欧盟“改进的扩大程序”新在哪儿

徐凤江

2月5日，欧盟委员会出台“新的扩大程序”提案。3月26日，欧洲理事会正式批准通过该提案。出台该提案的背景是，2019年10月推迟同北马其顿和阿尔巴尼亚开启入盟谈判（此为2019年内第二次推迟）后，欧盟公信力和信誉广受质疑，欧盟一方面表示将于2020年5月欧盟—西巴尔干萨格勒布峰会前作出是否同两国启动入盟谈判的决定，另一方面强调通过改革未来的扩大程序规范同西巴尔干国家之间的关系。2019年11月，法国发布关于改进扩大程序的非正式文件，正式将此提上议程。

“新的扩大程序”提案主要包括四项原则。一是可信性。提案强调，欧盟（成员国）与西巴尔干成员将通过聚焦法治、国家机构和公共管理的功能化以及经济能力的强化等基本问题重塑互信。同时，双方将责任置于首位，努力兑现各自承诺。二是更强的政治性。欧盟与西巴尔干成员间将建立全方位、立体式、高级别的政治参与，包括定期举行欧盟—西巴尔干峰会（至少每年一次）、部长级会议及其他相关领域会议，邀请西巴尔干成员参与“地平线2020”等欧盟各类会议或机制。更重要的是，未来将新增联系委员会、混合议会委员会等联系机制，鼓励更多欧盟成员参与西巴尔干入盟进程，如入盟监管和评估等。三是活力性。为克服候选国改革存在的“结构性缺陷”和增强改革效率，未来的入盟谈判将实行“章节打包”。所有33个章节分为六组，包括基本制度，内部市场，竞争力和包容性增长，绿色议程和可持续性互联互通，资源、农业和凝聚力，以及对外关系。具体操作是，在满足谈判的启动基准后，谈判将以每组整体开启，但仍以单个章节逐个结束。每组谈判设有时间框架，尽可能在一年内完成。此外，第一组“基本制度”的谈判最先开启，也将最后结束。换言之，关于“基本制度”的谈判贯穿于整个谈判进程的始终。四是可预测性。在何时启动每组的谈判上，候选国拥有更大的主动权。在谈判进程中，欧盟与西巴尔干成员间熟知彼此需要采取什么行动以及何时完成行动。一切都是可预见和可操控的。

“新的扩大程序”提案引发了广泛关注和争论。提案的确体现了一些创新之处，欧盟机构、成员国以及西巴尔干成员都表示欢迎。但不少评论认为，欧盟的初衷并非重塑扩大机制，而是使法国等国满意，并说服他们尽快同意开启与北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判。从内容上看，提案仍是“新瓶装旧酒”。欧盟在对提案进行的补充回答中，突出强调新程序将适用于北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判，处于谈判中的黑山和塞尔维亚不必重新嵌入，两国可自主选择适用该程序。对于尚未获得候选国地位的波黑和科索沃则未有提及，只是反复强调二者推进内部改革的紧迫性。进一步看，欧盟重申“新的扩大程序”旨在强调所有西巴尔干成员确定的入盟前景，然而，加入欧盟的条件（《欧洲联盟条约》和哥本哈根标准）并没有改变。因此，该提案在很大程度上并非一個全新、完整的机制，把它叫作“改进的扩大程序”似乎更加合适。

除上述四项原则外，“改进的扩大程序”还突出强调“激励与惩罚结合”的原则，并提出入盟“可逆性”问题。也就是说，在未来的入盟扩大进程中，候选国内部改革的成效是获取奖励以及实现入盟进展的根本基石，进展评估与监管仍是关键环节。对于入盟进展表现不错的候选国，欧盟基金亦有所倾斜。同时，如果候选国改革不力、成效有限，欧盟不排除对其使用“刹车”、按“暂停键”、削减基金甚至是取消资格的惩罚手段。总的来讲，从实行“章节打包”谈判、定期举行欧盟—西巴尔干峰会以及扩大具有“可逆性”等方面看，“改进的扩大程序”确有一些不同于过往的思路和做法，但这只是欧盟针对西巴尔干现实、弥合内部差异的“妥协方案”，还是成为助推地区成员融入欧洲一体化的催化剂，仍有待实践检验。