企业社会责任行政执法研究

赵旭东 裴任

〔摘要〕 对企业社会责任的行政执法不仅是必要的，而且有积极的功能与意义，其执法依据有宣示性规定、具体强制性规定、原则性强制规定以及软法规范。企业社会责任行政执法的机构设置上，应当秉持适度整合、部分分散的取向。同时，企业社会责任行政执法应当坚持社会获利衡量原则、市场失灵原则以及可持续发展原则。设置行政执法措施时，应当从各种措施的功效以及实践情况需要的角度出发，配套不同的制约措施、激励惩戒措施、引导措施，并坚持软法规范措施的非强制性。在行政程序统一立法缺失的当下环境中，应当以硬法规范与软法规范为分界，分别构建企业社会责任行政执法程序规范。在国家与社会相互作用的现代社会中，应当注意结合国家监督与社会监督，构建相应的信息傳递机制，使社会监督在发现违法行为后，可以方便、快捷、高效地转化为强有力的国家监督。

〔关键词〕 商法;行政法;企业社会责任;行政执法

〔中图分类号〕D912.112 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2020）01-0001-10

企业社会责任的思想出现于20世纪初期的美国，经历了近百年的争论后，形成了众说纷纭的理论，已经成为当今经济学、管理学、法学等学科研究的重要课题。在综合现有研究成果后，我们认为，企业社会责任是指企业作为社会一员，基于从社会所获得利益，对社会整体利益承担的体现了法律的目标和价值追求的责任。①企业社会责任的行政执法，则是行政执法主体按照法定程序与方式，将企业社会责任的相关规范落实为现实的社会责任承担的行政行为。

一、企业社会责任行政执法的必要性

企业社会责任的概念来源于西方国家，在西方国家中，市民社会的基础根深蒂固，企业的经营活动自主性强，同时法治基础比较完善，企业守法的程度也相对较高，因此，在企业承担社会责任的过程中，主要由企业自治，政府的干预与执法较少。在西方学界，也就更加强调企业社会责任中的道德责任②，有的观点甚至认为，由于官僚主义和信息不对称等原因，企业对社会责任的监管将造成治理与谈判的高昂成本，同时容易形成“天花板效应”，导致一些企业达到政府设定的监管标准后便不愿再承担责任，从而降低部分企业承担社会责任的标准。③在我国，尤其是民法学界，也有观点认为，企业社会责任主要是道德责任，应当由企业自主决定是否承担，政府应当尽量减少干预。

然而，笔者认为，此种观点放在西方社会中有其合理性，却脱离我国实际。在我国企业社会责任的实现中，由于履责动力机制与西方社会有很大差异，政府的行政执法恰恰是有必要的。

企业履行社会责任是企业可持续发展的内生性动力机制与外部强制的外在性动力机制综合作用的结果。④企业履行社会责任的内生性动力表现为企业文化、企业管理、企业所处经济环境以及社会发展阶段等因素综合孕育的社会责任意识，外在性动力机制表现为政府与社会等外部力量的强制机制。我国与西方在企业社会责任内外动力机制上的诸多差别，决定了社会责任行政执法的必要性。

1.我国企业承担社会责任的内生性动力不足

首先，企业的自觉自主是企业承担社会责任的内生性动力的基础。西方社会经历数百年的自由资本主义，依赖市场本身进行调节，国家长期扮演“夜警国家”的角色，不插手经济事务，直至20世纪30年代经济危机爆发后，才逐渐引入政府干预和调控，在这样的背景下，企业的自觉自主早已深入骨髓。而我国恰恰相反，从计划经济转型到市场经济不过几十年，政府的干预与调控对经济仍然有着巨大影响，企业的自觉性不足，没有承担责任的内生动力根基，仍然需要政府发挥作用，进行监管执法。

其次，在一个既定的社会形态中， 法律结构、政治结构、经济结构和社会结构等因素是交互影响、互相促进、互相钳制的。⑤企业承担社会责任的意识也与经济发展程度表现出正相关的关系。虽然如今西方企业承担社会责任较为积极，但是站在历史角度看，从西方资本主义经济早期，直至19世纪末20世纪初，企业基本都是扮演着一味追逐利润、忽视社会利益的角色。我国将长期处于社会主义初级阶段，企业的逐利性明显，承担社会责任的意识尚显薄弱，如果放任自由，其便可能堕入早中期资本主义社会企业的原始积累模式中。因此，我们需要发挥社会主义市场经济模式的优势，通过政府的监管执法，推动企业承担社会责任。

2.不成熟的市民社会难以独立发挥外在性动力机制的作用

市民社会与政府是外在性动力的主要来源。在西方，虽然并不强调企业社会责任中政府的行政执法，但是强大的市民社会提供了一种无形的压力，使得不愿意承担社会责任的企业受到市场排斥，难以实现盈利这一根本目的。这就完成了企业根本目的与社会责任的相互统一，创造了一种有效的替代性的“强制机制”，成为推动企业承担社会责任的主要外在动力，也即是说，实际上在西方国家是市民社会“强制企业承担社会责任”的。

反观我国，“强国家—弱社会”的社会形态短期内难以改变，市民社会虽然逐渐成熟，却仍显幼稚：首先，总体上我国非政府组织的发展还不够充分，现行体制对非政府组织的发展及其作用的发挥形成了一定的障碍。⑥甚至有人认为我国缺少真正意义上的非政府组织。⑦非政府组织存在的此种先天性不足，使其难以承担督促企业履行社会责任的重任。其次，消费者的社会责任消费意识薄弱，企业是否承担社会责任，对于消费者是否选择企业产品的影响不明显。例如在食品领域，实证研究表明，“消费者—企业”认同及利他价值观水平偏低阻碍了食品消费者的社会责任消费。⑧在此种状况下，我国还无法从需求端深刻影响企业社会责任的履行。再次，我国媒体在报道中通常注重社会导向，以维护社会稳定为主，即使是负面新闻，也多采取“负面新闻正面报道”的方式，以达到正面宣传作用，新闻媒体很少深入探查与揭露企业内部问题，难以发挥对企业履行社会责任的监督作用。以上的分析表明，在我国，市民社会对企业社会责任的替代性“强制机制”远未形成，难以成为外在性动力机制的主要方面，需要政府通过监管执法来发挥国家强制力。

同时，从历史和政治的角度看，政府对经济生活的干预也是我国必然的选择。蒋大兴教授认为，虽然在西方国家政企分开系自然天成的规则，但在我国历史上，向来是政治权力占据优势，国家能够动用公权力调控与干预商业活动，甚至直接参与经济生活，例如自古形成的专卖制度即使到了现代也得以延续而未发生根本转型，表现为烟草行业、能源行业的国家垄断。在我国，紧密型的官商关系……自然也会影响现代中国公司法的构造和实施，政府必将强烈参与公司运营，即使在制度上隔离了政府，在商事生活中也无法隔离政府。⑨同时也有学者指出，企业履行社会责任的背景在于，当前我们面临的是一个风险社会，此种社会环境会加大公司组织发展的社会成本，与其放任公司自由承担此种社会风险，政府不如将这种隐性的、不可预测的、未来出现的风险尽早地纳入其可以控制的范畴之内。⑩也即，如果企业逃避社会责任，最终可能在劳工、环境等诸多领域内遭受不可预测的社会风险的打击，影响企业长远的生存与发展，为了控制这一风险，需要政府的执法干预。

综上所述，我国企业走出计划经济仅数十年，并将长期处于社会主义初级阶段，企业逐利性明显却又未能与社会责任相统一，企业承担社会责任的自觉性缺失，内生动力机制难以发挥作用;同时，市民社会尚显幼稚，无法提供替代性的强制机制，提供外在动力的任务只能由政府来完成，可见，政府的行政执法是十分必要的。

二、企业社会责任行政执法的制度价值

企业社会责任横跨市场监管、劳动、环保等多个领域，涉及国有企业、上市公司等多种主体，企业社会责任规范的落实情况将在社会、经济等领域引起体系化的效应，笔者认为，企业社会责任的行政执法不仅有其必要性，更有其制度价值：

1.行政执法是落实企业社会责任相关规范的重要途径

行政执法是将书面的社会责任强制性规范以及存在于社会意识中的社会责任道德期望落实为现实的企业社会责任承担行为的重要途径。首先，企业社会责任的大量规范体现为国家的规范性文件，具体表现形式有法律、行政法规、地方性立法、政府规章等等。据统计，目前，80%的法律，90%的地方性立法，几乎所有的行政法规和规章，都由行政机关负责执行。B11还有学者指出，没有行政执法，就没有行政法律规范的实现，行政法律规范也就失去了生命。B12因此，只有通过行政执法，才能将书面的和社会意识中的两种社会责任强制性规范具体转化为现实的企业社会责任承担行为。姜明安教授指出，没有执法，立法调控社会关系的目的无从实现，行政执法机关通过制定行政规范性文件、进行法律解释，实施行政处理以及进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚等多种途径，将立法确定的准则、规范、基准、规则等适用于人们的实际社会生活，使法律文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行，在各种相应的社会关系的发生、进行、变更和消灭的过程中得到贯彻、实现。B13可见，行政执法在企业社会责任强制性规范的落实中，将起到不可替代的作用。其次，相当一部分企业社会责任规范属于道德规范性质，存在于社会道德期望中，虽然按照传统的观念，道德规范并非政府权力可以涉足的领域，不能通过行政执法来实现。但是必须指出，近年来出现了不具有国家强制性的软法规范此种新兴的规范形式B14，其通过自律和他律相结合的规制方式而不是通过国家强制力来规范人们的行为，不会将道德规范异化为受国家强制力约束的规范，但是确实能起到促进道德规范实现的作用。对于软法规范而言，其虽然不借助国家强制力来实现，但并不意味着不需要行政执法。姜明安教授指出，在公共管理领域，软法规范需要通过行政指导、行政合同等行政执法方式实现。B15可见，社会责任道德规范同样需要通过配套的软法规范的行政执法将其转化为现实的企业社会责任承担行为。综上，无论对于何种社会责任规范形式而言，都需要行政执法来加以落实。

2.行政执法是推动企业与社会经济绩效可持续增长的关键措施

在我国，企业存在一个普遍的误区，就是认为企业社会责任的承担是一种单方面无回报的付出，很少主动认识并承担社会责任B16，但是，这实际上导致企业承担了声誉损失、交易成本上升、人才流失等相对于承担社会责任的成本更大的隐性成本，最终影响企业的经济绩效。B17实证研究表明承担社会责任与企业经济绩效显著正相关B18，企业在履行社会责任的同时也会收获相应的利益，包括良好的企业形象、积极向上的企业文化、勤勉忠实的员工以及政府和社区的支持等，最终提高企业核心竞争力。因此，虽然企业履行社会责任在短期内或许会降低经济绩效，但将会为企业带来更多的利益，使企业长久受益。B19因此，如果行政执法充分发挥作用，让企业承担社会责任，则可以推动企业的经济绩效可持续增长。

同时，目前的研究结果也表明，推进企业履行社会责任，会对促进一个国家和地区的经济有着明显的正向效应。B20原因有两方面，一方面，如前所述，企业承担社会责任，有利于企业经济绩效的可持续增长，而企业是现代社会经济生活中的主要组织，对于社会经济发展有着十分重要的影响，个体企业经济绩效的可持续增长累加起来，就会促进整个国家和地区经济的可持续增长。另一方面，企业履行社会责任有利于我国企业在国际贸易中贸易摩擦的减少、产品质量的提高、核心竞争力的增强以及先进生产方式的采用，加强国际贸易的竞争优势，拓展国际市场。B21可见，企业社会责任的行政执法可以推动企业与社会经济绩效的可持续增长。

3.企业社会责任行政执法是提升政府治理水平，建立现代治理模式的有效方法

2013年9月，党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系与治理能力的现代化。有学者指出，现代化的国家治理是公共治理，不是少数人的事情，而是大家的事情，需要充分处理各个领域的主体关系。B22因此，国家治理能力的现代化中，必须将社会经济生活中的主要组织，也就是企业考虑在内。

传统的政府治理理论从结构论的角度出发，通过改革政府内部的组织结构来提升政府的治理水平，但是，结构论的思维来源于近代形而上学的思維，具有片面性。如果辩证地、科学地看待政府治理水平的提升路径，需要系统地考虑内部因素与外部因素，20世纪80年代兴起的新公共管理理论即体现了此种思维，从政府、市场以及社会三者互动的角度来看待政府体制的改革以及治理水平的提升。B23在推动企业实现社会责任的过程中，政府无法秉持威权政府的思维，而是必须充分考虑政府与企业以及社会的互动以及均衡，在这一过程中，政府的治理能力将得到提升。

三、企业社会责任行政执法的依据

企业社会责任的相关规定是行政执法的依据和基础，我们认为，企业社会责任的相关规定应当分为四个部分：

第一部分是宣示性、倡导性的条款。《中华人民共和国公司法》第五条规定就属于典型的宣示性倡导性条款。B24虽然行政机关不能直接依据此类条款进行执法，但是其能够成为行政机关执法过程中进行说理与教育的依据，并且能够为执法方向与重点提供指引。

第二部分是具体的强制规定。企业社会责任的具体强制规定，是现有法律针对企业社会责任所做出的具体的强制规定，表现为在消费者权益保护法等市场监管法、劳动法、环境法等现有法律中与企业社会责任相关的具体的强制性责任的规定，一般来讲，这些具体强制性规定构成企业承担社会责任的最低标准。比如《环境保护法》第六十条规定，环境保护主管部门对于超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，有权责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，有权责令其停业、关闭。该条规定便是企业社会责任的具体强制性规定，同时也是最低标准。这一类具体的强制规定可以直接成为社会责任行政执法的依据。

第三部分是原则性的强制规定。法律法规的具体规定不可能面面俱到，但是在某些未规定的情形下，又有对企业施加社会责任的需要。鉴于此，便需要原则性的规定发挥作用，既为此种责任的施加提供依据，保障社会利益，又对此种责任的施加予以限制，防止行政主体向企业滥施社会责任，比如《物权法》第四十二条和第四十四条的规定。B25这些条款就构成了企业社会责任的原则性强制条款。笔者认为，一方面，此种规定对于企业承担社会责任的条件来讲是原则性的，只有在具体法律规则适用穷尽时，此种原则性规定才作为执法依据，在法律有具体规定时，不能选择此种原则性规定作为执法依据。另一方面，此种原则性规定一旦成为执法依据，将向企业施加的就是强制性的社会责任。

第四部分是弱强制性条款。其是公众舆论对于企业承担社会责任的期望，此部分责任没有强制性，只能通过软法规范加以保障。“软法”则指那些效力结构未必完整、无须依靠国家强制力保障实施但能够产生社会实效的法律规范。B26比如在奖惩机制方面，表现为国家GB/T36000-2015标准、各行业协会内部标准、政府指导意见等规范。软法规范虽然没有国家强制力的约束，但是通过社会约束仍然可以产生某种意义上的强制力。B27如前所述，软法规范可以成为一些柔性的行政执法方式的依据，比如行政约谈、行政指导、行政协议等。

四、企业社会责任行政执法的制度设计

1. 企业社会责任行政执法的机构设置

企业社会责任横跨市场监管、环境保护、劳工保护等多个领域，因此目前并无统一的执法机构，而是由多个执法机构分别执法。在目前综合行政执法改革的背景下，有的学者提出，这种多重监管模式不利于对企业承担社会责任情况的高效监督，我国应当成立专门的组织机构负责社会责任的监管和评价。B28笔者对此不敢苟同，而是认为这牵涉到对企业社会责任行政执法机构设置的关键问题的探讨，也即模式选择问题，需要对各种模式的利弊逐一分析。

在企业社会责任行政执法的机构设置中，有三种可能的模式，第一种是将行政执法的权力整合至一个统一的行政执法机构，第二种是维持目前的多机构执法的模式，第三种是适度整合、部分分散的折中模式。

笔者认为，首先，第一种模式不值得赞同。在现代社会，行政执法是一门专业技术，社会生活日益复杂化的同时，对于行政执法知识与技能的需求也越来越专业化，相应地各部门之间的分工也越来越精细，如果不看专业性差异的大小，不论关联性的强弱，让执法队伍跨多个部门的专业领域执法，其实是难以实现的：一是执法的质量难以保证;二是在执法范围过宽、头绪过多的情形下，有限的执法资源只能向重大事项、重点任务倾斜，否则，将造成执法事项之间的偏颇不均，甚至还可能造成监管部门与执法机构职权的冲突。B29在2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，虽然明确进行了综合执法体制改革的部署，但也只是在市场监管领域、环保领域等部分领域内部进行整合，建立该领域中统一的监管部门及其指导下的行政执法队伍，对于跨领域跨部门的综合执法的态度仅仅是“继续探索”，说明我国跨领域、跨专业式的综合行政执法改革其实尚不成熟，更不能盲目套用到企业社会责任的行政执法中。

在实践中，盲目进行跨领域整合的案例也受到学界的质疑和批评。在2015年，四川省彭州市采取了“大综合、全覆盖、一支队伍管全部”的行政管理模式，建立彭州市综合行政执法局，集中行使全市除公安外25个部门的行政执法权。对此，许多学者提出，如何把握综合行政执法的整合与集中范围是一个重点问题。B30有的学者指出，行政执法的大综合可能导致执法的质量问题，也就是行政执法的专业性问题。B31有的学者认为，综合行政执法并不是万能的，不是“一综就灵”，如何建立程序限制，避免权力滥用，限制恣意专断和自由裁量是应当考虑的重要问题。B32可见，盲目整合并不可取。

其次，笔者也不赞同第二种模式，因为其不符合目前综合行政执法体制改革的趋势。当前的综合行政执法体制改革的推进确实有其合理性，过去我国行政执法主体的设置不尽合理，在环境保护、市场监管等诸多领域，存在着多个行政执法主体并行的现象，出现多头执法、重复执法、执法过多扰民和执法机构队伍膨胀、各执法机构权力与权威不足等问题。B33这些问题的严重性逐渐被认识到，引起了党和国家层面的重视，所以党的十八届三中全会才会提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”党和国家确定此种改革方向，说明执法机构的整合确实有其优势。具体而言，优势有三点：其一，體现为可以有效解决之前存在的权力分散、多头执法等问题;其二，在行政执法权集中后，对行政执法行为的制约监督也会有所增强;其三，还可以压缩编制、精简效能，有效降低行政执法成本。B34笔者认为，没有理由认为目前企业社会责任行政执法分散式的机构设置是尽善尽美的，完全可能存在同质化的问题，因此，在企业社会责任领域执法机构的设置中，也不能完全否定机构整合的需要，故第二种模式并不可取。

综上所述，在企业社会责任的行政执法机构的设置中，无论是盲目整合还是维持现状都是不可取的。笔者认为，应当依据科学的标准进行适度的整合，而是否进行整合的标准，笔者认为可以分为两方面，第一个标准是专业性。对企业社会责任领域的一些发生频率高、专业技术要求低、检验检测技术支持难度小的行政执法事项，可以进行整合与集中，但是对一些技术性强、专业要求高的事项，则应当保留在整合范围之外，否则将影响执法质量。B35第二个标准是关联性，对于执法环境相近，执法环节类似、执法问题相关的领域，将相关执法机构进行整合，一方面避免多头执法、重复执法等弊端，另一方面也不会造成盲目跨专业执法带来的问题。

2. 企业社会责任行政执法的重要原则

企业社会责任的行政执法中，需要以严密的原则网络限制行政执法的权力，避免行政主体滥用企业社会责任的规定侵犯企业的合法权益。

笔者认为，在企业社会责任的行政执法中，需要遵循行政执法的六项基本原则，无须赘述。而结合企业社会责任执法的特殊性，还需要坚持以下几项原则：

第一，社会获利衡量原则。在行政主体向企业施加社会责任时，应当考虑的一个重要因素是企业从社会获得利益的多少。企业社会责任是企业做为社会的一员，承担的社会责任应当与其从社会获得的利益呈正相关关系，如果一家企业从社会获益甚少，则不可能要求其承担很高的社会责任。例如，在中小企业的社会责任问题上，有学者指出，我国的优质资源大多倾斜于大型企业，中小企业所获得的优质资源少，还存在“融资难”等显著问题，经济实力有限，由于中小企业从社会获利较少，如果不加区分地让其承担与大型企业同质化的社会责任，不仅有失公允，还会阻碍中小企业的发展。

第二，市场失灵原则。在理想的情况下，市场机制能够实现资源的最优配置。但在现实中由于存在公共产品或服务、存在外部性等原因，市场机制无法有效配置资源或导致资源配置的低效率，这种情况称之为“市场失灵”。企业是市场的主体，企业的经济行为是在市场的大背景下发生的，而政府向企业施加社会责任，很多时候也是在干预企业的经济活动，因此就会有政府调控介入时机的问题。十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，所以发展社会主义市场经济的前提是，必须尊重市场的决定性地位，只有在市场失灵的情况下，行政调控才有理由介入，如果行政主体贸然介入，虽然短期内会有一定效果，但是从长期来看，就妨碍市场自发调节，危害是巨大的。在企业社会责任语境下，如果市场本身能够促使企业承担社会责任，那么政府就应当尽量减少执法干预。

第三，可持续发展原则。企业社会责任本身与可持续发展有着深刻联系，其不仅关乎企业本身的可持续发展，也关乎整个社会经济的可持续发展。有学者甚至认为，企业社会责任是政府和市场之外推动可持续发展的第三种力量。B36在过去以经济建设为中心的时代背景下，对GDP增长的追求、过于强调经济增长指标的官员考核机制等，使经济职能日益成为地方政府及官员的主要职能职责，在企业社会责任的行政执法中，常常将社会责任当成GDP增长的外部成本而加以抛弃。B37因此，在企业社会责任的执法中，执法机构必须秉持可持续发展的理念，抛弃唯经济绩效至上的短视眼光，综合考量眼前利益与长远利益。

3.企业社会责任行政执法的措施

企业社会责任行政执法的措施纷繁复杂，不可胜数，但是，从不同的角度观察便可以看到不同的执法需要，从而得出立法过程中的不同规律。

首先，结合措施特点与实践需要加以分析，笔者认为应当分为三种不同的情况进行执法措施的配置：

第一，在牵涉到社会公共安全的社会责任底线问题上，应当配置强有力的约束和制裁措施，并对此加以宣传引导，预防与制裁逃避社会责任的行为。比如在食品安全领域，应当通过食品生产的行政许可，进行事前的监督管理设置，在事中与事后，应当配置行政強制措施、行政命令、行政处罚等多种强有力的措施，方便市场监管部门查处企业侵害消费者合法权益的违法行为。此外，公安机关有权直接强制执行拘留处罚，人民法院可以直接强制执行各种行政行为。同时，政府应当对企业触碰社会责任底线应当承担的后果进行充分的宣传，发挥一般预防功能，尽量消灭潜在的违法可能。

第二，在普通的企业社会责任问题上，应当采取约束和制裁措施、激励惩戒措施与引导措施齐头并进的方法，其中的约束和制裁措施仍然带有国家强制力因素，但是应当较为轻微;激励惩戒措施虽然不具有国家强制性，但是通过经济上的激励与惩戒，仍然能获得一定程度的约束力，比如政府为履行社会责任较好的企业减免税赋、在政府采购中给予优待等等;引导措施方面，仍然需要舆论工具与宣传工具的充分运用，但是除了宣传违法应当承担的责任外，还需要强调承担社会责任的益处，比如可以为企业带来长远利益，可以获得政府的支持措施等等。

第三，在道德规范为主的企业社会责任领域，不应当再设置国家强制性的制约措施，而应当充分运用激励惩戒措施、引导措施，营造良好的社会风气，并使企业承担高标准社会责任的行为与其营利目标相统一，从而有效地激励、引导企业，使其自觉承担较高的社会责任。

其次，从硬法规范执法措施与软法规范执法措施对比观察的角度分析，应当认为，软法规范中必须坚持执法措施的非国家强制性。企业社会责任的硬法规范的执法措施包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政命令、行政征收征用和补偿等等，都具有国家强制力因素。与此相反，软法规范执法的本质在于，不可以动用国家强制力来约束当事人履行。鉴于此，在软法规范行政执法措施的立法选择上，应当防范行政机关运用国家强制力的惯性思维，从而为软法规范的执法过程中当事人的自愿性提供充分保障。与软法规范的执法相对应的执法方式主要是行政协议、行政指导、行政奖励、行政确认、行政约谈等带有一定柔性的方式。

4.企业社会责任行政执法的程序

我国行政执法程序规定的特色在于没有制定统一的行政程序法，而是进行“零售式立法”，制定单行的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，并各自在其中规定相应的执法程序，将行政执法程序与一个个的行政执法方式绑定在一起。客观地说，在前述“三大法”出台后，行政处罚、行政许可与行政强制行为受到了较为有效的程序限制。然而此种“零售式立法”的弊端也是明显的，按照最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的规定，已经确定名称的行政执法方式就多达27种，目前的“三大法”只规范了3种，远远不能满足多样的行政执法方式的规范需求。在“三大法”未能涵盖的部分，部门执法更多依赖部门管理立法、地方立法、其他规范性文件等，而这些文件管理性色彩强，对行政相对人的权利保障不足，行政执法中容易出现侵害相对人权益的现象。B38此外，还有大量的执法活动处于无法可依、没有程序限制的状态，更是为行政主体滥用执法权力留下了空间。

在企业社会责任行政执法领域，如前所述，企业社会责任横跨多个领域，面临多样化的情况，需要的执法方式也同样具有多样性，除了行政处罚、行政许可、行政强制之外，还包括行政命令、行政征收征用和补偿、行政协议、行政奖励、行政确认等等多种方式。在统一的行政程序法缺失、三大法涵盖范围不足的情形下，在企业社会责任立法中对于行政执法的程序进行一定的规范是有必要的。

笔者认为，在企业社会责任立法中，对于缺乏程序规范的行政执法方式，根据其执法特点以及对相对人权利义务影响程度的不同，应当分硬法规范的执法与软法规范的执法两个方面设置程序限制：

首先是硬法规范执法的程序限制。硬法规范的执法以国家强制力为保障，直接影响相对人的权利义务，具有侵害当事人权益的较大可能，需要设置如下严格的程序限制：

第一，告知程序。执法机构在采取某种执法方式、要求企业承担社会责任之前，应当告知企业该行为的内容，包括时间、地点、主要过程、事实依据与法律依据以及企业享有的权利。告知程序的意义在于：首先，避免对企业实施不测的打击，让企业享有主观能动性，如果行政主体即将采取的执法方式违法，企业有提前采取救济措施的可能。如果没有提前告知程序，企业便无法事先阻止违法的行政行为，只能事后救济，到那时企业可能已经不复存在或者已经遭受难以挽回的损失。其次，告知程序使得企业可以早做准备，制定预案，安排调整生产经营，减少执法对正常的经济活动的影响。这同时也方便企业配合行政主体执法，积极承担社会责任。

第二，听取陈述与申辩程序。当企业认为行政主体做出的行政决定以及即将采取的行政执法措施不当，应当享有陈述与申辩的权利，执法机构应当认真听取，视情况予以采纳。听取陈述与申辩程序与告知制度相辅相成，紧密衔接，方便企业提前纠正行政主体的错误，尽量减少违法行政行为的发生。

第三，听证程序。在现代行政程序中，听证是重要的环节。对于涉及相对人重大利益的执法行为，经相对人申请，应当召开听证会。B39此外，应当建立案卷排他原则，行政主体的决定只能以听证笔录为依据，不能以听证笔录之外当事人不知晓和未经论证的事实作为依据B40，以避免“听而不证”，使听证制度名存实亡。

第四，决定并送达程序。在采取执法行为前，行政主体必须做出书面决定，书面决定上应当说明采取执法行为的理由等，然后该书面形式应当送达企业，方便企业以此为依据申请行政复议或提起行政诉讼，通过司法途径救济自身权利，也使得企业更愿意配合执法机构的执法。

第五，记录程序。执法机构在企业社会责任执法的过程中，对于影响企业的权利义务的行为，必须详细记录，并根据要求取得相对人或者见证人的签字，留存作为证据。

第六，紧急程序。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等紧急状态下，执法机构采取的执法手段以紧急处置为主要特征，以最大限度地维护社会公共利益为主要目标，公权力的行使具有优先性，可以根据需要调配各种社会资源，而公民的权利空间受到一定的限制，只有生命权、健康权等最低限度的权利保障不受突破。B41在紧急程序中，要求执法主体严格地履行上述听证等程序并不现实，甚至与社会公共利益背道而驰，因此，根据应对紧急状态的需要，应当授权执法机构灵活确定执法行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。但是，在采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。B42此外，如果可能，事后应当补全相关手续。

其次是软法规范执法的程序限制。学界一般认为，软法总的来说是不具有法律约束力但可能产生实际效果的行为规则。B43可见，软法规范执法的本质特点在于，不可以动用国家强制力来约束当事人。鉴于此，在软法规范行政执法程序的设计中，应当充分防范行政机关运用国家强制力的惯性思维，保障软法规范的执法过程中当事人的自愿性，这是软法规范执法程序设计的基点。

第一，告知程序。在企业社会责任软法规范执法的过程中，无论是约谈、指导还是协商等，必须告知企业相应的时间、地点、主要内容、事实依据与法律依据，以便企业进行内部协商、制定谈判计划、准备相关资料等。如果没有告知程序，企业可能会在毫无准备的情况下接受约谈、指导或者进行协商，而执法机构则有时间做充分的准备，掌握优势地位，企业的自愿性实际上将受到侵犯。

第二，书面通知送达程序。执法主体在软法规范的执法中可能违法动用国家强制力，企业可能存在寻求救济的需要，因此应当要求执法主体将相关执法行为的通知以书面形式送达企业，其中应当列明依据和理由等，日后企业可以凭此通知申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三，相对人未受强迫书面确认程序。该程序的核心是，在企业社会责任软法规范的执法中，应当请企业的法定代表人或者其他有权人员做出书面确认，确认该企业没有受到国家强制力的强迫。如果该企业在软法规范的执法中受到了國家强制力的强迫，企业的法定代表人等人员有权拒绝做出确认。在之后的行政诉讼中，如果行政机关无法提供该确认文件，人民法院即应当认定行政机关违法使用强制手段执行软法规范，从而做出对其不利判决。

之所以要针对软法规范设置这样一项程序，就是要充分保证软法规范与硬法规范之间国家强制力的界限不被随意突破，这一点也与企业社会责任中软法规范的主要功能相适应。在企业社会责任的行政执法中，软法规范主要用于促进道德义务的履行，道德义务的履行本就不能施加法律上的强制性，否则就成了法律义务，因此在软法规范的执法中必须采取措施保证当事人的自愿。

与软法规范的执法相对应的执法方式主要是行政协议、行政指导、行政奖励、行政确认、行政约谈等带有一定柔性的方式，这些行政执法方式基本都缺乏相关程序规范，确实存在行政主体违法施加国家强制力的可能。在采取这些执法方式时，适用软法执法的自愿性书面确认程序具有更重要的意义。举例而言，现在行政约谈这种执法方式越来越被执法机构所推崇，在企业社会责任的执法中也不例外，市场监管、环境保护等领域纷纷引入约谈制度，例如发改委因涨价现象约谈日化企业、全国各地网信办约谈问题网站、成都市交通委及公安局约谈网约车企业等等。B44行政约谈不仅适用于硬法规范的执法，也天然地契合软法规范执法的需要，然而行政约谈制度缺乏程序规范，而我国执法机关又有威慑行政的惯性思维，难以避免在软法规范执法的行政约谈中动用国家强制力加以强迫和威胁，此时书面确认程序就能够发挥功效，因为执法机构约谈企业相关人员后，必须请企业相关人员出具书面确认，确认其没有受到强迫或者威胁。如果企业相关人员认为确实存在强迫或者威胁，就可以拒绝出具确认，之后如果因此受到侵害，可以凭约谈通知申请行政复议或者提起行政诉讼。

第四，信息公开程序。在软法规范的行政执法中，除非涉及商业秘密等信息，应当将政府的执法措施、相关企业承担社会责任的表现等向社会加以公开。在软法规范的执法中，信息公开程序具有两方面的意义。一方面，有利于公众监督执法，公众获取相关信息后，可以对政府采取的执法措施的合理性加以评判，形成舆论压力等;另一方面，可以起到激励惩戒作用，将社会责任履行较好的企业加以公示，以提高其声誉，无形中提升其业绩，从而促进其继续积极承担社会责任;将社会责任履行不好的企业加以公示，是一种柔性的惩戒，公众的道德评判与舆论压力会促使企业改变行为，更多地承担社会责任。

5.企业社会责任行政执法的监督

执法主体有滥用权力的倾向，因此监督机制是行政执法机制中不可缺少的环节。为避免或者及时阻止执法主体违法、不当的行政执法，需要行政执法事前和事中监督机制发挥作用。而在违法、不当行政行为已经发生、企业的权益已经受到侵害之后，则需要事后监督机制，来发现和纠正行政机关的错误行为;同时，事后监督机制又可以对遭受损害的企业或者其他行政相对人予以救济，因而同时也是救济机制。事前、事中、事后的监督机制，共同构成了广义的行政执法监督体系。

在行政执法监督主体上，不仅各级人民代表大会、人民法院、人民检察院、监察委、政府等国家机关可以监督，而且政党、社会团体、社会组织、新闻舆论媒体、公民个人都依法享有监督权。

在行政执法监督的方式上，以是否带有国家强制力为标准，可以分为两类，即国家监督和社会监督。监察委的监察、权力机关的监督、复议机关的复议、司法机关的司法审查、行政机关内部的考核评价等等监督方式，都带有国家公权力性质，其形式包括审查、调查、留置、质询、罢免、决定、裁定、判决等，属于国家监督。政党、社会团体、社会组织、新闻舆论媒体以及人民群众对于行政机关的执法进行的批评、建议、申诉、控告、检举等，都没有国家强制力，属于社会监督。B45

国家监督虽然有强制力，但国家的力量无法深入到社会的每一个角落，企业社会责任行政执法中的违法行为，单凭国家的力量难以发现，只能依赖于社会监督提供信息来源。社会监督本身虽然没有国家强制力，但是社会成员是社会的基础，其数量众多、范围广泛、层级多样，而且，企业或者其他行政相对人也是在社会成员之中的，所以，在企业社会责任的行政执法中，只要执法机构在进行了违法或者不当的执法行为，就会立刻被社会监督力量发现，此时需要构建顺畅高效的民意反映通道、方便快捷的行政复议受理机制与行政诉讼立案机制，使社会监督力量可以积极、快速、及时地将信息传递给国家监督机关，并转化为有强制力的国家监督，从而对违法、不当的执法行为进行有效制裁，同时也对相对人的合法利益予以补偿。

综上所述，国家监督与社会监督各有优势，也各有局限，构建二者相互协作的机制，便可以最大限度地发挥企业社会责任行政执法监督的效果，及时发现和解决违法执法行为。

五、开放式结论：企业社会责任行政执法中的挑战

在前文中，笔者充分论述了社会责任行政执法的必要性、功能与意义，尝试进行了执法依据、机构设置、执法原则、执法措施、执法程序以及执法监督的体系构建。

最后，笔者想要提出的是，在法律的任何适用中，都可能存在疑难问题，而疑难问题的深处通常存在一种挑战——利益衡量。进行企业社会责任的行政执法，直接目的是落实企业社会责任，根本目的是维护社会公共利益。然而，不能忽视的是，社会内部存在着多种冲突的价值与利益，一方面这导致真正的公共利益可能难以识别，所谓维护公共利益的行为实质上可能损害了真正的公共利益，另一方面公共利益的维护往往以少数利益的损害为代价，其是否具有正当性，本身存在着功利主义与自由主义等学派长期的争议。可见，企业社会责任是一个多重目标相冲突的体系，在进行企业社会责任的行政执法，落实企业社会责任的过程中，需要结合社会的具体情况，进行多重目标的判断与取舍，这对于执法机构而言，无疑有一定的挑战性，故企业社会责任的行政执法仍然任重道远。

① 对于作为本文研究基础的企业社会责任概念的界定，请参见笔者主持的2016年度国家社会科学基金重大项目“中国企业社会责任重大问题立法研究”（16ZDA067）的其他阶段性研究成果。

② B20 B23 王丹：《政府推进企业社会责任机制研究》，华东政法大學博士学位论文，2009年，第52、46、46页。

③ B37 杨春方：《“企业社会责任缺失”的生成机制及治理研究——资源基础与背景依赖的视角》，《生产力研究》2015年第1期。

④ 翟啸林：《中国企业社会责任立法问题研究——基于企业二元目标的统一》，北京：中国经济出版社，2015年，第19-20页。

⑤ ⑨ 蒋大兴：《公司法的政治约束——一种政治解释的路径》，《吉林大学社会科学学报》2009年第5期。

⑥ 王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，《中国非营利评论》2007年第1期。

⑦ 王婷：《浅谈我国非政府组织志愿失灵》，《中国集体经济》2018年第30期。

⑧ 代文彬、慕静、周欢：《中国城市食品消费者的社会责任消费——基于消费者权利的视角》，《商业研究》2019年第2期。

⑩ 刘斌：《风险社会下公司法功能的政治约束与风险防范——一个政治解释的框架》，《湖北行政学院学报》2013年第1期。

B11 宋大涵、青锋：《行政执法教程》，北京：中国法制出版社，2011年，第1页。

B12 夏云峰：《普通行政执法学》，北京：中国法制出版社，2018年，第1页。

B13 B45 姜明安主编：《行政执法研究》，北京：北京大学出版社，2004年，第15-22、229-230页。

B14 B27 姜明安：《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》2006年第2期。

B15 姜明安：《完善软法机制，推进公共治理创新》，《中国法学》2010年第5期。

B16 张昊苏：《对企业社会责任和企业经济绩效的关系分析》，《商场现代化》2018年第4期。

B17 王垒、刘新民、崔宁：《创业企业社会责任会拖累其经济后果吗？——来自终极控制视角的实证研究》，《商业研究》2014年12期。

B18 吴启涛、李小娜、王卓凡：《山东上市公司社会责任与经济绩效相关性实证研究》，《东方论坛》2018年第5期。

B19 赵继红：《企业社会责任与企业绩效的关系分析》，《中国商贸》2012年第5期。

B21 顾文忠：《企业社会责任对我国对外贸易的影响》，南开大学博士学位论文，2012年，第48页。

B22 辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》，《理论探讨》2014年第2期。

B24 参见《公司法》第五条，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。

B25 参见《物权法》第四十二条，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”;《物权法》第四十四条，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产”。

B26 罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国實践》，《中国法学》2006年第2期。

B28 宋迎法、施卓君：《论政府与企业协同履行社会责任的关系与作用》，《湖南行政学院学报》2015年第4期。

B29 B35 王龙国：《推进综合行政执法体制改革的几点思考》，《机构与行政》2016年第5期。

B30 王龙国：《推进综合行政执法体制改革的几点思考》，《机构与行政》2016年第5期;张立学、任芳芳：《综合行政执法体制改革路径探究》，《中国机构改革与管理》2017年第12期。

B31 刘勋：《综合行政执法勿忘专业性》，《法制日报》2015年9月12日。

B32 左崇年：《“综合行政执法”并非“一综就灵”》，《中国商报》2015年09月1日。

B33 参见郑雯尹：《行政管理体制改革中的多头执法现象反思》，《现代经济信息》2018年第16期，第319页;王灿发：《我国生态环境执法的主要制约因素以及破解之道》，《中国机构改革与管理》2019年第1期，第20页;林丽鹏：《解决职能交叉、多头执法、互相推诿等难题 统一市场监管 添活力增便利》，《中国价格监管与反垄断》2018年第5期，第14页;丁玉海：《深化行政体制改革的路径选择》，《大连干部学刊》2014年第12期，第11页。

B34 张立学、任芳芳：《综合行政执法体制改革路径探究》，《中国机构改革与管理》2017年第12期。

B36 刘长喜：《利益相关者、社会契约与企业社会责任——一个新的分析框架及其应用》，复旦大学博士学位论文，2005年，第70-79页。

B38 王万华：《完善行政执法程序立法的几个问题》，《行政法学研究》2015年第4期。

B39 此处对于听证程序的设置参考了2002年姜明安教授执笔的《行政程序法（试拟稿）》第四章第四节的规定。

B40 何晓垒：《论案卷排他原则在我国行政处罚听证笔录中的适用》，《纳税》2017年第13期。

B41 林兴乐：《我国行政紧急程序之立法完善》，《河南工程学院学报》（社会科学版）2013年第6期。

B42 此处对于紧急程序的设置参考了2008年《湖南行政程序规定（2018年修改）》第五章第五节的规定。

B43 罗豪才、毕洪海：《通过软法的治理》，《法学家》2006年第1期。

B44 朱新力、李芹：《行政约谈的功能定位与制度构建》，《国家行政学院学报》2018年第4期。

（责任编辑：周中举）