苏联模式影响下的绿地资源管理——从历史制度主义视角之“路径依赖”解读

冯 歆

金云峰*

制度主义被广泛应用于经济学、社会学、城市和区域分析、组织研究和公共政策等领域，为相关研究提供了重要方法。不同学科对制度主义有不同的定义，即使在同一学科中，学者对制度认知和规范的侧重点也有所不同，在微观和宏观特征上的权重也有所不同。

本文选择历史制度主义中“路径依赖”的视角探究中国的城市治理政策，从规划历史入手，首先对我国城市政策中的“苏联模式”做了简要回顾和论述，总结出其具有高度的垂直整合性和国家经济规划的优先性特征，以及严重忽视城市的建设与管理是一个复杂过程，而非仅仅一纸蓝图；阐述在苏联模式影响下我国的绿地资源管理现状并提出相应的政策建议。

1 历史制度主义

20世纪80年代，政治学领域出现了新制度主义，重新明确了政治结构塑造政治行为，政治结构嵌入规范和历史的主要原则。在一定程度上，这种发展是对行为主义和理性选择2种理论方法的否决：这2种理论认为，政治和经济行为是个人偏好的结果。对于行为主义者而言，个人角色、身份和习得反应汇总在一起，诞生了制度；对于支持理性选择的学者而言，制度是基于实用性最大化偏好的个人选择的累积[1]。然而，这2种理论忽视了社会情境，不适用于社会、政治和经济制度更为强大的世界[2]。

新制度主义通过明确的理论框架对其主题做出更广泛且更复杂的定义，而不是回归前一代制度主义者那种描述性、理论性的风格。新制度主义关注非正式的习俗和正式的规则与结构，以及制度如何体现价值观和权力关系[3]。

任何制度分析的核心问题都是：制度如何影响个人的行为？毕竟，制度要通过个人的行动才能对政治结果产生影响。从广义上讲，新制度主义对这个问题给出了2种回应，分别可以称为“演算法”和“文化法”[4]。这2种方法对以下问题的回答略有不同：为什么制度以及与制度相关的规范化行为模式会随着时间的推移而持续存在？演算法认为制度的持续存在归因于个人对其行为模式的固守，因为比起固守，偏离会使个体变得更糟糕。文化法在解释制度的持续存在时，指出许多与社会制度相关的习俗不足以成为个人选择的明确对象。相反，作为构建集体行动的基本组成部分，某些制度是如此的“传统”或“理所当然”，以至于避开了直接审查，而且因为其构建了集体行动，它们不会轻易被个人行动所改变。最终，制度无法被重新设计，因为它们构成了个人在改革上所能做出的选择[5]。

作为新制度主义的重要分支，历史制度主义应20世纪六七十年代著名的政治理论和结构功能理论而生[4]。历史制度主义兼容了“演算法”和“文化法”以明确制度和行动之间的关系。历史制度主义强调，政策是随着时间的推移而被制度塑造的，存在着“路径依赖”现象，这意味着在过去制度环境中做出政策选择影响现在的政策结果。政策制定后，便会对未来的政策产生持续影响。因此，要想理解当代政策，需要探索其历史。

历史制度主义强调政策演变之初的政策选择的持续性，并且有效地解释了制度在政策选择形成后的持续性。这种特性推动着制度沿着一系列历史“路径”而发展[6]。这很好地解释了模式的持续性——制度通过学习而演变，并根据新的信息向前发展。这里的信息可能来自于“路径”上的经验，或者来自于他人的经验[7]。在历史制度主义中，制度涵盖的范围很广，从“政府机构的具体特征，到更加全面的国家结构，再到国家的规范秩序”[8]。根据Hall的定义，制度是“构成政治和经济各个部门之间的人际关系的正式规则、合规程序和标准操作程序”[9]。制度被视为历史景观的相对持久特征，是推动历史沿着一系列“路径”而发展的核心因素之一[6，10]。因此，历史制度主义者非常关注各种关于制度如何产生这些路径的解释，即制度如何构成一个国家对新挑战的反应。制度主义分析强调现有“国家能力”和“政策遗产”对后续政策选择的影响。而其他人则强调过去的政策路线是如何通过鼓励社会力量来决定后续政策，从而沿着某些路线走下去，采用特殊身份或在变更成本高昂的政策中发展利益[11]。

2 我国城市政策中的“苏联模式”

20世纪50年代起，我国效仿苏联模式，在各大城市大力推动以重工业为基础的工业化。城市规划成为一种社会产品的再分配方法，旨在促进国家的经济和工业化发展，在“以苏为师”的国家战略体制下，城市规划不可避免地走上了仿照苏联模式的道路[12]。由于当时没有私有市场的存在，规划成为协调中央与地方的基本工具。在土地、财产和其他生产资料国有化的协助下，我国实现了自上而下的资源分配调控机制。在这样的体制下，资源的使用和分配由中央统筹[13]。集中化的规划体系因此推出，以强大的纵向整合和国家经济计划为特色，受五年国家经济规划支配。这些五年规划将国家的经济目标转化为每个省份、地域、县市、城镇、工厂等的目标和战略。从本质上说，五年规划并不是空间规划，但它直接影响着各级国家资源在全国上下的空间组织和分配。所以说在“苏联模式”中，国家的一个重要职能是编制所有产业部门的国家和区域经济规划。这种政府体制属于自上而下的体制，具有高度的垂直整合性。

城市规划主要包含2个基本工具——总体规划和详细规划(控制性详细规划和修建性详细规划)，这2种规划工具同时广泛应用于当前的地方规划中。总体规划是区域城市规划的基本工具，一般持续20年时间。总体规划必须根据法律编制，同时应当服从于国家目标和目的。为了实现经济快速增长和社会公平等国家目标，各个城市应当扩大生产基地，并为所有居民提供良好的居住条件。从这个意义上来说，地方规划仅仅是国家目标的实施体系和办法，并严格遵循国家规定的有关产业、住房、绿化和服务的规则。地方总体规划对重大地方基础设施项目进行了概括说明，但同样体现了拥有实权的中央政府机构设定的优先事项。除了城市总体规划之外，各个城市还编制一系列小规模的控制性详细规划，这些规划简要说明了土地利用及建筑容积、功能和密度应遵循的具体规则。除此之外，通常还会进一步针对特定的街区编制更为详细的城市设计。

这种苏联模式存在几点不足之处。首先，这种自上而下的运行模式导致了相同级别不同部门之间的连接很脆弱；经济规划和空间规划之间因鲜少进行有意义的协商，因此并未完全结合，同时，前者几乎掌握了所有权力；第三，城市的建设以及管理是一个复杂的过程，而这个过程被苏联模式严重忽视了。

3 苏联模式影响下的我国绿地资源管理

为了适应我国城市化进程，城市建设用地不断扩张，城市的发展往往以牺牲市区和市域森林及绿地资源为代价。在我国自然资源部成立之前，绿地只是规划用地中的一种类别，但绿地作为自然资源不可或缺的一部分，重要性远大于此，在我国自然资源部成立的改革大背景下，应当在规划全域范围内对绿地资源进行更加详尽的思考，落实在城市的空间规划中，强调空间的资源特征，以实现空间的有效利用、绿地资源的保护和修复，并且防止城市扩张失控。在城市绿地资源的土地利用和管理方面，每个城市遇到的问题不尽相同，有学者认为，1992年以后苏联模式在中国迅速式微[12]，但是，根据历史制度主义的“路径依赖”原则进行分析，本文认为苏联模式仍然在影响我国当下的城市建设，并且可以部分解释现今的绿地资源管理模式产生的原因。在绿地资源管理方面，苏联模式有其优势——没有忽视环境保护，反而比资本主义国家的规划更为严格。因为苏联模式具有刚性保障传统，通过定额指标、设施配套标准的制定，将城市空间资源的配给限定在合理的经验范围之中[12]。然而本文着重强调苏联模式影响下我国绿地资源管理面临的困境，以期在自然资源部成立的改革大背景下提供相应的改进建议。

3.1 部门之间的横向协调十分脆弱：缺乏对绿地资源管理涉及多部门利益的认识

由于城市绿地资源是一个复杂的领域，许多部门都会参与到决策和管理中，由不同的部门负责相关的政策以及管理。由于规划建设主管部门的职责范围局限在城市规划区内，因此城市建设用地以外、城市规划区以内的区域绿地由园林绿化主管部门直接管辖，而规划区以外的区域管理就面临着和其他管理部门的合作和协调。而市域绿地的规模远大于城区绿地，空间组成更为多元，涵盖农田、林地和郊野单元等，这些绿地要素隶属于不同的管理部门(表1)。环境法和森林法所规定的负责保护城市绿地资源的机构并不相同。环境法规定负责保护城市绿地资源的机构是环保部门，而森林法则规定承担该职责的是林业部门。应该指出的是，这些部门之间的合作与沟通在许多地区是极其脆弱的，主要因为绿地资源管理并不被重视，而且主管部门之间普遍缺乏合作与沟通。比如上海有《上海市森林规划(2003—2020)》《上海市基本生态网络规划(2008—2020)》等，在规划的编制执行以及之后的管理中都存在很多不协调之处。

这反映出有关城市空间规划的法律改革不被重视，使得改革进程严重滞后。地方规划缺乏协调性，这给原本就数量不多的城市绿地管理带来了负面影响。空间发展规划策略存在土地利用和土地所有权信息不足等缺点，同时还反映出关于空间发展规划的立法框架是不完善、不完整的，存在土地管理职能重叠、活动协调力薄弱等问题，且各机构之间缺乏合作。

3.2 财力不足：经济规划与空间规划之间缺乏有效协调

改革开放后的最重要特征是中央集权制向分权制的转变。市政府在土地控制和房地产事务方面拥有更多权力[13]。例如，1989年颁布的《城市规划法》赋予市政府制定城市规划、发放土地使用和建筑许可、加强发展控制的权利。即使是隶属中央政府的项目，也必须向当地政府申请土地使用许可，同时土地租赁证明也应当从当地土地管理局获得。地方政府的主要职能已变成对其所管辖的范围进行经济管理。中央政府放松了对地方发展事务的控制，分散了决策权，将社会和经济发展的大部分职责转移到了地方，从而激发地方和个人的积极性来实现高效的经济增长。绿地资源的维护和发展以往是由中央政府通过常规的国家预算分配来管理，而现在已经转移到各个市政府，国家鼓励地方政府寻求各自的资金筹集方式以维护和改善城市基础设施。

但是由于在计划经济时期，地方政府向来不承担主动性规划的责任，因此缺乏这方面的专业知识(故而人员配置不足)，另外，虽然中央实施

表1 市域绿地所涉及的法律与制度框架

了分权政策，但是由于地方政府通常只有收取土地税的权利，却没有决定财政政策的能力，影响了城市绿地资源开发和管理的资金投入。在实践中，相关项目只有在财政能力允许的范围内才会实施。由于不同级别的优先级，城市绿地资源部分的资金往往最先被砍掉，因此往往会陷入一种奇怪的境地：地方主动编制了规划，但缺乏执行规划所需的资金。

3.3 缺乏有效的绿地资源建设与管理执行机制

城市绿色资源发展和管理的另一个重大障碍是缺乏有效的法律法规以及相关的执行机制，我国空间规划的法律框架体系不完善直接导致了城乡绿色资源的滥用和破坏。城市绿地系统规划属于城市总体规划中的专项规划，而市域绿地系统作为城市绿地系统规划的下一级规划，所受来自城市总体规划的指导有限[14]，大部分仅为战略建议，如《上海市城市总体规划(2040)》中的上海城市公共开放空间体系和休闲活动网络研究专题中的第二点：“研究构建以绿道、蓝道、公园绿地、广场为重要载体的休闲活动网络及各类功能设置导向和环境建设要求”，仅对市域绿地规划提出了形成绿地网络的要求，没有具体而可行的指导意见，也几乎没有提供预算、监管和评估方面的细节。罗列了数个目标作为要点，这些目标由谁来实现，资金从何处来，未能得以明确。城市绿地资源管理缺乏具体的时间计划和监管机制。此外，由于机构责任不明确，规划的执行前景变得不明朗。虽然确立了几个重要目标，却未能将其转化为具体的立法措施。

4 政策建议

很显然，苏联模式不符合新时代的发展需要。根据上述讨论，建议进行以下改革。

首先，必须完善国家立法、规划和战略，使其包含明确的机构责任，以及明确的可持续性基准、监管机制、实施计划及预算。地方计划和战略也应参照此法予以修订。绿地资源管理应被纳入国家政策中，法律框架应提供全面的战略解决涉及绿地资源管理的各个部门和领域的现存关系，要求有关单位之间高度协作。例如，在城市周围建设公园和防护林，就是一个非常复杂的问题，因为涉及许多部门，如林业部、农业部和环境部等，中央的决策指导方针需要明确界定直接或间接负责绿地资源管理的不同机构的职责，以帮助他们设计出满足地方需求的框架和法规。

第二，为了提高规划的有效性，应构建全面的区域信息系统，包含城市绿地资源的相关数据，结合地方的实际需求制定适合的具体政策。这样的信息系统将有助于确定城市绿地资源的实际状况和发展水平，从而为绿地资源开发和保护选择有用的规划和项目。将区域信息系统构建与法律法规相协调，以防止开放空间、绿化带、森林保护区、湿地和其他生态敏感区域遭到物理开发或被城市蚕食。有效的政策框架要求通过充分考虑所有相关经济、社会和环境方面的多行动者和多部门的方法，来制定必要的政策、激励措施、法律和法规。这种框架还必须以战略愿景以及现有和未来城市绿地资源的规划、设计和管理的统一为基础。

5 结语

我国城市治理制度深受苏联模式的影响，本文将历史制度主义分析方法应用于理解我国的规划管理实践中，并提出具有针对性的政策建议。

首先探讨了历史制度主义，其兼收并蓄了新制度主义中的“演算法”与“文化法”来明确制度与行动之间的关系，强调政策演变之初的制度和政策选择的持续性，并且有效地解释了制度在政策选择形成后的持续性。这种方法提供了一种从规划历史切入的视角，去更好地理解与定位规划管理中的现存问题，进而构建具有我国发展特色的规划管理理论分析方法。

然后回顾我国城市政策中的“苏联模式”并总结了3项特征：首先，这种自上而下的运行模式导致了相同级别不同部门之间的连接很脆弱；其次，经济规划和空间规划并未完全结合，因为经济规划与空间规划之间鲜少进行有意义的协商，同时，前者几乎掌握了所有权力；第三，严重忽视城市的建设以及管理为一个复杂的过程。通过探讨与分析我国绿地资源管理现状，去理解苏联模式的这3项特征如何通过“路径依赖”影响现在的绿地资源管理机制。

在城市绿地资源的土地利用和管理方面，每个城市遇到的问题不尽相同，但是，根据历史制度主义的“路径依赖”原则进行分析，苏联模式可以解释这类问题产生的一些共同原因：首先，由于城市绿地资源是一个复杂的领域，许多部门都会参与到决策和管理过程中，然而部门之间的横向协调十分脆弱；其次，在分权制改革的背景下，中央政府放松了对地方发展事务的控制，分散了决策权，将社会和经济发展的大部分职责转移到了地方，而地方的经济规划与空间规划之间缺乏有效协调，由于不同级别的优先级，城市绿地资源部分的资金往往最先被砍掉，因此往往是地方主动编制了规划，但缺乏执行规划所需的资金；第三，城市绿地资源发展和管理的另一个重大障碍是缺乏有效的法律法规以及相关的执行机制，我国空间规划的法律框架体系不完善直接导致了城市绿地资源的滥用和破坏。

最后，根据上述讨论，建议进行以下调整：绿地资源管理应被纳入国家政策，法律框架应提供全面的战略，解决涉及绿地资源管理的各个部门和领域的现存关系，要求有关单位之间高度协作；为了提高规划的有效性，应构建包含城市绿地资源相关数据的全面的区域信息系统；我们必须要改善不同规划层面——国家、区域和地方之间的协调互动，多数空间规划是在地方层面完成的，政府必须为区域规划机构提供支持，使其成为高效的中间规划层，行之有效的绿地资源管理政策需要地方政府部门间相互沟通，协调各方利益，协调中充分重视园林和绿化部门的作用。在空间规划过程中，绿地资源应被视为基础设施的关键组成部分，为绿地的开发、维护和保护提供资金保障。空间规划应尽可能在绿地资源与规划的其他方面之间建立有意义的联系。例如，交通部分应考虑街道树木，而经济发展部分应考虑城市公园(例如，城市公园可以经常举办吸引游客的推动当地经济发展的艺术节和文化活动)。在城市规划中交叉引用土地使用的要素有助于识别风险，例如因规划的开发而对绿地资源构成的风险，并应指定行动以尽量减少此类风险，进而最大限度地发挥地方政府在绿地规划方面的主动权，从而达到国家、区域和地方之间的协调互动。