PPP融资模式在高校基础设施的应用现状分析

孙红?赵丽平?郭松龄

摘 要：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目[1]。PPP代表一个完整的项目融资概念，适用于新建项目和对已有项目进行债务重组所进行的融资。在我国高等教育改革的过程中，随着招生数量的增加，学校的办学规模也在不断扩大，基础设施建设的资金需求，往往超出大学自身的出资限度和地方财政投资能力。因此，有选择地在一些办学项目中引入PPP供给模式，可以减轻政府财政压力，降低高校债务风险。21世纪以来，PPP融资模式越来越备受关注，但现状是目前高校基础设施PPP项目并不多，实施起来存在一些困难。

关键词：PPP融资模式;高校基础设施;现状

1 国内外研究现状

1）国外现状分析。PPP模式最初始于20世纪80年代的公共产品供给制度改革，它带来了一场全球性的制度革命。在英国、法国、德国等发达国家，PPP模式被广泛运用在交通、电信、能源等基础设施领域，由公共供给转为私营供给，由私人企业募集资金，进行建设和运营，即国有企业民营化。国外的专家学者对于PPP项目的研究起步较早，而且对于PPP项目的研究多采用定量分析、案例比较分析等方法，着重关注于PPP模式的经济效应及使用价值方面。教育方面，PPP模式作为一项先进的管理模式，已广泛应用于发达国家教育领域，例如英国财政部和国家审计办公室各自的抽查结果表明，分别有80%和79%的教育类PPP项目在预算内交付。

2）国内现状分析。国内对PPP项目融资模式的研究主要集中在大型公共设施项目、资源开发项目和工业项目。高等院校基础建设的融资模式以BOT（Build—Operate—Transfer，即“建造一运营一转让”）模式为主，常用于学生公寓等后勤基础设施建设[2]，例如：京华育缘天津大学国际会馆项目、安建筑科技大学学生宿舍楼项目、四川师范大学东校区学生公寓、津师范大学新校区学生公寓项目、泉州师范学院改造旧校区学生宿舍BOT项目等。目前，PPP模式应用于公办学校建设方面的研究资料较少。基于提升高等教育发展水平和推进国家创新治理体系的建设需求，PPP模式逐渐成为推动高等教育改革创新的手段之一。PPP模式在基础设施建设领域的运用日臻成熟，但在教育类尤其是高等教育范畴中的应用仍处于初始阶段。当下，PPP模式除在基础设施建设领域适用外，也应在公共服务需求上大力推广。高等教育作为准公共产品，该模式已在发达国家高校得到成功的应用，但在我国该模式发展应用状况不够。实践证明，目前我国普通高校各方面的运行模式与社会需求不统一，从某种程度上分析，这是教育资源的浪费，是财政投入产生的社会效益在减弱，需从根本上对其投资结构进行改革。高校PPP模式的引入则是一个有效解决途径，但我国目前对此的研究还不够，实施起来也存在很多困难。

2 高校基础设施PPP项目的特点

高等教育的健康发展关系着我国未来所需的人才储备，关系到整个国家和民族的文明素质提升和经济发达。但是目前我国高校建设面临基础设施建设资金短缺等相关问题。随着我国对PPP模式的推广，将PPP模式引入高校进行基础设施的建设是符合高校实际需求的。而由于高等教育的特殊性，使高校基础设施PPP项目也具有一些特点。

1）高校基础设施PPP项目的实施机构特殊性。在PPP模式的实践过程中，人民政府通常代表广大人民的利益发起PPP项目，但是具体推进PPP项目的过程中，政府通常会授权给下级具体职能部门，由该部门进行项目准备、招投标、行使权力、担负责任等活动。例如哈尔滨采用PPP模式进行地下综合管廊建设，具体项目实施机构设为市级城乡建设委员会。在高校基础设施PPP项目中，通常具体的实施机构是高校本身。不仅要编制PPP的实施方案，还要代表政府与社会资本或项目公司进行谈判，签订PPP项目合同等重要法律文书，参与到PPP项目的全过程。实施机构的区别在于两者的性质不同。住建委员会或某市区办公室属于行政单位，能够对国家行政事务进行组织、管理、监督、指挥。高校属于事业单位，是具有社会公益性质的非盈利社会服务机构，并没有像行政单位一样具法律赋予的管理组织国家行政事务权利。因此，在基础设施PPP项目中高校并不能像住建部一样方便快速地通过制定政策规划、协调相关部门等方式为项目公司提供优惠条件。

2）高校基础设施PPP项目完工风险较大。高校基础设施PPP项目不同于普通社会基础设施，除了需要考虑地形地理位置、气候等因素外，高校还有特殊的使用要求、寒暑假、规律的作息时间等特点。具体而言，从特殊的使用要求来说，高校基础设施项目繁多，且有不同的技术要求和建筑标准。例如，高校很多学科都需要建设相应的实验室，不同实验室之间存在很大差异性，有很多因素需要考虑在内。

从高校寒暑假制度方面来说，大多数高校都希望建筑工期能在新学期开学前完工，因此可能会为项目公司带来一定的完工压力和风险，可能会造成为追赶施工进度而牺牲建筑质量的风险。而普通的社会基础设施则可能没有对完工日期的特别要求。从作息时间方面来说，如果高校是在正常工作运转的校区中进行基础设施建设或更新完善，那么必须考虑到学校人流密集可能导致的施工安全的风险，以及噪音和粉尘等因素对高校师生的学习生活造成不利影响的风险。否则可能会导致校园不稳定因素的产生。

3 當前教育类型相应的PPP操作模式及PPP模式在高校基础设施的应用历程

1）目前教育类型相应的PPP操作模式。义务教育是教育类PPP项目中份额最大的细分领域，占比达28.16%;这其中采用BOT（建设-经营-移交）模式运作的占69.32%。教育类PPP项目的回报机制设计上，使用者付费的占33.98%，政府付费的达37.28%，另有28.74%为可行性缺口补助。PPP模式强调的是项目全生命周期管理，包括项目的设计、投资、融资、建设、运营、维护全过程，政府和社会资本合理分配风险，充分发挥社会资本和政府各自的优势，政府和社会资本通过长期合同明确权利和义务，最终才能提高教育服务输出质量和效率。

从国外教育PPP的实践来看，按照与基础教育供给的非核心服务到核心服务的紧密程度和复杂程度，在PPP模式下，社会资本所能提供的服务可依次分为教育辅助性服务、设施设备供给、教育专业性服务、运营管理服务、物业管理服务等。上述几类教育的非核心服务与核心服务并不是相互独立的，在实际操作上，一个教育类PPP项目会涉及多种服务，各种服务之间是相辅相成的。国内教育类PPP项目还是以辅助性服务、设施设备供给等硬件投入为主。

2）PPP模式在高校基础设施应用历程。PPP模式是由上世纪90年代开始进入我国。伴随着PPP模式在我国发展的浪潮，其在高校基础设施中的应用也经历了高潮期和低谷期[3]。

在PPP发展历程中，1999年我国高等教育开始从精英教育向大众教育转变，大规模扩招使高校集中进入建设新校区阶段，而此期间国家大力推行的后勤社会化改革鼓励高校引入社会资本参与高校建设，许多学生宿舍、食堂乃至新校区等基础设施交由社会资本建设，高校PPP项目进入应用高潮阶段。但在合作后期，高校和社会资本在收费、学生管理、基础设施维修维护责任等方面的争端不断发生，很多高校开始中断与社会资本的合作，高校PPP项目进入由高潮向低谷转变的阶段。2013年以来，随着PPP模式在我国进入新的高速发展时期，部分高校特别是刚开始新校区建设的高校开始尝试采用PPP模式解决融资困难。

参考文献

[1]陈双，夏志坚.浅析PPP模式在中国的发展[J].经济论坛，2010，（8）：67-69.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，（1）：78-89.

[3]余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛，2015，（1）：17-20.