我国环境规制的减排效应研究

武 艺

(中国电建贵阳勘测设计研究院有限公司，贵阳 550081)

一、引言与文献综述

生态环境有很强的外部性，需要严格的环境规制。从中国生态环境保护的实践来看，2006年第六次全国环保大会曾对环境规制有过较为清晰的划分，并提出要实现环保工作的“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。也就是说，可以将环境规制细分成行政手段、法律手段、经济手段和技术手段。此后，中国逐步强化实施最严格的生态环境保护制度，大体遵循以下原则：在行政手段上，重视环保督察、督查、约谈等，进一步落实地方政府的环保主体责任；在法律手段上，强化环境法治建设，进一步强化排污者污染治理主体责任；在经济手段上，实施“费改税”，进一步发挥环境经济政策的资源配置优化作用；在技术手段上，无论是环保公益性行业科研专项、水体污染控制与治理科技重大专项等科研投入，还是新的节能环保技术的引进，都在助推治污减排。

随着生态环境保护的深入，环境规制的实践越来越丰富，对环境规制减排效果的认识也越来越深刻，人们日益认识到：并不是环境规制强度越大越好，不同环境规制手段的减排效果是不尽相同的。例如，Frondel et al.(2007)认为，行政手段有利于末端治理，但对清洁生产或过程控制的作用不大[1]。王书斌和徐盈之(2015)实证研究认为，环境规制不同手段(如环境行政管制、环境经济规制)的雾霾脱钩路径有所不同，而且环境经济规制强度的提高也会减弱其雾霾脱钩效应[2]。石庆玲等(2016)实证研究认为，行政手段可以在短期内营造“政治性蓝天”，但可能会付出报复性污染代价，并不能实质性改善生态环境质量[3]。冯严超和王晓红(2018)则认为，不同环境规制与中国循环经济绩效都存在倒U型非线型关系，也就是环境规制并不是强度越大越好[4]。当然，环境规制减排效果的实证研究结果并不完全一致，原因之一是环境规制并没有完全一致的分类和度量(彭海珍和任荣明，2003)[5]，还有可能是因为地方政府的环境规制手段选择或偏好没有对症下药，环境规制强度的政策设计存在“过犹不及”，没有考虑地区的差异性，没有考虑环境规制手段的差异性，没有考虑地方政府生态环保行为的差异性或异质性，也就是生态环境保护领域还没有做到分区施策、分区管治。

基于此，本研究利用1996—2014年中国30个省份的平衡面板数据，基于第六次全国环保大会对我国环保工作的基本要求，从行政、法律、经济、技术四个方面检验了环境规制手段的减排效果及其变动趋势。与现有研究相比，本文的边际贡献是：考虑环境规制手段的差异性，从中国生态环境保护实践入手，实证检验环境规制不同手段的减排效果，为推动生态环境治理体系和治理能力现代化提供经验指引。

二、研究设计

(一)模型设定与变量定义

借鉴已有研究(李永友和沈坤荣，2008)[6]构建如下模型，以检验不同环境规制手段对环境污染的影响。

Polluit+α0+α1Adminit+α2Legisit+α3Econit+α

其中，因变量为环境污染(Pollu)，分别采用该地区的工业二氧化硫(SO2)排放量和工业化学需氧量(COD)排放量表征(单位：万吨)。

自变量为环境规制，从行政手段(Admin)、法律手段(Legis)、经济手段(Econ)、技术手段(Tech)四个方面予以刻画。行政手段主要是指依靠行政组织，运用行政措施，按照行政的方式处理环境问题。环境行政处罚是比较典型的行政手段之一，是由环保行政机关根据相关环境法规对环境违法行为作出的行政制裁措施，处罚的具体形式包括罚款、责令停产等。但在缺乏足够机制的情形下，地方政府往往会在衡量收益与成本的基础上对环境规制进行选择性执行(潘峰等，2015)[7]，而由环保部门主导的环境行政处罚受到的影响则更大(严厚福，2011)[8]。很大程度上，环境行政处罚的数量越多，意味着政府部门通过行政力量约束环境违规行为的程度也越大(黄寿峰，2016)[9]。因此，本文采用各地实施的环境行政处罚案件数表征行政手段(单位：件)。

法律手段的实施有赖于完善的法制建设，比较典型的是地方政府颁布的环保法规与行政规章。此外，作为评判环保技术工作、考核污染防治效果的重要依据，环境标准同样具有法律效力。已有研究中，以上三种形式均被大量学者接受并用于表征地区环境规制中与法律相关的行为(黄清子等，2016；刘萍萍，2016)[10][11]。环境规制法律手段的建设是逐步完善、层层累计的过程，对某一年份而言，法律手段的度量应是以往所有年份相关工作的有效累积。但在实际收集数据中发现，《中国环境年鉴》(1997—2015)中的大部分年份只披露了“当年颁布的环保法律(或行政规章)”，由于部分新旧法规间存在替代关系，简单的加总并不能真实反映每一年份中法律手段的实际情况。相比而言，绝大部分年份同时披露了“(当年)颁布地方环境标准”与“累计颁布地方环境标准”，因此，本文采用各地累积颁布的地方环境标准数表征法律手段(单位：件)。(1)自2001年起的《中国环境年鉴》均披露了“累计颁布环境标准”，而以前则披露“(当年)颁布环境标准”。因此，本文通过倒推还原的方式确定1996—2000年累计颁布的环境标准数量。

经济手段是依据客观市场规律，通过经济刺激措施来对环境经济活动进行调节的政策措施。排污收费制度是我国主要环境规制中最具经济特色的手段，其核心思想是将企业对环境造成的负外部性内化为企业成本，进而影响企业环境行为。除去本身对企业污染行为成本化的制度设计，征收的排污费还会由环保部门进行进一步管理投资，用于改善环境质量。同时，排污费也是我国少有的纳入财政预算内的收费，具有转移支付的作用。2018年，《环境保护税法》正式实施，其中，由排污费演变来的环境保护税进一步加强了对资源配置的优化作用。本文采用实际征收排污费总额表征(单位：万元)。

我国的环境治理工作正逐步从末端治理向源头防止转变，相应地，技术手段对环境改善的意义也不仅局限于污染的处理中。具体而言，能源效率、生产工艺、原材料投入结构、最终需求结构等方面的改善都与技术手段的应用紧密相关。因此，为了衡量地区整体技术水平的高低，本文采用高校与科研机构R&D课题数表征技术手段(单位：个)。

控制变量的选取从地区发展水平、经济结构、能源消费及外商直接投资四个方面选择相应指标。具体而言：经济水平(Gdp)，采用各地人均国民生产总值(GDP)表征(单位：万元/人)；经济结构(Struc)，采用第二产业与第三产业增加值的比值表征(单位：1)；能源消费(Energy)，采用各地区能源消耗总量表征(单位：吨标准煤)；外商直接投资(Fdi)，采用外商投资企业投资总额表征(单位：百万美元)。

(二)计量方法选择

考虑到因变量与自变量之间可能存在由互为因果而引起的内生性问题，例如，环境规制可能会抑制污染排放，但污染排放会刺激公众反应，推动政府加强环境规制，也就是环境规制有可能反过来促使地方政府加强环境规制。以滞后一期的内生变量和全部外生变量作为工具变量，并采用两阶段最小二乘(2SLS)的方法进行回归分析。此外，考虑到所采用的面板数据，在不同时间、地理禀赋等因素的影响下，估计结果可能出现偏误，因此在回归分析时对年份效应和个体效应加以控制。

(三)数据来源与说明

选择中国30个省份(不包括香港、澳门、台湾和西藏)作为研究样本，时间跨度为1996—2014年，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》《中国环境年鉴》和《中国能源年鉴》。此外，针对少量缺失值采用直线插值法进行补全处理。

三、回归结果

(一)描述性统计

表1报告了主要变量的描述性统计，可以看出，环境规制手段存在显著的区域差异，计算四种环境规制手段的变异系数，法律手段的差异程度最大，其次是行政手段，经济手段和技术手段的差异程度较小，这个较大的区域差异是否会引起污染差异需要进一步验证。

表1 描述性统计

(二)回归结果

对于模型进行估计，结果见下页表2。从全样本的回归来看，无论以工业SO2排放量或工业COD排放量表征环境污染，法律手段和技术手段的估计系数均显著为负，行政手段和经济手段的估计系数均不显著。这说明法律手段、技术手段能够显著抑制污染排放，而行政手段、经济手段的减排效果尚不显著。就行政手段而言，其治理效果，尤其是长期治理效果备受质疑。在财政分权下，许多研究证实正是地方政府的不作为而导致了环境污染(刘建民等，2015)[12]，而且，迫于强大的外部压力和严峻的环境形势，地方政府又不得不加大环境保护领域的行政手段，如此的行政命令即使在短期内有立竿见影的效果，但长期来看并不能有效抑制污染排放。就法律手段而言，其是众多环境规制手段中最具强制效力，也是社会各主体共同认可、争议最少的环境规制手段。尽管一些研究对环境法制的减排效果尚存质疑，认为“环境法律既无大错也无大用”(汪劲，2012)[13]，环境立法本身并不能有效抑制环境污染的作用。但是，随着环境立法的逐渐完善和环境执法的日趋严格，完善的环境法治应该能够有助于治污减排。就经济手段而言，其政策类型较多，实证并没有一致的结论，不过，关于排污费的一些实证研究并不认为其有显著的减排效果(牛海鹏等，2012)[14]，这可能与排污费的实际征收相关。根据最新颁布的《排污费征收标准管理办法》，中国目前的排污收费仍施行以征收超标排污费为主，以征收非超标排污费为辅的收费体制，即“总量控制，超标处罚”。在这一现实约束下，排污收费制度并不能很好地控制总体污染排放，也无法满足环境治理支出的需要。就技术手段而言，绝大多数实证认为技术进步有利于治污减排，毕竟，源头治理、过程控制与末端治理有所不同，技术进步能在最大程度上抑制污染增量，削减污染存量(孙军和高彦彦，2014)[15]。

表2 回归结果

注：*、**、***分别表示回归系数在0.1、0.05、0.01的水平上显著，括号中的数字表示T值，常数项的估计系数略

以第六次全国环保大会(2006年)为时间节点，将总样本按2006年前十年和后十年分成两个子样本分别进行回归分析。对估计系数进行标准化处理，回归结果见表2。由于北京市拥有众多高校及科研机构，所以使用R&D课题数表征技术手段时，北京会显著高于其他所有地区，因此在会后(第六次全国环保大会)样本的回归时剔除北京这一极端值。从会前、会后样本的回归结果来看，行政手段在会前有减排效果，会后其减排效果不再显著；法律手段和技术手段在会前的减排效果不显著，会后却存在显著的减排效果；经济手段则在会前、会后都没有显著的减排效果。当然，出于研究的需要，对行政手段、法律手段、经济手段、技术手段分别选取不同变量予以指代，并将其减排效果予以分割，忽视了不同规制手段之间的相互影响。

控制变量的回归结果中，经济水平与污染排放并没有显著的、一致的关系。通常认为，随着经济水平的提升，污染排放最终会下降，这是因为环境EKC对经济水平和污染排放是基于长周期的假设，而面向短周期的数据实证并没有取得一致的结论。从全样本回归来看，经济结构、能源消费、外商直接投资对工业SO2排放量和工业COD排放量的影响不尽相同，不过，能源消费与工业SO2排放量显著相关，但对工业COD排放量不显著，这说明中国的能源消费可能对于水体污染中的COD排放出现了脱钩现象，也就是说，在燃煤消费仍占很大比例的情况下，能源利用率低下仍是当下大气污染防治的重要短板。此外，外商直接投资的估计系数对不同污染物同样具有差异，对工业SO2排放量显著为负，而对工业COD排放量显著为正。这可能是因为外商企业拥有更高的能源利用效率，技术溢出提高了周围企业的能源效率。

四、主要结论与政策建议

本文利用中国30个省份1996—2014年的面板数据，从行政、法律、经济和技术四个领域来刻画环境规制，实证检验了环境规制不同手段的减排效果。实证发现，全样本期间内，法律、技术手段显著降低了污染排放；将总样本按第六次环保大会召开年份(2006年)分前后十年两组分别进行回归分析，结果显示，2006年以前行政手段的效果显著，2006年后法律手段和技术手段效果显著。基于此，应进一步加强环境法治建设，坚持依法保护环境；同时，在健全环境立法、严格执法、自觉守法的基础上，应进一步强化环境司法、法律参与和监督等各个环节。