推进治理进程中应当把握和处理好的几个关系

〔摘要〕 治理活动由各类主体或要素所构成，这些主体、要素在实践中往往依据其特性、要求探求适合于自身发展和整體推进的有效形式，由此结成多种对立统一关系。推进治理进程，必须对其中的重要关系予以高度重视和妥善处理，具体包括治理主体的广泛性与加强党的集中统一领导之间的关系，治理与统治、管理之间的关系，治理客体的全面性与解决社会主要矛盾之间的关系，治理过程的开放性、动态性与以人民为中心之间的关系，治理效能的整体考量性与不同地域差异性之间的关系。

〔关键词〕 治理;关系;辩证统一

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）01-0060-09

自20世纪八九十年代治理理论提出以来，“治理”的概念主张经学界、政界、经济界推广而为人们所普遍接受，并被运用于国际关系、民族国家、政府机关、社会组织、公共服务、城市社区、乡镇村庄等方面的研究中。治理运用范围的拓展在丰富治理内涵的同时，也在一定程度上造成了治理的泛化。特别是受治理理论的影响，人们往往赋予了治理特定的美好品质，诸如治理主体的广泛性而非单一性、治理客体的全面性而非狭隘性、治理过程的开放性而非封闭性以及对治理效能的标准化考量，等等。应当承认，“西方这一理论本身确实蕴含着反映人类文明共有规律的成分，其不少思想成果值得我们借鉴。”①然而，西方政治话语的思维、价值诉求与逻辑架构具有明显的“西方性”②，加之考虑到治理主体的实际地位和利益要求的千差万别，治理运行和治理目标实现所需的各类资源常常短缺，以及不同地域之间治理差异性等实际情况和现实问题的影响，作为一种规范性主张的治理特性要成其为一种实际状态，必须与所在国家和地区的基本情况相结合，以此探求有益于自身发展和整体推进的有效形式。在此过程中，相关主体或要素势必同其对应条件发生一定关系。

从普遍联系具体化的角度理解，特定的关系往往反映了治理主体或要素的发展要求，“规律就是关系……本质的关系或本质之间的关系。”③着眼于此，则可以明确治理的各种特性并非孤立存在的“空中楼阁”，而是寓于不同的逻辑关系中得以彰显和实现的。具体来看，治理主体的广泛性需要妥善处理相关主体有序互动的问题，治理客体的全面性面临有限资源如何有效配置的问题，治理过程的开放性作为一种形式要与人的发展的本质要求相协调，治理效能的整体评估则需处理不同地域在风土人情、利益关系、发展水平等方面差异性的问题。此外，在治理成为一个研究范式的情况下，治理与统治、管理的关系也应纳入讨论的范畴。这样，治理进程中就形成了多样与统一、全面与重点、形式与本质、普遍与特殊、否定之否定等多种逻辑关系。原先“单向度”的治理特性也因此获得了充分的实践形式，千头万绪的治理问题和错综复杂的治理关系得以整合、归纳，从而在很大程度上避免了治理进程中的碎片化问题。

就中国而言，其治理实践处于人类社会整体的治理进程之中，因而同样需要处理好以上重要关系。与此同时，中国的治理实践亦具有自身特殊性，党的领导的政治要求、人民当家作主的国家性质、社会主要矛盾的发展变化以及中国本身的广大规模等规定性，又使中国治理进程中的各种关系在具体形态和处理要求上表现出一定的特殊性。是故，有必要基于中国语境对上述关系予以具体分析，以此探究中国治理优势的内在机理，并为探求中国推进治理现代化的有效方式提供指导。

一、治理主体的广泛性与加强党的集中统一领导的关系

众所周知，治理因涉及对资源或价值的分配通常会引起社会成员或组织的广泛关注。随着人的主体意识的提升和民主制度的不断健全，这种关注进一步演变为人的切身参与。由此，一般社会成员或组织就不仅是治理过程的受动者，其本身也作为治理主体而存在。并且，随着相关主客观条件不断丰富、完善，治理主体的规模日益扩大，治理的范围也更为广泛，不仅从属于公共权力的实体，如各国家机关及其工作人员、执政党、政治家等能够进行治理活动，而且一般民众、各类社会团体和经济组织等也都成为治理体系的重要组成部分，并不同程度地对治理过程施加影响。治理主体的广泛性在实践层面彰显了人的主体地位，构成了现代治理的重要价值内涵，促发了公共性、服务性、责任性等其他重要特性。因此，如何保障并进一步提升治理主体的广泛性就成为推进治理现代化的重要目标之一。然而，这一目标的达成却极为复杂。就目的而言，各主体参与治理是为了获取或维持自身利益，而资源的相对短缺是人类社会的一般状态，因此治理很难彻底满足所有主体的主观要求。况且，在实际的治理进程中，治理主体间的地位和作用具有差异性，其所追求的具体目标或利益也呈现出非一致性，主体之间错综复杂的利益纠葛很可能致使治理过程偏离预期目标，造成治理的低效乃至失序。因此，治理主体的活动不可能是随意的，治理主体越广泛、越多元，其间的规范性和一致性问题也就愈凸显。为了对各主体活动予以有效协调，使得有限资源得以适当分配，就必须在不断促进治理进程中主体广泛化的同时，强调治理过程的稳定性和有序性。显然，这必定不能脱离权威的作用。由此，治理主体广泛性与权威之间的关系就成为治理进程中的重要关系。另一方面，治理本身也内含权威的要求。治理的达成需要依托一定的公共权力，权力的合理合法运用则逻辑地生成权威。可以说，何种主体能够拥有并妥善行使公共权力，实际上就获得了治理的主动性和能动性，从而在某种程度上构成了治理的权威。在中国的整体政治环境与治理环境下，唯一能够掌握国家政权，并统筹、协调广泛治理主体的，就是中国共产党。而且，“作为唯一的执政主体，党在领导权问题上具有排他性。”④所以，中国语境中的治理主体广泛性与权威之间的关系，集中地表现为治理主体广泛性与维护党的集中统一领导之间的关系。就这一关系而言，应从以下几方面予以把握：

第一，治理主体广泛性通过党的集中统一领导实现。治理主体广泛性是现代治理的重要特征和要求，但该要求只有通过构筑起适于广泛主体参与的制度体系和体制机制才可能实现。在这一过程中，党的集中统一领导至关重要。这是因为，在党领导革命、建设和改革的历程中，党自身的组织体系、干部体系、价值体系、战略体系等与各个层面和领域的治理要求深刻地结合起来，形成了一个涵盖范围广泛、执行能力强大的制度体系。在此基础上，逐渐建立健全了包括工作开展、工作报告、舆论宣传、干部发展、调研咨询、集体决策等在内的一整套相互衔接、密切关联的体制机制。对中国这样一个幅员辽阔、人口众多，且发展不平衡、不充分的大国而言，以中国共产党为领导核心而构筑起的这样一套经纬纵横、上下贯通的制度体系和体制机制意义非凡。依托于此，广泛的治理主体被纳入统一的治理过程中，不仅其间治理行为得以规范、协调，其关注重心和活动方向也具有一致性，从而最大限度地凝聚各方面力量。同时，中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导核心地位，也使之能够从战略高度擘画中国治理的整体布局，将长远目标与阶段性目标相结合，保证治理进程中原则性与灵活性相统一，长远利益与短期利益相统一，整体利益与局部利益相统一，避免治理过程的狭隘化和碎片化，以实现利益关系平衡与社会和谐。

第二，治理主体广泛性有助于加强党的集中统一领导。在强调权威作用的同时，必须认识到权威与廣泛治理主体之间的辩证统一关系。换言之，对权威和广泛治理主体关系的把握不能偏废，脱离广泛治理主体的权威实际上失去了作用对象，其本身也不复存在。因此，维护党中央权威、加强党的集中统一领导并非通过片面强化党对一切工作的控制力和影响力就能实现。党的集中统一领导是在凝聚各方智慧和行动的基础上形成和推进的，一般而言，其所凝聚的对象越广泛，所能获得的力量基础就越大。所以，重视并有序地扩大相关主体参与治理的规模和水平就成为加强党的集中统一领导的必然选择。从党的自身建设看，不断推进治理主体的广泛性与“立党为公、执政为民”的执政理念和“全心全意为人民服务”的宗旨具有内在一致性，党能在多大程度上吸引广泛主体参与治理活动，直接反映了其领导水平和执政能力。况且，治理主体广泛性也进一步强化了社会层面对执政党的监督力度，有利于推进党内监督与党外监督相结合，提高监督的实效性。同时，治理主体广泛性也为健全党的集中统一领导方式提供了基本动力，随着治理主体参与规模的扩大及治理主体自主意识、权利意识的提升，治理的诉求与实际的治理进程势必以愈加多样、复杂的形式呈现出来，从而对党的领导方式和领导艺术提出更高要求，客观上推动党的领导不断完善。

第三，也应认识到二者互适过程的曲折性和长期性。党的集中统一领导与治理主体广泛性的统一是在二者动态互适过程中实现的。在此过程中，一定程度的龃龉在所难免。随着治理主体参与规模的扩大，主体间政治认同水平、民主法治素质和政治参与能力的差别日益显著，其间关系也可能随之呈现出一定的对抗性。治理主体方面所出现的新形势、新局面在为加强党的集中统一领导提供新的机遇和动能的同时，也对执政党本身的意识形态、组织体系、评价标准、监督体系和执政水平等提出了挑战。与此同时，尽管党的集中统一领导具有不容置疑的正确性和坚定性，“但是党的执政能力和领导水平的现实展现和优势的发挥则更多地取决于党自身的治理状态。”⑤一段时期以来，党内治理失之于宽、松、软，这对其领导作用的发挥造成了一定的负面影响。对此，需要根据新的形势和任务要求，进一步健全党的领导制度体系，把党的领导贯彻到治理的各领域各方面各环节。党的集中统一领导过程也应更加充分尊重广泛治理主体的不同诉求，应注重发挥其在协调理顺关系和引领发展方向等方面的作用。此外，还应加强培育各治理主体按制度办事、依法办事的能力，不断提升其政治素质、道德素质、法治素质和科学素质，从而在治理主体自身发展方面为二者关系的协调和治理进程的推进提供支撑。

二、治理与统治、管理的关系

治理与统治、管理的关系是现代治理研究的逻辑起点。对此，较有影响力的观点是治理理论的相关分析，其核心观点是政府作为权威主体不再具有唯一性，各类利益相关者将更为深入地参与治理过程，扮演愈加重要的角色。由此，不仅在主体方面凸显了治理与统治、管理之间的不同，也造成了其间行动方式和运行机制上的重大差别。“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，它包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自需要、并实现各自愿望”。⑥在此基础上，有学者进一步提出发挥半公共性质机构作用的“网络治理”，实现权力从行政部门向立法部门和司法部门转移的“制衡式治理”，以及发挥下级政府作用的“多层治理”等治理模式，其意都在于消解政府权威的唯一性，实现从“统治”“管理”向“治理”的转换。

客观地讲，治理理论对治理与统治、管理之间关系的认识在某种程度上为解决复杂公共事务提供了有益思路，对把握治理内涵、明确治理的推进重点也具有一定的意义。但不容忽视的是，其理论建构的出发点与内在逻辑还存在着诸多不周延甚至本末倒置之处。就治理理论的诞生背景而言，它是针对政府和市场的“双重失灵”而提出的，其对治理内涵的界定以及治理与统治、管理之间差异的把握是建立在对政府权威的批判以及对市场手段的不信任基础上的。然而，这一论据显然忽视了治理目标得以达成的必要条件，即任何时期的治理都不可能忽视政治权力的作用，当然也不能取缔市场对资源配置的功能。因此，治理理论对这一关系的理论认知有失偏颇。这种“去中心化”色彩较为显著的观点本质上是以国家与社会二元对立视角作为分析进路，由此可能使人们对治理的认知逻辑地导向西方国家所谓的“公民社会”，错误地认为政府与社会天然对立。并且，如果仅仅基于主体多寡和行动机制的差异分析其间关系，则很难解释为什么一些权威性政治实体中依然存在着治理实践，也难以解释何以权威本身对维系广泛主体间关系的重要性。因此，区分治理与统治、管理的关键不应只停留在对权力的水平或垂直转移抑或主体数量的拓展等浅层表征的考察上，而需要基于三者的性质认定予以更加深入地分析。因为，主体的性质归根结底决定了其行动目的，也决定了不同的主客体关系以及不同作用手段的实际效能。

以此研究视角考察治理与统治、管理的关系不难发现，三者之间的差异性是寓于其统一性之中的。换言之，治理与统治、管理的本义都描述了主体之于客体的意志和作用施加，而这一施加过程不可能脱离公共权力的范畴。所以，单纯地强调“去中心化”并不能有效涵盖治理的外延。况且，从中国的治理实践看，尽管各个层次和领域的治理都允许并吸纳各类主体参与其中，但是这些被吸纳的主体均要接受中国共产党的统一领导，党的领导地位是中国推进治理进程的政治保证，也是不容改变的根本原则。事实上，即便是在作为治理理论发源地的西方社会，也有学者认识到了“治理中权威主体的缺乏，会导致治理网络中各行动者缺乏一个普遍接受的规则与规范，进而产生制度上的失效”。⑦针对这一问题，一些学者提出了“非对称性网络治理”“元治理”等概念试图弥补治理理论的不周延性。但是，这些概念却更多地强调行动者本身地位的不平等，而非依据公共权力予以分析，因而并不能有效解决上述理论困境，反而在一定程度上加剧了人们在治理的内涵和语义上的分歧。

同时，基于公共权力的视角也有利于把握统治、管理和治理在作用层次上的区别。这三者中，统治本身蕴含着阶级性的要求，与公共权力的性质直接相关。统治“在国家发展的任何阶段都是普遍存在的，因为国家必须通过政治统治来构建权威与服从关系，从而控制和约束社会矛盾冲突”。⑧相较于此，治理的实现条件则更为苛刻。就治理而言，无论是广泛主体的分化产生，还是其间协作关系的达成，都需要一个相对稳定的社会政治环境。所以，治理一般在统治秩序比较稳固或阶级关系相对和谐的时期才会发生。因此，治理是立足于统治之上的，归根结底也是寻求秩序的一种手段。而且，治理本身也内涵权威性和规范性的要求，相关主体参与治理的过程中地位、作用和职责不尽相同，忽视了这种差异性就难以科学把握治理的内涵。与此同时，治理本身也并非完全依附于统治，从理论上讲，不同性质的统治之间往往尖锐对立，甚至不可调和。然而，异质性的治理之间却互为相通并相互借鉴，不同性质的治理可能采用相似甚至相同的治理机制、方式，这使得治理表现出一定的相对独立性。不过，治理的相对独立性主要体现在治理过程中对具体问题的处理上。从治理的根本性质看，性质不同的治理在治理的根本任务和服务对象上差异显著。正因如此，在引入治理理论和借鉴国外实践经验的过程中，要破除“拿来主义”思维桎梏，立足于中国治理的现实场景和实践样态，坚持马克思主义的立场、观点、方法对其进行必要的批判和改造。

相对于统治所具有的深刻政治意涵，管理更加注重其工具性和操作性要求。这一特性决定了管理普遍存在于各种政治形态和活动中，治理同样如此。但治理对横向主体间关系的强调以及对治理网络的阐述又超越了单向度的科层制，表现出治理主体间更为丰富的关联性以及更强的策略性、服务性和协调性特征。这一局面决定了在语义上“很难区分治理与管理的差别”⑨，同时也进一步说明了治理与管理相比，并非一种绝对的替代关系，而是一种互为包含、辩证否定的关系。治理的发展通常不断地丰富着管理的内涵，管理本身也规范并推动着治理的推进。现代治理涉及治理主体的广泛参与要求，有研究借此强调治理网络、协商合作、伙伴关系和系统性共识的重要性。此类分析在丰富治理内涵时，也存在一些问题，原因在于“伙伴关系是脆弱的，各行动者或许有着共同的规范与价值，但重大问题一旦出现，潜在的冲突容易显性化，从而导致伙伴关系解体”。⑩因此，治理主体间的协作、共识以及伙伴关系的达成不能单纯地建立在自发自觉基础上，而必须重视治理过程的管理意涵。应强调治理过程中决策、计划、组织、领导的重要性，保证各项治理活动和程序标准明确清晰且被严格遵守，以此使治理进程获得必要的制度框架和运行机制。

三、治理客体的全面性与解决社会主要矛盾的关系

治理客体是治理过程中的受动者，相对于传统治理在治理内容与治理对象上的简单单一而言，全面性乃是现代治理客体的显著特征。具体来看：一方面，治理内容更为丰富和广泛。现代社会对治理的要求已经超越了维系秩序、保障安全和实现发展等传统内容，促进政治参与、保护生态环境、推动科技进步、提升公共服务等皆已纳入治理的目标范畴，成为治理的新要求和新内容。另一方面，治理对象间的关联性也不断增强。随着全球化、市场化的深入推进，以及互联网、通信技术和高速交通的快速发展，人们的社会交互程度进一步加深，原先分属于政治、经济、社会、文化、生态等不同领域的治理客体之间呈现出更强的系统性和关联性。在这种交互程度不断加深的有机社会系统中，局部问题可能借此产生全局性影响，致使治理过程更具复杂性和不确定性，从而对治理进程本身产生重大影响。

从人类社会的发展进程看，治理客体的全面性是现代社会发展要求在治理层面的反映，适应、满足治理客体的全面性也由此成为推进治理现代化的重要内涵。然而，无论是治理客体内容的丰富，抑或是其间关联性的增强，都意味着现代治理的任务量在加大和治理难度在加剧。相较于此，可供使用的治理资源在一定时期内却相对有限。此外，治理机制的改进也是一个长期的过程，由此造成了满足治理客体全面性的要求与实现条件的有限性之间的矛盾。就中国而言，其庞大的人口数量、广大的国家规模以及不平衡、不充分的发展现状，则进一步加剧了这一矛盾。所以，推进治理进程不仅要持续改进治理机制并充实治理资源，还需思考如何优化配置现有资源以在既定的条件下获得最佳的治理效果。鉴于此，治理资源的优化配置就需要突出重点、有所取舍，集中力量解决关乎全局的重点问题进而带动其他问题的解决，以此满足治理客体的全面性要求。从哲学层面讲，就是要坚持两点论与重点论相结合，在把握治理客体全面性要求的基础上，抓住其中的關键。

在中国语境中，对关乎全局的重点问题的把握表现为对社会主要矛盾的判断及主要矛盾统一体构成内容的分析。所谓社会主要矛盾，是在社会发展全局中处于支配地位、对社会发展起决定作用的矛盾，“抓住了主要矛盾就抓住了解决问题的关键，有利于党制订正确的路线方针政策。”B11然而，对社会主要矛盾的把握并非一蹴而就，它是一个认识实践、掌握规律并通过实践加以检验的过程。中华人民共和国成立初期，中共八大对中国社会主要矛盾的科学论断未能在治理实践中被有效贯彻，导致了一段时期内中国治理进程出现种种问题。十一届三中全会以来，中共中央“从社会性质和社会发展阶段上对当代中国基本国情做出了正确判断和认识”。B12在此基础上，将中国社会主要矛盾确定为“人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”。围绕这一定位，中国治理的根本任务转移到了经济建设上，治理的路线规划、方针制定和政策施行等皆围绕着解决其低水平的经济社会发展现状与人的发展需要之间的矛盾而展开。中国治理的重大转向有力地促进了物质财富和精神文化的丰富，也进一步完善了相关治理机制，为其他问题的解决奠定了必要的物质基础和精神支持，从而在很大程度上化解了治理客体的全面性与治理资源的有限性之间的矛盾。

需要指出的是，社会主要矛盾本身是在与次要矛盾的比较与互动过程中生成、表现和发展的。随着各方面条件的变化，主次矛盾之间还存在一个互相转化的问题。社会主要矛盾的转化意味着治理进程的重心随之改变，因而科学分析社会主要矛盾的变化并在实践上及时调整策略，对于把握治理进程的着力点、实现治理客体的全面性要求意义重大。改革开放40年来，社会发展水平不断提高，人们的需求结构和层次也随之变化，而在关于社会主要矛盾的原有表述中却过于强调人的物质文化需求。在社会生产总体落后的情况下，这一表述是适当的，有其合理性。但是，在“稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会”B13的形势下，人们对物质文化之外的需求愈加迫切，原先因着力于解决社会生产落后状态而在一定程度上被忽视的贫富分化、区域发展不平衡、生态环境恶化等发展问题愈发严重，与此相关的权力滥用、官员腐败、粗暴执法等问题也日趋突出。因此，推进治理进程就不能忽视对人多方面需求的满足，否则无法适应社会发展新的形势，更难以找到实现治理客体全面性的要点。

中共十九大在总结改革开放以来，特别是十八大以来中国所发生的历史性巨变的基础上，做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大战略判断，明确指出新时代“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。B14新时代社会主要矛盾的转变意味着治理进程中的有关条件和实践需求都将发生改变，也相应地提出了推进治理进程中解决治理客体全面性的新要求。从新时代社会主要矛盾转换的需求侧看，较之于物质和文化需求，人民对美好生活的需求在内涵和涉及面上都更为深刻和广泛。不仅治理客体的内容在进一步扩展，其间的结构性关系也随之改变。申言之，对美好生活的需求主要体现在人民对“民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”B15，推进治理进程应对上述要求予以足够重视。对此，应及时调整和拓展治理目标，除了促进经济发展、维护社会秩序、确保政治稳定等传统职能外，还需将维护公民福利、保护生态环境、扩大民主参与、严格市场监管等作为治理的重要内容和必要职责，以此满足治理客体的全面性要求。

另一方面，从社会主要矛盾转换的供给侧看，不平衡不充分的发展是对社会生产总体落后状况的超越。这就意味着，解决治理客体全面性要求的条件已发生变化，现有的治理资源较之以前有了很大程度的提升，治理体制机制也更趋完善。不过，相对于人民对美好生活的需求，现有的生产力还未发展到完全充分的水平。人民对美好生活的追求必须在物质生产进一步扩大的基础上才能实现，因而扩大供给成为解决社会主要矛盾和推进社会发展的基础环节与着力点。鉴于此，治理目标、任务和内容取向上的调整就不能好高骛远，必须立足于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持经济建设的中心地位和发展中国家的基本国情。与此同时，认清当前的社会发展形势，明确发展短板，推进脱贫攻坚、乡村振兴等战略的有效实施，促进发展结构更加平衡、充分，使人民有更多的获得感、幸福感和安全感。此外，还需将经济建设置于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的宏观格局之中，在推进发展效益、质量和速度实现有机统一的同时，切实解决人民在就业、医疗、居住、养老等方面的难题，进而“建立起更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要的现代国家治理体系”B16，为实现治理客体的全面性要求提供必要的物质基础和体制支持。

四、治理过程的开放性、动态性与以人民为中心的关系

如前所述，治理因涉及对资源或价值的分配而引起社会成员的广泛关注，通过参与治理以获取和维护自身利益也就成为社会成员的重要诉求。社会成员的参与意愿要求实现治理过程的开放性，即治理应是面向公众的。治理体系必须保持其公开性和对公众诉求的高度敏感性，治理主题的确定、治理举措的实施和治理效能的评估等皆应围绕公众的诉求而展开。开放的治理过程通常具有动态性，即治理所针对的议题、治理制度的运作、治理体系与外部环境的交互等都处于时刻变化的过程之中，并不会以一种单一的、不变的模式一以贯之;同时，治理体系本身也是一个“活的机体”，通常能在自我调节中不断发展。基于对治理主体主动性、积极性以及治理环境复杂性的认知，实现治理过程的开放性和动态性意义重大，这意味着治理体系，尤其是“政府组织外向、亲民、回应、互动、分享、包容、交往、接纳、融合的基本价值追求”B17;也意味着治理主体对公共利益的关切，以及治理客体对治理过程的认可。因此，这就成为判断治理合法、合理与否的重要依据。

从成因看，治理过程的开放性和动态性作为现代治理过程的要求与人的发展密切相关，只有人的发展达到一定水平之后，治理过程的开放性和动态性才具有实现的可能性。质言之，治理过程的开放性和动态性是历史的范畴，只有在“个体自由和主体性的普遍发达”B18的现代社会方能达成。现代社会中，人从一种被决定的力量转化为一种决定性的力量，人的需要的满足成为政治建设和社会发展的根源，治理过程的开放性问题只有在这一背景下才得以形成。可见，开放性本身源于人的独立性与自主性，其本质是人的发展要求和人的主体地位的体现。所以，如何推进人的发展、维系人主体地位也就成为治理过程开放性、动态性的根本价值诉求，二者体现为一种形式与内容的关系。虽然形式具有一定的相对独立性，但根本上还是为内容服务的，无论治理过程开放至何种程度，抑或各种治理模式多么令人眼花缭乱，其根本目的都归结于对人的发展要求和主体地位的满足。然而，在推进现代化的进程中，二者关系并非始终协调一致。这是因为，作为治理过程开放性、动态性根源的人本身通常会陷入社会化大生产与生产资料私有制之间的矛盾之中，从而造成人的扭曲异化。由此，原本超越了传统治理过程封闭性、静态性而构建起的开放性、动态性治理过程和治理体系，就可能陷入另一种形式的狭隘性之中。在此情况下，治理过程的开放性、动态性很大程度上就脱离其内在规定性，对人的发展和人主体地位的推进作用也将“大打折扣”。要使作为形式的治理过程的开放性、动态性回归其“初衷”，就必须重新确立起人的主体地位。这一问题需要在社會关系的根本变革中寻找答案。“在历史发展进程中，直到社会主义国家建立，人的主体性和主体地位才得以有机统一”。B19社会主义制度解除了生产关系对人的束缚，为人的本质力量的展现提供了基本条件，最大限度地激发了人参与治理的能力和积极性，由此获得了确保治理进程开放性和动态性的重要优势。

就中国而言，治理进程的开放性和动态性正是在此逻辑下不断推进的。作为社会主义国家，中国始终坚持以人民为中心，这使得治理过程的开放性和动态性获得了强大的内生动力。换言之，开放性和动态性是基于每个人的自由发展和全体人民的根本利益而推进的，人民的中心地位使其关心的问题能够合理合法地进入治理议程，从而体现开放性、动态性的本质内涵和重大意义。况且，坚持以人民为中心不仅是一个理念或立场问题，其本身也蕴含实现治理过程开放性和动态性的建设要求。以人民为中心内在地强调治理效果必须由人民来检验，治理体系的构建、治理举措的实施等都必须以人民的满意为归依，从而促使治理过程开放性、动态性的程序更加完备，效应更加显著。

需要指出的是，尽管中国治理过程的开放性、动态性与以人民为中心的价值要求之间具有根本的统一性，但考虑到原则性要求与实际运转机制构建的长期性、艰巨性之间的巨大张力，现实的治理过程将不可避免地存在二者间的不协调。或者说，以人民为中心作为一种政治关系和政治原则，是一个涵盖政治结构、国家制度等在内的宏观概念。治理过程的开放性和动态性作为这种政治关系或政治原则的具体体现，更多的是一个运作机制的问题。尽管后者在根本上要适应宏观政治关系和政治原则的要求，但其自身同样具备内在规律性和相对独立性，加之影响因素的复杂性，使得治理过程的开放性和动态性并不必然与其价值要求亦步亦趋。此外，人本身也存在发展程度的问题。正所谓，“自主而独立个体的出现，不是政治的产物，而是经济与社会发展的结果”。B20在经济社会发展不平衡不充分、体制机制尚待健全的情况下，人对治理过程的参与意愿、条件和能力是受限的。这必然会影响到治理过程的开放性和动态性的实际成效，从而在一定程度上制约人民主体地位的实现。有鉴于此，有必要对以下问题予以重视，以此更好协调二者关系：

一方面，注重探索治理过程开放性、动态性的有效实现形式。如前所述，治理过程的开放性、动态性并非被动地满足和适应于其原则性、价值性的要求，而是基于其内在规律能动地为目标实现提供渠道和构建路径。这就需要重视开放性和动态性本身的建设要求。具体来看，应着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，不断推进选举、监督、管理、决议、协商、沟通、纠错等方面的体制机制，拓宽各主体有序参与治理的渠道。同时，强化不同治理机制和各类治理主体之间的有效衔接和协同，防止治理机制或主体之间可能出现的碎片化和孤立化倾向，从而减少制度运行过程中的损耗，增强制度效能。此外，也应认清开放性、动态性与经济发展、文化传统和社会结构之间的互动关系，防止参与扩大过程中所可能造成的族群对立、社会分裂和金钱政治等问题，加强系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，促使制度优势更好地转为实际治理效能。

另一方面，提高主体参与治理的素质和能力。治理过程的开放性和动态性必然要落实到具体的治理主体上。可以说，不断推进各主体的发展乃是协调治理开放性、动态性与以人民为中心的基础环节。为此，应着力协调推进政治、经济、文化、社会和生态等各领域的建设，消除制约人的主体性发挥的物质、体制、思想文化等方面的障碍，以此为彰显人的主动性、创造性和能动性提供有利的主客观环境。与此同时，还应进一步落实民众在治理过程中各环节的平等参与权，充分保障其知情权、批评权和建议权，激发民众的参与热情，提高群众的参与能力，促使广泛治理主体的参与意愿和参与能力的达成与正向循环。

五、治理效能的整体考量性与不同地域的差异性的关系

治理是一种有明确目标预设的实践活动，这一特性要求治理效能应作为一个可以被描述、比较、评估和讨论的对象而具有可考量性。就治理实践本身而言，重视治理效能的可考量性使治理具备了测量自身的尺度，亦使治理由一个思辨的理念转化为“一个明晰的具有可操作性的解释框架”。B21可以说，古今中外无论何种性质、形式的治理，都需注重对治理效能的考量，以此发现治理现状与目标的差距，及时纠正治理过程中的偏差并提出改善治理的对策建议。事实上，治理效能的可考量性本身也内含一定的导向性，从何种角度、以何种标准进行考量，在很大程度上反映了治理主体，尤其是权威主体的价值诉求，从而对治理资源的配置、治理机制的构建等造成深刻影响。此外，可考量性本身也要求将治理效能置于公开、透明的环境予以把握，由此在深层次上反映了治理主客体之间的互动要求。在人的主体性要求不断彰显的现代社会，普通民众参与治理的诉求日益迫切，重视治理效能的可考量性无疑有助于及时回应并满足这些需求，其建设也因此成为推进治理进程的必要举措。

从表现形式看，可考量性体现为由一系列指标构成的评估体系。一般而言，只有指标本身明确、标准、一致，才能对治理“过程及其结果进行细致和系统的观察”B22，治理效能的可考量性也才得以真正达成。就此而言，治理效能的可考量性本质上含有整体性要求。另一方面，在相关考量指标的形成过程中，对不同地域进行横向比较必不可少。可以说，考量指标的制定就是一个由琐碎达至统一的过程，其涉及对不同地域之间诸多事物的归纳和度量。治理的范围越广泛，其地域之间的差异问题就越凸显，对各方面事物进行归纳和度量的难度就越大。况且，地域差异性本身又涉及考量对象的代表性、客观性以及指标本身的导向性、可信度等问题。因此，要确立起一套被普遍接受且行之有效的考量标准，就不得不重视不同地域间的差异性。就此而言，治理效能的整体考量性与不同地域的差异性之间实际上是一种普遍性与特殊性的关系。前者是通过对不同地域差异性的统合分析得来的，后者构成了前者的要素来源。

就中国而言，有效把握并妥善处理这一关系尤为重要。这是因为，作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，中国不同地域之间的差异性十分显著，这并不特指各地地理环境、风土人情和资源禀赋的不同，还意味着其间人文环境、利益关系和发展要求等方面的差异。尤其是在当前不平衡不充分的发展取代社会生产的整体落后状态，成为社会主要矛盾的主要方面的情况下，这种地域的差异性就达到了一个更为显著的程度，不仅发达地区与欠发达地区的发展差距显著加大，“甚至城市内部、发达地区内部、一些农村内部也存在不平衡现象”。B23所以，对不同地域之间治理效能的考量很难一概而论。另一方面，不同地域的治理尽管存在差异，但这种差异是统一于整体之下的。因而，要求保证治理效能考量标准的明确、标准和一致，这对于强化中央的集中統一领导、保证中央令行禁止具有重要意义。由此可见，中国的特殊国情实际上进一步加大了治理效能的整体考量性与不同地域的差异性之间的张力，对此应从以下方面予以协调处理：

首先，健全治理效能考量的指标体系。指标体系是治理效能可考量性的载体，通过对指标体系科学合理的设置，能在一定程度上化解整体考量性与地域差异性之间的张力。从指标体系的内涵要求看，指标体系固然要对治理效能进行准确的描述，但这种描述并非对事实的机械映射，而是包含对“治理效能何以如此”的客观分析和价值判断，以此才能实现指标体系的逻辑自恰和运行有效。或者说，科学的指标体系应考虑不同治理效能的前因后果和同一治理效果的不同发生条件的差别，并阐明特定问题在不同地域的相对重要性，在此背景下展开对治理效能的评估、比较和分析。另外，科学的指标体系本身也具有层次性。在宏观层面，相关指标多体现为一种事关全局的原则性和方向性要求，譬如政治安全、社会稳定、环境保护等。一般来说，不同地区都必须严格遵守这些要求。而在中观或微观层面，指标应“对地方特色内容给予更多的关注，必须对具有个性的内容进行技术处理”B24，在标准厘定、执行程度等方面体现适当的灵活性。

其次，注重地域性考量经验的一般性转化。治理效能的可考量性不是抽象的，而是在对不同地域治理效果的具体考量实践中形成和体现的。在长期的发展过程中，不同地域根据其实际条件探索出了诸多有益经验，这些经验在反映各自特殊性的同时，也具有一定的普遍性意义。对这种普遍性的凝练、总结对于完善考量指标体系，缓解整体考量性与地域差异性之间的张力，无疑具有重要意义。对此，就需要创造条件，推动地域性考量经验的一般性转化。例如，鼓励各地在治理效果的考量机制、理念等方面进行创新，并及时推广创新成果。推动评估手段、方式与时俱进，积极借助大数据、云计算、人工智能等现代科技手段直接收集不同地域的数据资源，以此在定量层面分析其考量整体性要求。同时，应进一步健全相关的研究工作，鼓励研究者深入探析不同地域考量经验的成因和内在机理，并在理论层面对其予以一般性的总结和升华，从而为地域性考量经验的一般性转化提供必要的学理支撑与理论指引。

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（责任编辑：陈 果）