黑龙江省农业生态补偿政策执行效果优化探究

【摘   要】 黑龙江省作为农业大省，身系国家粮食安全与粮食储备重要任务，其优质农业生态环境是重要基础保障。但是近几年由于追求农业经济快速发展，农民保护农业生态环境意识并没有跟上，造成了农业环境破坏，影响了农业生态可持续发展。对此省政府也出台了一系列农业生态补偿政策，但是在政策执行过程中仍存在政策执行不够到位、体系缺陷、监管薄弱和环境制约等问题，为保证农业生态补偿政策有效执行，建议提升政府执行能力、完善政策执行体系、监督主体的多元化和优化政策执行环境。

【关键词】 黑龙江省;农业生态补偿;政策执行

中图分类号：F205               文献识别码：A               文章编号：2096-1073（2020）03-0045-47

Study on the Implementation Effect of Agricultural Ecological Compensation Policy in Heilongjiang Province

XIE Fan

（School of Finance and Public Administration， Harbin Commercial University   Harbin， Heilongjiang   150000）

[Abstract] As a big agricultural province， heilongjiang province is an important task of national grain security and grain reserve， and its high-quality agricultural ecological environment is an important basic guarantee. However， in recent years， because of the rapid development of agricultural economy， farmers'awareness of protecting the agricultural ecological environment has not kept up， which has caused the damage of agricultural environment and affected the sustainable development of agricultural ecology. The provincial government has also introduced a series of agricultural ecological compensation policies， but there are still some problems in the implementation of the policy， such as inadequate implementation of the policy， system defects， weak supervision and environmental constraints. In order to ensure the effective implementation of the agricultural ecological compensation policy， it is suggested to enhance the implementation capacity of the government and improve the government  Policy implementation system， supervision of the diversification of the main body and optimize the policy implementation environment.

[Key words]  Heilongjiang province; agricultural ecological compensation; policy implementation

1  黑龙江省农业生态补偿政策现状

随着农村经济不断发展，农业生态环境面临着越来越大压力，为了防止农业生态环境恶化，我国出台了很多农业生态补偿政策。根据《中华人民共和国农业法》（2012年修订）、《农业环境保护法》和《农业资源保护法》等法律法规，结合黑龙江省实际情况，2014年出台了《黑龙江省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》，2015年出台了《农机购置补贴实施方案》、《黑龙江省2015年深松整地补助实施方案》和《哈尔滨市2015-2017年秸秆综合利用实施方案》、2016年黑龙江省出台了《黑龙江省生态环境保护“十三五”规划》，旨在保护生态环境，完善环境经济政策，建立以政府为主导的生态补偿机制，保证生态环境可持续发展。

2017年根据《财政部 农业部<关于印发农业生产发展资金管理办法>的通知》，黑龙江省出台了《黑龙江省农业生产发展资金管理实施细则》，并要求各地区财政局、农业局和畜牧局严格执行，实施细则明确了补偿资金的对象、支出方向和发放的方式，以及要求各个部门加强对资金分配、使用和管理情况的监督和评价等。2018年出台了《黑龙江省2018-2020年农业机械购置补贴实施方案》，为贯彻落实中央政府关于创新體制机制推进绿色农业发展的意见，黑龙江省政府印发了《黑龙江省创新体制机制推进农业绿色发展的实施意见》，实施意见中指出要建立完善农业资源环境管控制度，按照“谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度，完善秸秆还田补偿政策，建立完善农业生态补贴制度等。

2  黑龙江省农业生态补偿政策执行中存在的问题

2.1   政策执行不够到位

政策执行不够到位主要表现在政策本身问题以及执行主客体影响。黑龙江省政府制定农业生态补偿方面政策时，主要考虑到两方面因素，一是为了落实中央政府在农业生态环境保护方面政策指导，二是政府考虑到省内各地区农业生态环境具体现实情况。但是在黑龙江省农业生态补偿政策方面，有部分政策在出台后未完全考虑到各种不同情况下补偿具体对象、方式及手段等，造成政策执行出现问题。政策执行主客体是影响政策执行不够到位的重要因素，当国家和地方政府出台了相关政策后，地方政府执行主体由于自身素质并不完全一样，包括专长领域可能也并不在农业生态这一部分，导致执行主体并不能完全把握政策相关思想。在执行过程中，执行主体对农民进行相关政策思想培训和配套技术跟进时，只是简单传达命令，并没有在农民中进行广泛宣传，导致农民无法准确接收和了解中央及地方政府出台的农业生态补偿政策，最后影响政策执行效果。

2.2  政策执行体系缺陷

黑龙江省作为农业大省，在农业生态补偿政策执行方面，由于农业机构很多、各个部门之间在管理上很难协调，部门之间职能和责任不太明确等问题存在，使得政策在执行过程受到影响。政府政策执行体系薄弱，很重要原因是没有形成完善的政策推广机制，统一的农业生态补偿政策推广信息平台没有形成。政策执行信息沟通体系也不完善，使补偿政策难以转化为目标结果。政府在农业生态补偿政策推广方面，内容和形式单一，缺少有效激励机制，使得农业生态补偿政策推广人员工作没有创新性，积极性低，推广结果不好。政策执行主客体间缺乏有效沟通，与相关政策执行协调性不足，同时与之相匹配执行信息沟通机制、评估体系以及责任追究制度等都还有待加强和完善。

2.3  政策执行监管薄弱

黑龙江省农业生态补偿政策执行过程中监管和检举机制相对薄弱。监管机制主要有内部监管机制和外部监管机制。内部监管机制下，黑龙江省农业生态补偿政策执行过程中，黑龙江省政府、地方政府以及相关的执行部门并没有设立专门的政策执行监管机构，同时各个职能部门的职责和权利划分并不明确，以至于从政府内部角度无法对农业生态补偿政策执行进行有效的监管。外部监管机制下，作为监管主体的农民个人，往往对农业生态补偿政策执行的监督参与度低，以及由于政策宣传不够到位，缺乏网络平台、新兴媒体的曝光，也导致人民团体、社会组织等无法直接参与到农业生态补偿政策执行的监管中来。检举机制主要包括内部检举机制和外部检举机制，内部检举机制下，黑龙江省农业生态补偿政策执行主体、政府内部执行人员，由于迫于上级领导权利的压力，很难对执行中的问题进行内部检举讨论。同时，外部检举机制下，由于检举主体单一，农民主体、新兴媒体、利益集团和社会组织等未能积极有效的参与到农业生态补偿政策执行问题检举中，以及检举的渠道和方法很少。以上这些原因都大大降低了监管力度。

2.4  政策执行环境制约

政策执行过程中环境制约主要表现在政治、经济和社会心理环境等方面。黑龙江省处于东北地区，上个世纪以来残存官僚主义影响较多，人情社会现象比较严重，政策执行过程中，执行主体在给予客体补偿时，可能会考虑到人情感性色彩，政策宣传推广方面，政府执行主体间由于素质高低不同，对于农业生态补偿政策认知情况也不一样，不能更好宣传政策，造成政策落实出现问题。经济环境问题也是一个重要影响因素，黑龙江省每年经济GDP在全国范围来看偏低，农业生态补偿方面，政府财政拨款能力有限，财政能力难以覆盖整个地区，加之补偿技术方面也需要大量资金支持，政府显得力不从心。社会心理环境方面，政府部分工作人员在农业生态补偿政策执行方面会有一种事不关己态度，认为现阶段农业生态环境问题不严重，或者认为补偿和不补偿影响不大，最终造成农业生态补偿政策无法有效执行。

3  提升黑龙江省农业生态补偿政策执行效果的对策建议

3.1  提升政府执行能力

政府执行能力提升主要从以下三个方面入手，第一，提高政策自身质量。黑龙江省在农业生态补偿政策的制定过程中，政策制定部门应当深入基层和实地展开调研，充分了解各地区农业生态环境状况和当地民众的需求，制定出一套符合黑龙江省市实际的农业生态补偿政策，而不是生搬硬套国务院中央的政策敷衍了事。第二，加强执行主体的管理。通过建立合理规章制度对政策执行人员进行约束，同时提高农业生态补偿政策相关执行人员文化水平，对执行人员进行公开选拔，并择优选择录用。第三，引导执行客体配合。黑龙江省政府可以安排执行人员定期给农民进行政策培训，准确传达补偿政策核心要點和注意事项，积极引导农民配合政策执行。

3.2  完善政策执行体系

完善政策执行执行体系直接影响政策执行效果。黑龙江省农业生态补偿政策执行体系主要从三方面进行完善，第一，优化政策框架体系。政府需要按照农业生态环境需求，对现有农业生态补偿政策进行分析研宄，结合本地特点制定符合自己的框架体系。同时，要引进对国外先进农业生态补偿政策框架体系，积极搜集有关资料、分析政策框架构成，及时修改和更新农业生态补偿政策框架体系。第二，完善执行配套机制。通过制定其他配套政策来实现农业生态补偿政策顺利执行，以及对执行人员制定相关福利政策，保障执行人员利益等等。第三，强化执行保障机制。保障机制主要包括满足政策顺利执行所需技术保障、财政保障等。如秸秆综合还田需要的基础设施技术、以及财政税收等方面适当给予农户优惠补贴等等。

3.3   监督主体的多元化

目前黑龙江省政府对农业生态补偿政策执行相关工作监督更多是来自政府内部自上而下监督，单一监督管理方式容易造成利益相关执行主体出现工作上失误。发展多元监督主体，包括上级对下级、同级、农民自身、社会大众和新兴媒体等监督主体。上级对下级监督是上级领导对下级进行直接监督管理，监管过程中可能会出现权利独断，但是这种方式仍是主要监管方式。同级监督要求各级除了设置补偿办负责相应补偿工作以外，还应该设置一个相应监督办，专门负责监督补偿资金和项目流向和对工作人员行为的监督。农民监督则是由农民监督农业生态补偿政策是否公平公正的惠及到每个应该获得补偿的人手中。社会监督是指非补偿客体群众对补偿工作监督，任何一个非补偿客体群众有意或者无意地发现补偿工作者存在渎职的行为都有权利举报和监督。新兴媒体监督是要把补偿工作晒到太阳底下，通过媒体力量制约渎职行为，制约腐败现象。

3.4  优化整体执行环境

优化执行环境主要通过积极宣传农业生态补偿政策、培养政策执行文化环境和保障政策执行物质环境等途径实现。其中宣传政策方面可以使用新时代较为发达的网络新媒体技术，基于电子政务运用新闻、广播、互联网、微信、微博和专题活动等多渠道政策宣传工具，培养农民保护农业生态环境、合理利用农业生态资源意识。文化环境方面黑龙江省政府要做好农村农业生态保护教育相关工作，增强农民保护农业生态意识及执行主客体对农业生态补偿政策认同感，积极推进环保教育工作。物质环境方面黑龙江省政府应加大财政支出对农业生态补偿项目资金支持，同时建立多个渠道补偿资金融入，大力发展节地节能节水等资源节约型产业，推进种养循环一体化，支持发展秸秆和畜禽粪污资源化利用技术，推进加工副产物综合利用等等。

参考文献：

[1] 林红.黑龙江省农业生态补偿机制的创新与融合研究[J].生产力研究，2013，（07）：89-92.

[2] 张雪瑞.我国农村实施生态补偿的对策研究[J].农业经济，2017，（05）：101-102.

（编辑：李丹）

收稿日期：2019-11-29

作者简介：谢帆（1994- ），男，汉，四川省绵阳人，在读研究生，行政管理，研究方向：公共政策。