行政理性场景的交互格局：实践错位、理论偏差与未来面向

〔摘要〕 对复杂而复合的行政而言，理性的交互格局既是一个基本的认知视野，也是一个重要的行动框架。行政理性场景的理想格局应在行动上保持系统协同，在结构上保持匹配对称。然而学科行政理性的交互格局存在两种落差，即实践发展与理想有错位，理论认知与实践有偏差。展望未来场景，是新时代国家治理现代化、网络化社会和社会工程管理的叠加，在同构、齐整和匹配的复合理性的基础上构建行政实践场景新格局和开展复合化研究。一是要明确学科基石范畴在行政理性交互格局中的合理定位和基本使命，交互格局应该在代表未来的社会工程管理框架下而不是在过去的管理工程框架下进行探索。二是在实践发展、学科研究、问题导向和治理基础上建构行政合理化交互格局。

〔关键词〕 行政学研究;行政理性;交互格局;行政未来场景

〔中圖分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）01-0047-13

合理性是行政实践基本的目标诉求和工作思维，也是行政学研究基本的认知视角和分析工具。理性维度反映了行政的选择空间，代表行政的发展路向，是评价行政行为和政府事务的基本标准。行政实践是复杂复合的，体现为复杂的内容、庞杂的事务、广泛的涉及面、多类型的样态和复合的时空，呈现为内外部环境交互影响的格局，单凭现有的一般行政知识和单一管理工程研究无法应对，需要回归复合的理性空间和知识体系以保持理论空间与实践场景的同一性。行政的基本要素和理性向度是系统的，也是交互影响的，只有从系统交互格局出发才能科学完整地认知和实践行政的专业场景。在信息化时代背景下，国家治理现代化是综合的治理能力体系和治理体系的现代化，是一个具有广阔空间的系统工程，要综合运用技术性、制度性和价值性的治理方式才能科学践行，也需整合各向度的研究方式方能完整认知。之于复杂而复合的行政，行政理性的交互格局是学科行政场景认知的基本理论视野，也是一个行政实践的基本行动框架，行政理性格局需在基本面上保持认知体系的融合和行动系统的协同。

长期以来，在单一的治理逻辑①和单一性的研究思维②支配下，行政理性的技术、价值和形式三个基本层面的治理实践和治理理念皆为单向度发展，各有侧重却各失偏颇，缺乏系统整合的考量，行政理性结构缺乏有效匹配和互动协调。三种取向的分野是对行政整体性的割裂，三者的互不协同是对合理性的偏离，都是行政认知的片面理解和行政行动的有限理性，破坏了行政的系统协调和完整理性，损害了行政的运行和发展。如何克服单一性的治理逻辑和研究思维？行政学需要在行政复合理性基本框架③的基础上从交互格局的角度进一步明确行政的专业内涵。理性交互格局关系行政场景的认知和实践，本文通过对比分析实践、理论和理想之间存在的格局差异，探讨行政理性场景的交互格局的实践错位、理论偏差与未来面向。

一、行政理性的理想格局：系统协同的体系与匹配的交互关系

追求科学和进步，止于至善，是行政的担当和责任，但行政发展呈现的起点、过程和结果还不尽合乎人们的理性期待。展望行政实践的理想场景，需要在行政理性体系的系统协同基础上，构建匹配融合的行政理性交互格局。

（一）复合理性框架的基本视角

依照马克斯·韦伯（Max Weber）的划分，合理性可以区分为形式合理性与实质合理性。④但就行政领域的内容而言，补充技术理性⑤作为行政内容范畴，更贴合行政的广域空间和复合特点。从学科的研究对象和行政实践的特点看，实质合理性主要是基于价值内容的判断，而技术性是区别于价值的过程和内容，行政同时作为国家生活管理和公共事务管理的范畴，价值性的政治内容与技术性的管理内容融合为一体。戴维·H·罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）等认为，现代公共行政学有管理、政治和法律等三种实现途径⑥，管理途径使得行政更加讲究科学管理和组织效能，政治途径促使现代行政更加注重人的关怀和价值关怀以及治理格局的平衡、妥协和提升;法律途径推动行政更加注重规则、程序和法治。这三个途径对应技术、价值和形式三种理性范畴。合理的行政呈现为科学管理、价值规范和制度文明三位一体的基本格局。认识行政事务，管理行政事务和提升行政格局，合理性及其三个维度都是其间重要的方面。

正本清源，政治性、统治性、公共性、技术性以及制度、责任、秩序和治理方式等理性范畴之于行政具有不同的意义和内涵，共同组成了行政复合理性体系，代表了行政理论与实践的基本方面，是国家行政实践的理解框架和行政学研究的展开体系的基础，构成学科的基石范畴。⑦其中，政治性、统治性、公共性是关联行政价值理性的核心范畴，技术性是行政技术理性的核心表述，而制度、责任、秩序和治理方式是考量形式理性的基本空间。基石范畴是反映行政之所以为行政的基本要素和学科之所以为学科之特质的核心概念。不论传统现代，不论东西方，此八个理性范畴都是行政事务及其发展皆有的基本维度，是方为客观完整的行政;此八个理性范畴交互协同，是方为复杂格局的行政。

（二）系统协同的体系

从实践经验的角度讲，合理的行政，是按照有效规则和理性方式合理地运用技术手段认识和改造行政世界的体系和过程。行政合理性是一个系统协同的体系，即结构的整体性、系统的匹配性和行动的协同性。行政体系实践能力的高低体现在价值、技术和形式三个层面的合理性水平及其协同上。首先，结构的整体性。对于行政合理化而言，价值、技术和形式三个维度都是不可或缺的，也不可相互替代，需要保持体系的完整结构。对行政的认知和实践不应局部分割和简化处理，否则不仅影响行政的整体协同和其他合理性取向的发展，而且自身向度的合理性也很难保证，单方面和整体的效果必然都不好，最终难以避免治理失败。其次，水平的匹配齐整。行政体系的能力高低和效果好坏也体现在价值、技术和形式三个层面合理性在质的类型上保持互相匹配，在量的发展水平保持共同的治理高度，否则行政真实的治理水平就如木桶原理中的最短板。价值、形式和技术应保持质和量上的合理匹配，而不是绝对地谁支配谁。最后，行动的协同性。理性既是一种认知模式，也是一种行动模式，行政的活动、发展和变革亦是同构的逻辑，必须在技术、价值和形式上整体协同推进。在价值、技术和形式任一维度单向度地推进注定难有作为，反而可能落于自设的逻辑陷阱不能自拔，难以避免陷于治理的低度发展和停滞不前的内卷化。行政行动需要价值的思想指引，需要政治的内涵建构，需要技术的工具基础，需要制度的保障机制，彼此协调，与时俱进，才能提高国家治理能力和效果，以实现善治良政，构建美好社会。

行政合理性三种基本取向是统一的，价值规范是国家治理的上层建筑，技术是国家治理的生产力基础，形式是对国家治理的规则架构。只讲技术不讲价值，行政就没有灵魂;只讲技术不讲规则，行政就失去轨道;只讲规则不讲技术，行政就是墨守成规;只讲规则不讲价值，行政就归于刻板;只讲价值不讲规则，行政就是暗箱黑幕;只讲价值不讲技术，行政只会陷于平庸。

（三）匹配的交互关系格局

专业场景由场景要素构成，要素交互格局构成了要素之间的社会关系，即行政的本体内容。学科发展百年来，对行政的理解一直存在方法论和认识论的误区。一是缺乏系统场景的理解，欠缺了涵盖诸多维度的复合视野，更缺乏交互作用的考量格局。如，政治性和价值维度欠缺;又如价值和技术的人为不兼容。虽然各向度的分析都有一定的必要性，但不构成拆分整体的理由，需要综合各要素和众向度，只有在系统交互格局的基础上才能综合地、整体地把握行政场景。二是专业场景缺乏，简单移植管理学、政治学以及其他社会科学的方法和知识，缺乏对专业场景的理解、结合和改造，研究体系和理论体系对学科特质的彰显不够充分。上述两个方面是紧密联系的。正是缺乏对专业场景的理解，导致了学科对系统场景的认知缺失，导致学科对行政的技术、公共性、政治性乃至各种形式因和目标因的认知向度是片面的，体系是残缺的，交互关系是孤立的。学科对理性范畴的系统格局考虑不周，对交互关系研究不深，构成了不健全的场景认知，也就无法理解和实现专业场景。

1.内容和形式合理性的交互关系

行政对价值和技术的内容把握程度决定了行政的形式合理性水平。行政制度及其方式机制体现和勾连了行政内容和要素，也约束了内容的作用方式和边界。首先，内容决定了形式。从根本上说，只有提高行政的技术水平和科学化程度，追求更高的价值目标，才可能有制度化水平和治理方式的进步。就现代行政而言，科学管理、价值关怀和民主行政是制度化法治化的内容基础。合理的治理方式与行政的制度化水平都有赖于技术的支撑和价值的进步，脱离了技术和价值基础的单一形式主义逻辑或者制度决定论无异于缘木求鱼。其次，合理的形式有助于保障技术合理性的实现和促进价值合理性的提升，不适应价值和技术合理性要求的不合理形式必将淘汰。行政形式的更新一定要跟上技术和价值发展的变化要求，对未来治理的合理形式的追求不会止步。

技术的改革和价值的追求是形式变革的基础和先导，行政发展和行政变革，源于技术革命的推动，诉诸改革的价值和思想，终结于制度体制的保守。行政的实质正义和技术进步是形式合理化的终极目标和力量来源。合理的形式促进治理技术和价值的进步，不合理的形式束缚并阻碍治理技术和价值的进步。

2.技术和价值的交互关系

价值和技术的关系是并列的内容范畴，两者互相作用。作为国家事务管理，行政是对政治的执行，也是对政治性事务的管理，它有自身的政治性空间，包括对国家治理的技术体系和制度体系的选择，而行政的技术能力和管理水平则关系行政的政治执行和政治作为的效果。作为公共事务管理，行政不仅是一种管理过程的技术建构，也是一种政治过程的价值建构，公共事务管理的技术性管理过程和治理格局体现了相应的政治性属性和价值诉求，体现为一定的政治性路径。价值和技术及其交互作用关系国家治理的格局、层次和效果，皆属于国家治理体系和治理能力的核心竞争力要素。

技术之于价值有基础的支撑意义，价值之于技术则有思想引领作用，但价值不可技术化，技术也不可被价值虚化，否则皆是对内容的矮化。行政的技术性会因政治统治价值的支配而可能碌碌无为，价值也会因政治、技术和形式的支配而可能沦落，皆为治理失败或者低度化的类型。总体而言，科学的效能管理有助于提高国家治理能力，国家治理能力提高有助于实现更高的价值关怀，而更高的价值关怀有助于提升治理的技术层次。从长期趋势看，技术从基础面决定了国家治理的价值水平和政治层次，而非相反。

3.价值的结构与交互关系

行政应该具有内生的独立价值，行政价值不可替代为政治价值、社会价值或形式化、技术化的事物。对于以往的行政价值理念，行政理论与实践的要克服简单移植外部价值、定位终极价值或置于政治价值或管理主义支配下的做法，要改变行政无价值的回避立场。不论何种价值范畴，都是与利益、意义、归属、使命、关怀、道德、伦理、文化等相关联的事物。行政价值不是技术概念，不要将行政价值退化为管理的技术性事物并简单化地去界定和测量，不要打着科学幌子或者本就不该以技术的眼光去看待和支配价值问题。行政价值也不能堕为形式的概念，以形式合理性取代价值的实质或追求。

从渊源看，行政的利益结构是多元的，这就决定了价值的结构也是多元的。行政的价值包括统治性价值、政治性价值、公共性价值、行政自利性价值等。需强调的是，统治性、政治性和公共性是与行政价值紧密关联的三个主要范畴，但并非纯粹的价值范畴。例如现代公共性，以公共表达、公共参与和政府回应为特征的民主治理制度和方式就是公共性的形式，体现的是公共事務管理的治理方式和制度建构水平;又如听证会、数字化网络、公共服务平台是公共性的技术手段，体现的是国家对公共事务的组织管理能力和管理方法;公共性是何种利益，代表何种意义，这才是公共性的价值层面。同理，统治和政治也有相应的价值、技术和形式的路径，皆是在同一框架结构内由相应的价值、技术和形式协同作用的事物。

行政的多元价值结构是相互冲突且又互相妥协的格局。国家治理的水平体现在对价值冲突和妥协的协调控制能力上。有效的国家治理以实现国家和社会共赢为目标，争取国家社会的共识和社会共同体利益最大化，有力保障国家和社会秩序，使统治性、政治性和公共性等价值范畴共存于一个融合和谐的治理生态中。

4.形式的结构与交互关系

在行政实践领域，形式合理性是行政事务的过程结构逻辑和行政事务间的关系结构逻辑。公共领域的制度规则、组织、责任、秩序和治理方式是行政形式合理性的核心范畴。借助一般化分析，行政形式合理性空间包括：（1）纯粹形式意义上的行政（理想类型）是一种责任，行政是责任性资源的配置，责任本位取代权力本位应作为行政理论与实践核心的理性原则;（2）行政行为准则的形式合理性内涵是制度、规则和流程的规范，行政的基本属性在于制度性;（3）行政目标的形式概括应定位为有效的秩序，行政效果主要体现在行政的管理秩序是否有效;（4）行政的组织体系和治理方式，合理化的组织体系从金字塔的等级组织到网络化组织的演变，治理方式从科层制治理到网络化治理。⑧

合理的形式格局在于破除高高在上的权力维度，坚守基于社会、政治、制度和管理的责任维度，以制度和责任为本位，坚持公共利益和民主行政的价值导向、科学管理的技术导向与公共秩序的目标导向，包容和吸纳技术发展和价值进步，保持制度、组织、责任和秩序以及治理方式的活力、弹性和创造力，提升治理能力和水平，促进国家和社会的发展与进步。形式理性范畴交互关系要保持协同合作，关键在于范畴在时空的同构、水平的齐整和质上的匹配，参与和推进而非阻碍国家治理的文明进程。

5.技术的结构与交互关系

作为国家治理的基本要素，技术总是无时不在、无处不在，体现在国家治理各种事务的具体结构和过程中。打破管理主义的视阈拘囿，学科需要在行政理性复合交互结构中界定技术的结构，国家治理不仅是管理的技术，也是政治的技术、公共性的技术和制度建构的技术。但凡国家治理实践的行为和事务都有相应的技术维度，国家治理整体格局由技术基础作为支撑。未来技术的结构要在网络化的机制下重构社会工程理性⑨，取代传统的政治工程和管理工程，并在交互格局中重新塑造行政的技术场景。

在交互格局中，按照从分析到综合的理路，行政理性各维度的相互作用构成了行政的基本场景，而对交互格局的忽视或偏见，都会导致学科理论与实践场景的谬误。

二、行政理性实践的落差格局：实践和理想的错位

在传统治理格局中行政理性被统治支配，在混合的治理格局中行政理性被政治支配，在现代行政格局中国家治理表现为制度和管理双重支配⑩的工具理性主导格局。现代行政的理性交互格局并非完美无缺，实践和理想的错位使得行政理性实践依然是落差的格局，表现为以下特点：

（一）总体格局的提升：走向成熟

在现代国家治理中，在工业文明现代化的基础上，行政的政治性、公共性、技术性以及治理方式的发展相对成熟，相对传统治理发生了格局性的提升。科层制模式、科学管理原则和制度化行政在公共组织中得到广泛应用，成为现代行政基本的管理方式。尤其是，随着行政国家、法治国家和福利国家的兴起，行政在国家社会体系中的地位和作用愈益提高，技术性、政治性和公共性成为当代行政发展进程的重要叙事。B11尽管依然有特定的价值诉求和目标利益考虑，但政治性和公共性都体现了现代行政对公共秩序的控制、国家社会的发展、认识和改造行政世界等方面的贡献以及治理水平的提升。

与此同时，现代行政的统治性不断消减，由过去的暴力型强制性向柔性的合法性转變，国家统治的功能愈益隐蔽和间接，这是人类文明的进步也是理性的提升。B12制度的合法性和统治的合法性实现了合一，殊途同归。统治性退居幕后，外生的制度性和民主政治体制被推上前台。

（二）实践格局的落差：技术不彰、制度支配和科层反制

三基石的现代西方行政原则确立，改变了行政运行效率低下和陷于政治纷争的状况，科层制、制度至上原则以及政治与行政二分成为实现科学管理和民主政治的途径。但科层制一经确立，就体现了广泛的适应性，成为市场经济下现代组织的基本形式，同时也具有强大的反制功能。科层制依赖其强大的组织原则和程序规则至上的制度原则以及事实的效用和影响力，逐步脱离了科学管理和民主政治的控制，极大消解了技术扩张的空间和效果，有效抵制了来自非体制途径的价值层面干扰和影响，成为束缚行政理性发展和阻碍治理格局提升的枷锁。

我们不能忽略在现代行政实践中形式对技术和价值强大的反作用力。由于科层制治理方式的缺陷、形式理性的膨胀以及政治格局的潜在作用，在僵化刻板的官僚组织、制度主义的法治模式和既有民主的政治框架内，形式的不合理性不仅束缚了现代国家治理的技术和价值作用的发挥，而且形式化了公共性的实现机制，规制了民主政治表达和科学决策的方式，也束缚了治理格局的提升。科层制和制度化的治理方式本身是现代化技术和价值进步的结果，随着科层制的封闭、官僚的专制和制度的故步自封，反过来压制了技术、民主和价值的进一步发展，使得科层制和制度丧失了前进和改革的动力。

现代行政理性实践虽然逐步走向成熟，但远未达到充分的发展层次和和谐的匹配结构，依然是落差的内卷格局。首先，从作用空间和力量对比看，外部的政治和统治依然是行政的决定性力量和运转基础，制度、科层与体制塑造和约束了行政的样态及活动，行政的政治性、技术性和公共性以及行政的责任、秩序和治理方式均在这样的生态系统中苟且偷安。其次，实践落差格局还体现在对行政基本属性的判断上，正是由于现代行政在统治性和政治性的空间中再无大的作为或变革的可能，行政理论和行政实践以近乎洗白的方式排除了自身同政治和统治的关联，宣扬价值中立，言必称公共性，把公共性当作行政的基本属性并用于定义学科和实践，把技术性置于至高的基础地位并宣扬自己多么具有效能，把制度性标榜为法治正义的化身并宣示自己多么崇高，借助治理话语衬托国家社会和谐共治，借助公共服务施惠于国家社会每个角落，使得行政的理论与实践体系置于美好神圣的光环之下，换取合法性支持并彰显自己无可替代且无可比拟的地位价值。借用韦伯的话语，科层制使得“这个废物幻想着它自己已达到了前所未有的文明程度”B13，幻想自己拯救和改变了世界。

在科层、制度和选票等多重作用下，现代国家治理已经被严重绑架，行政国家不可逆转，机构规模不可遏制，福利国家不可削减，公共服务不可推卸，公共领域不可缺位，公共事务不可免责，政府管理和公共决策在民主和科学、公平和效率、政治和社会、现实和未来之间首尾皆为难顾，国家改革和社会变革无从着手。

（三）为什么实践与理想有错位

工业时代科层形式理性为何如此强势？行政理性不匹配的落差格局的支配力量到底是什么？科层制的反制和制度性的异化等现象又该如何解释？以往的解释局限于科层化专业性强势、国家体制缺陷、秩序建构需要、科层组织缺乏适应性和灵活性、法治原则的必要代价等认知体系，或诉诸官僚意志、特定政治经济背景、市场化工业化逻辑、激励不足和行政国家兴起等认知框架，往往陷入循证，是互为因果的关系，主要还是在工业化社会情境中的叙事，只能在一定限度内解释科层的强势和制度性的反作用力。

现代行政实践出现落差格局，究其原因，既有形式理性的不完善，如科层制新时代的失能B14，科层制反功能特性B15，也有内容理性的发展不足，如政府管理的网络化和数字化还未全面开启，根本上还是政治和统治的原因。

比较接近科层制反制和制度异化的概念是内卷化。B16内卷化是现代化程度处于低度发展水平的国家的一种现象B17，科层制的反制说明现代化程度处于高度水平的国家也有类似状况，都是体制因素阻碍了向更高级模式转换升级的现象。科层制的反制其实是科学管理和民主政治被制度和组织异化的现象，技术理性和价值理性被自己的对象和结果俘获，而形式则反过来制约内容的作用和发展，阻碍了治理格局的升级。

现代行政实践的落差体现为内生的政治性、技术性和公共性三者都受制于外生的制度性和国家政治行政体制，制度性内化于行政的结构和过程并取得了支配地位。在现代行政格局中，公共性规范、民主行政和技术效能以及行政的政治性作为都已经不是具有动摇科层制、基本制度和体制的基础或者驱动其变革前行的力量，行政的责任完全服从了权力政治和统治利益的幕后遥控，公共秩序服从制度和体制规定的秩序。在工业化、垄断资本和利益集团的支配下，现代行政在统治性和政治性的空间再无大的作为或者变革可能，对既定的技术和价值（包括政治性、公共性和统治性）的格局及其变革无能为力或力有不逮。行政实践并非不具有政治和统治的属性，而是丧失了政治进一步作为的意义和改变统治的空间，只能自欺欺人地鼓吹技术、制度和公共性的神话，用以支持政治统治和制度体制的合法性，现代行政也愈益走向保守和封闭。

由于以往的行政视野彻底放逐了政治和统治的视野，基本排除了价值的维度，我们在工具或形式的框架内通常看不到行政实质不合理的原因。科层制和制度理性并非借助自身的力量，而是借助政治统治的力量取得了支配地位。单纯的制度工具或形式不可能有如此强大的反作用，科层制和制度只是虚拟化的体系和静态的事物，组织是人的集合体，制度是人制定的规则。单一从制度和组织的功效与原则探讨科层制的强大并不能揭示实质性的原因，须从人的角度揭示事物的机理。制度和科层的形式理性支配技术和价值的内容理性，阻碍了理性的发展，是人对人的支配，是人阻碍人的发展，制度的统治实质是人对人的统治。当前的治理格局是现有政治、利益和统治的格局，统治性实现的途径不过是借助制度化的合法性方式代替原来强制性的政治方式。正是借助统治和制度合一化的合法性机制和优势，借助统治和政治的力量支持，制度性在現代行政获得了单纯形式理性无法取得的强势支配地位。换言之，科层制、制度主义和科学管理都成了维护政治统治的工具，维护既定统治的利益格局。基于此，现代行政和传统行政都是基于政治统治的选择工具，只是工具选择的偏好和层次不同而已。然而，代价却是，牺牲了技术的变革和价值的进步以及制度的优良，一如以往的历史因循。

（四）不匹配的后果和可能的改造途径

从实践的力量对比看，形式压制了技术，技术压制了价值，形式理性作为了主导的理性力量。由此，形式理性也就失去了追随文明的步伐，不仅阻碍了技术和价值的改造，也把改造自身的路径彻底锁困。工业化下的技术、形式和价值呈现了三者皆不彰的困顿。

工业化的行政思维是工具性的，技术理性和形式理性以及中立价值原则成为工业化时代工具化的行政思维。技术发展不彰、价值规范无效和形式矫枉过正，都是政治统治的结果，都是政治统治幕后之手操控国家治理工具留下的投影。在资本力量支配的情形下，统治性永远代表少数人的意志和利益，这一点不会改变。只要这一点不改变，行政理性的格局永远不会完美，人类对行政理性格局的进一步追求也不会停步。行政政治性脱离不了统治的支配，统治性之于公共性、权力之于权利乃是天然压制，科学、制度、责任和秩序是政治和统治的工具。在这种交互格局中，政治性、公共性、技术性和制度性以及治理方式的发展是不充分的、有缺陷的。制度可以约束技术和价值形成预期秩序，但不能创建新秩序。制度是载体，而非文明的创造体。现代行政过于夸大制度的作用，也缺乏改造制度的勇气和办法。无论何种情形，都是人的因素在后面，制度只是傀儡，科层制只是治理机制，政治体制只是虚拟体系。对治理格局真正起直接决定作用的，仍然是政治和统治在对治理工具、利益价值分配以及治理方式的选择和建构，未来又如何促使行政向更高治理格局演进也需要着眼于政治和统治方式的变革。唯有网络化，而非其他途径，带来治理的生产力基础改变，才能根本上改变基本的政治、社会和行政的基本生态，进而带来政治和统治格局的调整，促使其妥协、让步和创新，与时俱进。

在行政真实世界中，不论传统国家，还是现代国家，需要综合行政理性基石范畴反映的各种基本路径和基本要素，客观系统地看待其交互作用，由此才能完整地、客观地认识行政的事务及其过程结构，乃至以合理的方式改造行政世界。

三、行政理性认知的落差格局：理论与实践的偏差

从行政理性格局看，就整体而言，现行行政学研究不是系统性的研究。这也是导致登哈特（Robert Denhardt）所描述的公共行政的身份危机B18的基本原因。首先，没有保持研究对象和行政理性的完整性，表现为单一性研究向度，缺失价值和政治维度、历史维度和理论维度。其次，学科研究对行政理性认知格局存在严重偏差和不对称缺陷，即技术独大的研究格局，对交互关系的忽视和错位，不对称的理论与实践理性结构。受西方研究风格影响和中国行政学科尚不成熟的制约，这种单一化倾向带来的认知偏差和研究缺陷主要体现在以下方面：

（一）单一性研究向度

行政理性是一个完整的范畴。学科没有保持研究对象和行政理性的完整性，分别在技术、价值和形式三个维度单向度发展，特别是把技术和价值这两种内容割裂和对立，在西方形成了逻辑实证主义和民主行政两种路径B19，在中国也形成了政治学和管理学两条路径。技术代表了行政的经验研究的主要取向，形式是行政的概念和理论体系构建，价值是行政规范研究的核心问题。行政哲学研究比较注重价值问题的思考，行政质性研究和理论研究比较关注形式问题，量性研究比较关注技术层面。

学科对研究对象、路径、体系和取向如同剥茧抽丝的单一化做法，使得如今行政学存在严重的体系性偏差：在知识体系上仅仅保留了通用或者一般层面的行政管理的形式和技术，不涉及技术层面的专业性和综合性;在行政理性整体格局上将行政的核心特质的政治性和价值理性抛弃;不仅如此，在价值格局上公共性独大，在技术格局上痴迷于管理工程路径，在形式层面上走向制度主义，在时间维度上只关心现实研究，在空间维度只关心美国与本土研究，不涉及价值、技术和制度的复杂性以及时空的差异性，形成单一性的研究向度和虚拟化的知识体系。我们的研究对象脱离了真实的实践，正如马骏指出：“许多看似‘科学的公共行政研究实质上并没有推动知识的增长，堆积得越来越多的经验事实也未能增进我们对真实世界中的公共行政的理解。”B20企图以单一向度规范现实治理，如此臆想，碎片化、残缺的行政学还留下了什么是真实的？这是不合乎理性的，也不合乎历史和现实的行政实践，更无法代表未来。行政单向度取向、单一的时空和简单的有限理性，这是行政身份危机的根源，也是行政实践需要不断推进的动因。

（二）交互关系的忽视和错位

学科对行政理性交互关系缺乏必要的客观科学认知，行政理性的逻辑、取向和体系之间缺乏对接和融合，各理性范畴在交互格局中的行政场景体现还不充分，技术、形式与价值三个基本层面都还没有足够的意识和方法来解决学科的整合问题，严重损害了学科研究的整体解释力。学科对技术在行政实践中的作用方式、结构过程和实质内容以及条件意义缺乏现实考量，特别是对形式理性的约束和价值理性的作用熟视无睹。在公共性问题上，对公共的理解和界定被规范化、技术化、形式化，是典型的认知错位。学科研究过于迷信技术性力量和公共性意义，忽视制度、政治及价值对技术和公共性的制约，缺乏从这些范畴及交互格局认知技术性和公共性的学科场景。学科总是在一种美好的治理空想、公共性假设和科学神话的图景中设计技术效能和公共性的宏图伟业，忽视行政理性的种种不足以及传统与现代的勾连，忽视了行政理性交互作用的落差格局和合作共长的场景条件。问题的关键在于，现代行政的统治性借助了制度化途径而不只是传统的政治途径实现了对技术性和公共价值的支配，学科忽视了除公共性和民主行政以外的统治性和政治性等价值事物才是交互关系错位的直接原因。

随着西方民主制度和现代国家体制的建立，现代行政是否意味着国家行政的统治性和政治性消失？公共性是否取代了政治性和统治性？国家行政在学理逻辑上无法自洽，不符合国家行政的历史与事实，公共管理学把自身研究对象空想化。

（三）不对称的理论与实践理性结构

强调工具、技术和实证的管理主义支配了理论研究领域，制度、组织和价值相对技术和科学而言并非同等重要，技术的要素支配了形式和价值要素，即形成了技术优先于形式，形式优先于价值的格局。而形式理性的官僚主义和制度主义支配了实践领域，官员行动和行政运行更强调制度规则和程序，强调科层等级的服从性秩序，技术对公务员和行政组织而言是次要的要求，形式理性统率了技术和价值的取向，即呈现为形式优先于技术，技术优先于价值的格局。行政实践要实现技术的效能是非常困难的，刻板的行政形式极大制约了行政的技术。程序优先于内容，正义和效能只能服从之。行政理论与实践为什么有这么大的区别？其间的缘由不可思议，这或许也是行政理论与实践割裂的一种表现。

无论历史、现实还是未来的行政体系，我们应客观看待行政理论与实践中的价值、技术和形式问题，不可夸大某些取向，无视其他取向。我们应有此思考，实践会按照实证研究者和管理主义的设计去服从科学并实现效能吗？会如制度主义的设计去践行法治和遵守规则吗？会按民主行政路径和公共服务理论的设计去奉行民主和公共性吗？科学、法治、公共和民主之间能否做到体系自洽？我们不能用简单的研究、单一的逻辑和理想化的规范去应对复杂实践。

（四）理性认知的落差格局：技術独大、公共性神话和流变形式

现代行政研究对实践理性及交互关系的认知格局缺乏系统性，行政理性各个逻辑和取向在这个格局中不对等、不协同、有缺失和有错位。

1.残缺的价值理性认知格局：系统性缺失

行政价值范畴格局主要包括对行政的统治性、政治性和公共性以及其他价值范畴及交其互关系的认知和使用。在政治与行政分开、价值中立原则和技术决定论的引领下，学科认为行政独立于政治不需要政治性视野，行政中立于价值纷争不关涉价值立场，依靠技术性的科学管理足以解决行政的基本问题。学科对行政价值理性的认知格局是极其残缺的，并不契合实践的真实世界。学科对行政实践的价值体系仅仅关注公共性价值，忽视了其他类型的价值，过度使用公共性机制去规范现实治理;缺失政治性视野，研究没有对接治理的政治性过程和结构，没有挖掘行政的政治逻辑，后期加入的民主行政路径只是企图以民主弥补效能不足的研究理路，而非替代科层治理并着眼于整体治理格局提升的思路;排除了统治性的问题论域，也仅在利益分析的场域对利益集团和政府的自利性有一定程度的关注。B21

2.管理工程支配下的技术理性认知格局：夸大的技术理性

学科伊始一直强调实证和科学，在学科三基石理论中，政治和行政二分、科学管理和科层制至少是并列关系。就逻辑实证主义和管理学路径而言，技术是重要于形式并隔离价值的，秉持科学管理优先原则。然而，实践上却是价值或形式优先于技术B22，甚至是决定技术的，科学管理被科层和制度以及文化因素消解，虽也强调效能但效能的实际意义和作用空间受到了极大的限制。在价值或形式的实践支配逻辑下，技术只是工具和选项。科学管理主义的研究风格和理路夸大了技术理性的作用，忽视了行政实践整体治理格局和交互作用的条件制约。

3.形式理性格局：凝固的制度形式，小视的责任秩序，流变的治理方式

学科研究看到了制度在现代行政中的重要地位，但对制度的过度扩张和约束作用视而不见。我们要看到制度只是治理文明的载体而非文明的约束框架，不能只看到制度的工具意义而忽视制度的价值创造空间。如何突破科层和制度的约束，如何保持制度的弹性和创造力，学科研究既缺乏关注也缺少办法。责任虽然被学科极力强调，但未上升到本位层次，重要性弱于传统观念中权力的地位和现代制度的意义。换言之，现代行政的责任框架仍然是基于权力、制度和管理的次生体系，而非基于对公共事务的责任本位体系。对于秩序虽有考量，但一般归结于政治和体制、管理与制度的要求，公共秩序也未能上升到赶超政治秩序、制度秩序或管理秩序的地位。总体来说，行政学科，无论理论与实践，责任的重要性弱于权力，秩序的重要性弱于管理的效能。学科总结的治理方式和“范式”理论不断地流变，导致学科共识基础很差，也未脱离科层治理的基础。学科对行政形式的认识仍然是工业时代的思维，既没有切入后现代的情境，也没有深入到行政的本质。

正是因为行政理性的理论认知与实践结构的情形不一致，存在过大的落差，所以行政研究是虚拟空间的学术游戏，而非研究实践的治理游戏。学科需要综合行政理性基石范畴反映的各种基本路径，客观系统地看待其交互作用。

四、理论与实践如何纠偏：理性范畴的未来面向

未来的治理格局，是新时代国家治理现代化、网络化社会和社会工程管理叠加框架的理性大场景，而非继续在工业化时代的科层治理和管理工程框架下进行探索，是在同构、齐整和匹配的复合理性基础上构建实践新格局和开展复合化研究。理论与实践如何纠偏，首先要明确学科基石范畴在行政理性交互格局中的合理定位和基本使命，这有助于我们理解行政的专业场景。

（一）技术性场景

在行政理性格局的政治性、技术性、合法性和公共性等多种影响因素和支配性力量中，治理技术性从工具和基础层面反映了国家治理发展的总体水平和高度。从长期趋势和整体格局看，治理技术从根本意义上决定行政的政治性层次、公共性水平以及合法性和治理形式。一个国家的治理水平和方式归根结底是由技术性背后的国家发展水平和政治文明程度共同决定的。一旦技术层面取得实质性突破或革命性发展，必将颠覆阻碍其发展的既有价值和形式障碍。

首先，行政場景需要明晰未来的行政技术场景。农业时代的技术水平决定了传统行政的初步理性样态，工业时代管理主义对应了科层制治理格局。在信息技术时代，行政理性的格局重塑必须依靠新的文明形式，即网络化。网络化是否能够且又如何重新定义国家治理新格局？这是值得思考也是未来必须面对的基本问题。在未来，网络化将开启社会工程管理的新阶段。

其次，行政的技术理性场景还需要在行政理性的交互格局中进一步明晰专业意蕴。在以往的行政理论与实践中，我们沿袭了管理主义的理解思路，只是简单地移植管理工程的方法和知识，并未与学科的专业场景相嵌合。从理性角度看，行政的技术场景需要结合行政理性交互格局来理解和建构，即行政的技术场景是行政的管理、决策及评估的工具和方法，是国家治理取得统治和制度合法性的艺术，是行政政治性建构与提升的技术框架，是行政如何配置责任和建立秩序的技术过程，是行政制度建构和组织架构的合理化技术体系，是实现公共性和社会共同体利益的技术平台和机制。未来行政的技术路径是以网络化治理替代科层治理，以社会工程管理替代管理工程。只有从行政理性的交互格局中界定技术理性的本体内涵，才能明晰行政不同于管理、政治或社会行为的专业场景所在。

（二）价值场景

学科在价值问题上缺乏系统而客观的考量，对价值理性范畴的认知总体上呈现残缺的、非系统的、非实证的和非对称的格局，对民主行政和公共性的理解使用并不准确全面，对价值各维度的交互关系缺乏系统考量。此谬误导致的直接后果是行政去除了政治性维度，形成了局限于民主行政和公共性的狭隘价值视野，既制约了研究视野，也对行政的发展产生不利影响。

1.政治性场景：综合提升治理格局

行政发展的水平和状况受技术、环境、制度及文化诸多因素的影响，但整体上能作为其综合衡量的标准首推政治性。政治性总体代表了行政的整体水平和能力，综合体现了国家行政体系对理性格局的建构能力。其一，政治性是不同行政体系在技术性、公共性和制度化的个别差异和综合水平的反映，主要体现在国家行政理性格局建构过程中;其二，行政的政治性功能体现在国家行政理性结构中的协调中枢地位，协调着行政理性格局内部的矛盾冲突，调适着行政体系与外部的关系，协调着国家和社会以及行政体系内部的利益，维系治理秩序和目标的实现;其三，政治性水平的高低直接关系着治理的成效、责任的实现程度和国家秩序的好坏，塑造了行政的技术、价值和形式格局。

在新时代，政治性的回归和重塑，需以国家治理现代化和实现人民美好生活的使命为话语框架，适应信息化时代网络化政治阶段的新样态，以网络化治理对接政治、社会和行政新的生态，建构数字化的整体政府、公共管理和公共服务体系。政治性与行政的其他理性范畴乃至行政理性格局是共生关系，需要吸纳和包容更多的社会共识和公共利益，开放对待治理新理念和新事物，采取有效的治理技术和制度设计，在提高国家治理能力的同时，担负促进国家社会有序发展的责任。良好的政治性发展环境和治理水平可以为行政理性的成长提供基础条件，增加社会福祉，促进行政理性整体成长，提高社会共同利益。而行政理性的提高也有利于政治秩序的实现和政治稳定的维系，能够提高政治统治的合法性。

2.统治性：寻求国家治理智慧

统治性之于国家行政，代表了统治阶层的意志和统治集团利益的属性，不能简单化或者情绪化地停留在对传统的暴力和压迫的批判认知上，也不要以为统治的功能已经消失。行政是国家统治内化于社会治理的功能过程，现代国家行政的善政良治具有提高统治合法性和有效性的工具内容及意义，这是政治统治主题的重大切换。在行政理性格局中，统治性会显在地或隐在地发挥决定性作用，统治性如何与公共性、政治性和技术性相协调，这是建构合理行政格局的关键。适当的妥协和广泛的共识是必须的，也是必要的。在现代行政中，统治集团的意志和利益不是肆意妄为的，如何确立政治与行政、国家与社会的体制关系，如何实现共同体利益的最大化，实现共同体利益的平衡，结成更广泛的共识，促进共同体的团结和凝聚，这都体现了国家治理智慧。这种治理智慧乃是统治性如何与政治性、公共性、技术性和制度性以及行政责任、秩序、治理方式对接的理性格局的合理安排。

公共性空间和技术性力量越大，对政治统治的约束力就越强。公共事务管理和政治统治的国家事务管理相互倚重，公共事务管理离不开国家的统筹能力，国家的长治久安则需奠定在良好的公共事务管理基础上。同时，在网络化时代，国家统治需要更具治理智慧。面对网络化社会的冲击，面对国家与社会愈益互嵌融合的新格局，国家统治的作用方式更应加速实现从围堵到疏导、从强制性到合法性、从控制到合作的转换。

（一）重建理性格局增进实践协同

展望未来行政理论与实践，学科需重新审视和奠定行政的理性格局。在内容合理性上，应归位于政治性、统治性、公共性和技术性的四位一体内容格局，正视制度、责任、秩序和网络化治理的形式理性格局，系统考量其交互关系，形成客观、齐整、匹配的理性格局。B27现代国家行政并非要取消行政的统治内涵，而是促使统治从强制性向合法性转换，并且提高统治的有效性。行政的政治性是客观的存在，关系到国家治理的整体格局，是综合衡量国家治理能力和水平的恰当维度，只有使政治性回归到行政理论与实践的视野，才能更加深刻、全面、系统地认知行政，发展行政，提升治理格局。在公共性问题上，要准确定位公共性所处坐标，客观认识其作用空间及意义。行政的技术性对治理的价值、政治和形式等有基础性支撑作用，但也受价值、政治和形式的影响制约。随着信息化网络治理时代来临，行政内容的理性空间将从管理工程向社会工程管理发展，并借助网络化力量实现治理内容的理性新格局。制度、责任、秩序及治理方式等形式理性范畴应在公共性和网络化的时代框架内寻求合理的定位和交互作用方式，不断突破传统权力本位、科层制和工业化等思维的拘囿。总之，不论是内容和形式合理性的发展，还是行政理论和实践的发展趋势，社会工程管理代表了未来行政实践超越管理工程的方向。B28

（二）以复合化理性建构促进理论协同

行政问题不是靠一般行政的工具、单一化的知识和视野就能解决的，我们把研究范围限定在如此狭小的空间，既束缚了自身发展，也使得我们的研究愈益狭隘，不仅生存空间缩小，而且话语权式微，这样的行政研究往往缺乏解释力和认可度。“过去几十年我国大学学科分类过于狭窄，不仅人为肢解了人类知识与思想的联系性和整体性，而且导致年轻一代学者学术视野愈发局促，只能在较小范围内做工匠式的雕琢、打磨工作。”B29学科研究不应过分强调所谓的学科界限，行政学科要改变研究方式的单一性和认知偏差，必须顺应行政实践现实发展和未来发展的需要，以复合化理性视野开展研究。而行政研究要在同一治理框架中保持技术、价值和形式三个维度质的对称和量的齐整，系统协同，互相匹配，按照复合化理性建构学科研究的概念、命题和理论体系，设计研究框架和行动方案，進而展开研究过程、逻辑和结构，这才是未来行政的研究方式。学科要充分呈现实体的技术性和价值性双重内容，充分并完整地描述行政过程和细节，而研究视野和研究逻辑应该是技术维度实体性分析、宏大的制度分析与多元的价值分析的结合。

（三）以大问题为导向统领行政理性格局

“一定是与一个或多个具有历史意义的重大社会现实问题相关，并为解决这些问题服务，只要这些问题依然存在，那么反映并要解决它的理论就不会被抛弃”。B30行政理性发展水平保持匹配齐整，需要统一到共同服务的目标里，即合理的政治性纲领构筑的治理话语和政治价值，作为引领行政理性格局的整合基础和框架，化解协调交互格局中的矛盾冲突，调适各自维度的未来定位、作用空间和治理方式，增强整合效率。行政是政治实践，也是管理实践。与科学管理和民主行政并列的还有很多基本考量维度，包括统治的合法性转向、治理的政治性水平、行政的公共性诉求和行政的制度化以及责任、秩序、治理方式等基本面向。要统帅如此多的基本维度和问题，不是单一的科学管理研究所能承担的，对行政学科而言，一定要用学科理论与实践的大问题才能统帅和覆盖这些基本维度。不同时期的不同国家对行政的大问题的回答并不相同，随着时代发展以及对行政认知的深化和实践的发展而不断变化。正是从新时代国家治理能力和治理体系现代化出发，从认识改造行政的客观世界出发，构建更加美好的社会和实现国家治理现代化是中国行政学的大问题B31，是统领行政理性格局所需的共同目标。认识改造行政的客观世界，构建更加美好的社会，实现国家治理现代化，既是行政实践发展和学科研究展开的需要，也是必需的共同目标和统合路径，通过吸纳和整合民主、法治、科学、公共性、政治性等基本诉求，将价值、技术、制度等的基本路径统一于一个完整的话语体系中。

（四）以网络化作为新的治理基础

形成不匹配和反制的现代治理困局有多方面的原因，既是由于对传统的权力行政不彻底改造所致，也与现代行政在各理性维度的发展不完善、不充分有关，更与代表新生力量的网络化技术、价值和形式尚不成熟以开启治理新格局有关。不匹配和反制的现代治理困局的解构，有赖于以下路径的拓展：首先，技术上凭借以互联网为基础的信息化技术，实现从管理工程到社会工程管理的转变;其次，价值上重构价值的结构空间，形成开放式的价值格局，以实现美好社会为治理目标，提升政治性和公共性，调适统治性的作用方式、作用空间与作用方向;其三，形式上以网络化和整体性政府代替科层治理，以网络化治理为基础，改造传统的组织和制度基础。只有在上述路径下，行政实践理性才能建立起齐整匹配且高度融合的格局。

未来的治理格局，是新时代、网络化和社会工程管理叠加的理性场景，是建立在同构、齐整和匹配的复合理性格局基础上的。国家技术、价值和制度的进步，必须依赖行政改革和网络化基础的共同推进。整合未来的治理格局，需要公共性不断增进，政治性不断进步，统治性不断调适，在保持制度的活力和创造力的同时，顺应数字化技术的发展，不断提高国家治理现代化水平，进而建设美好社会。

① 传统的国家治理体现为统治的专制逻辑，现代国家治理体现为制度化的管理主义逻辑（前期着重于科学管理，后期更强调制度规则），传统与现代混合型国家治理体现为政治化的权力逻辑。

② ⑨ B21 B28 罗梁波、颜昌武：《从单一性到复合化：中国公共管理研究的现实与未来》，《政治学研究》2018年第5期。

③ ⑦ ⑧ B11 B25 B27 罗梁波：《行政学基石范畴的谱系》，《中国行政管理》2019第1期。

④ 韦伯：《经济与社会》第2卷，阎克文译，上海：上海人民出版社，2010年。

⑤ 欧力同、张伟：《法兰克福学派研究》，重庆：重庆出版社，1993年。

⑥ 戴维·H·罗森布鲁姆、克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002年。

⑩ 实践偏向制度的支配，理论偏向管理主义;早期比较注重管理，后期更强调制度。

B12 奥尔森有类似的观点。形象地说，统治功能是掠夺之手，也是扶助之手，随着人类政治文明的进步，掠夺之手越来越隐蔽，强制性的东西也越来越制度化，制度的合法性与扶助之手就彰显得越来越重要。参见曼瑟·奥尔森：《国家的兴衰》，李增刚译，上海：上海人民出版社，2007年;曼瑟·奥尔森：《权力和繁荣》，苏长和等译，上海：上海世纪出版集团，2005年。

B13 韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，于晓等译，上海：上海三联书店，1987年，第143页。

B14 何哲：《科层官僚制的困境与人类新时代的行政体系构建》，《新视野》2018年第3期。

B15 布劳、梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪明、邱泽奇译，上海：学林出版社，2001年，第139页。

B16 参见Geertz， Clifford， Agricultural Involution：The Process of Ecological Change in Indonesia，Berkeley： University of California Press，1963;黃宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局，2000年。

B17 A.G. Frank，Capitalism and Underdevelopment in latin America，New York and London： Monthly Review Press，1969.

B18 登哈特：《公共组织理论》，项龙译，北京：华夏出版社，2002年，第163页。译文对照英文版略有改动。

B19 麦尔文·达布利克：《魔鬼、精神与大象——对公共行政学理论失败的反思》，颜昌武译，《甘肃行政学院学报》2014年第4期。

B20 马骏：《公共行政学的想象力》，《中国社会科学评价》2015年第1期。

B22 传统治理是价值支配技术，现代行政是形式支配技术。

B23 何哲：《网络社会时代的政府组织结构变革》，《甘肃行政学院学报》2015年第3期。

B24 罗梁波：《行政理性场景的演变格局：传统、现实与未来》，《学术月刊》2019年第5期。

B26 马亮、朱巍：《公共管理研究如何“接地气”》，《中国社会科学报》2016年11月23日，第7版。

B29 《学术研究细碎化倾向亟待纠偏》，《中国社会科学报》2014年5月27日，第A02版。

B30 乔耀章：《行政学美国化：理论支点及其引发的批评与启示》，《湘潭大学学报》2007年第5期。

B31 于小强、罗梁波：《新时代的公共管理学科转型——公共治理青年论坛岳麓山倡议》，《甘肃行政学院学报》2018年第5期。

（责任编辑：陈 果）