生活设施更现代化、消费娱乐更便利、社保医保服务体验更满意。

(二)脱贫攻坚要兼顾经济社会发展+生态环保

2014年1月，习近平总书记就云南省贡山县独龙江乡高黎贡山独龙江公路隧道即将贯通作出重要批示：“独龙族群众居住生活条件比较艰苦，我一直惦念着你们的生产生活情况。希望你们在地方党委和政府的领导下，在社会各界帮助下，以积极向上的心态迎战各种困难，顺应自然规律，科学组织和安排生产生活，加快脱贫致富步伐，早日实现与全国其他兄弟民族一道过上小康生活的美好梦想。[17]”独龙江乡地处云南省高黎贡山国家级自然保护区和三江并流世界自然遗产核心区，森林覆盖率达93%，有保存完整的生态系统，独龙江乡70%以上的土地已经被划入高黎贡山国家级自然保护区[4]。另外，基诺山乡的8.5万亩土地地处云南省西双版纳国家级自然保护区，已经实行封山育林、退耕还林。基于此，人口较少民族脱贫攻坚要兼顾经济社会发展和生态环境保护，在坚持生态环境保护和不破坏生态环境的前提和原则下，盘活自然保护区内的林业资源和动植物资源，打破抱着“金饭碗却又背着贫困户帽子”的悖论，在合理的区间和环境承载能力范围内适当地开展林业经济、林下经济和旅游观光产业。

(三)脱贫攻坚要兼顾外部帮扶+自力更生

脱贫攻坚要兼顾外部帮扶+自力更生。一方面，习近平总书记在参加全国政协十二届二次会议少数民族界委员联组讨论时强调：“要优化转移支付和对口支援的体制机制，贯彻落实扶持集中连片特殊困难地区、牧区、边境地区、人口较少民族地区发展等政策举措，加大基础设施建设力度，推进基本公共服务均等化，增强民族地区自我发展的“造血”能力。[18]”这就表明，要优化转移支付和对口支援模式，并且将短期内的外部“输血式”精准扶贫模式转变为增强内生动力、自力更生式的“造血式”精准扶贫、精准脱贫。降低贫困人口对直接转移支付和对口支援资金、资源的依赖以及福利化扶贫的消极影响。另一方面，习近平总书记还强调：“必须坚持充分发挥政府和社会两方面力量作用……调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。[19]”独龙族、基诺族、德昂族通过外部帮扶和自力更生，已经率先整族脱贫，为了实现可持续减贫和防止返贫，当地党委和政府要发挥主导和引领作用、致富带头人要发挥带动示范作用、社会力量要积极发挥建设性作用，通过“党委政府+致富带头人+社会力量”的新脱贫攻坚模式助力人口较少民族与全国其他民族一道全面建成小康社会。

(四)脱贫攻坚要兼顾脱贫攻坚+乡村振兴

脱贫攻坚要兼顾脱贫攻坚+乡村振兴。一方面，脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的前提。2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，“对仍处于深度贫困的偏远边境地区的人口较少民族，应该有更特殊的措施予以扶持。[20]”通过脱贫攻坚的帮扶，改善和提高人口较少民族聚居区和人口较少民族的产业发展、生产生活设施、社会民生、乡村治理水平。另一方面，乡村振兴战略是脱贫攻坚的长期目标。2019年4月10日，习近平总书记在给云南省贡山独龙族怒族自治县独龙江乡的独龙族群众回信时说道：“脱贫只是第一步，更好的日子还在后头。[21]”人口较少民族在脱贫摘帽以后，要与乡村振兴战略有机衔接，通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，巩固已有脱贫成果，防止返贫，实现人口较少民族聚居区和人口较少民族的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。